對廣西自然資源社會信用體系建設工作的思考

● 唐可琴，李博聞

（第一作者單位：廣西自然資源職業技術學院）

中共中央、國務院高度重視信用體系建設。2016 年，習近平總書記在中央政治局第37 次集體學習時強調，對突出的誠信缺失問題，既要抓緊建設覆蓋全社會的征信系統，又要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制，使人不敢失信、不能失信。中國共產黨第十九次全國代表大會提出，要推進誠信建設和志愿服務制度化，強化社會責任意識、規則意識、奉獻意識。國務院相繼印發了《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33 號）、《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國辦發〔2019〕35 號）、《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49 號）等文件，旨在加快推進社會信用體系法治化、規范化建設。

研究小組對廣西自然資源社會信用體系的建設現狀進行調查，分析存在的具體問題，并就如何進一步加強體系建設進行初探。

一、廣西自然資源社會信用體系建設現狀

2018 年以來，廣西先后印發了《關于印發廣西推進社會信用體系建設有關文件的通知》（桂政發〔2018〕3 號）、《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的實施意見》（桂政辦發〔2019〕99 號）等文件，明確提出要建立健全約束和懲戒失信行為機制。

《廣西壯族自治區公共信用信息管理暫行辦法》（桂發改財金規〔2019〕102 號）于2019 年初印發，建立了全區公共信用信息的歸集、共享和應用等管理機制。

按照國家和自治區部署，廣西自然資源廳于2019 年7 月份印發了《關于加強自然資源社會信用體系建設的指導意見》（桂自然資發〔2019〕38 號），明確提出了要構建包括自然資源市場、行業協會（學會）、政府采購代理機構3 個大類，涵蓋土地市場、礦業權市場、測繪地理信息市場、自然資源中介服務市場、自然資源工程項目市場5個方面的自然資源社會信用體系，要求制定守信聯合激勵、失信聯合懲戒的自然資源社會信用獎懲措施清單、工作流程和操作規范，初步搭建自然資源社會信用信息管理平臺；2019 年12 月，《廣西壯族自治區自然資源社會信用信息管理辦法（試行）》（桂自然資規〔2019〕11 號）印發，初步建立全區自然資源社會信用信息的歸集、處理、應用等管理機制；2020 年12 月，《廣西壯族自治區自然資源社會失信行為認定和懲戒辦法（試行）》（桂自然資規〔2020〕12 號）印發，明確了自然資源社會失信情形、認定依據、懲戒方式和信用修復等管理制度。

2020 年以來，廣西自然資源系統不斷完善公共信用信息目錄，共享探礦權許可、采礦權許可、建設用地預審批復等行政許可信息共317 條；開展測繪行業信用評價185 份；按照國家和自治區失信聯合懲戒相關制度要求，市、縣自然資源主管部門在國有建設用地供應、采礦權取得、工程建設項目招投標等過程中依照聯合懲戒合作備忘錄實施失信聯合懲戒，限制或禁止失信主體參與競買活動。

二、存在問題

（一）法治化程度不夠，缺乏上位政策支撐

一是上位法律法規、部門規章制度依據不足。當前，自然資源領域社會信用體系建設處于起步階段，相關依據主要是黨中央的政策和國務院印發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》、《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33 號）、《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49 號）等文件；在自然資源部的部門規章制度方面，除測繪地理信息行業信用體系管理制度較明確外，其他自然資源領域信用信息管理工作主要以試點的方式開展，整體仍處于探索階段，尚未形成健全的自然資源信用管理體系。總的來說，自然資源領域失信情形、失信程度判定、懲戒措施等方面仍缺乏充足的法律法規、政策依據。二是未制定相應的地方性法規和政府規章。廣西在推進自然資源領域信用體系建設方面已開展了有益探索，處于全國前列，在政策研究制定上取得了一定成效，但尚未提升到立法和政府規章層面，缺乏法制層面的指引。

（二）失信行為認定有難度，頂層政策仍需完善

一是嚴重失信行為認定難度較大。《廣西壯族自治區自然資源社會失信行為認定和懲戒辦法（試行）》（桂自然資規〔2020〕12 號）第17 條規定，信用主體產生自然資源社會失信情形，造成嚴重經濟社會影響的，將其列入黑名單。文件同時對“造成嚴重經濟社會影響”界定標準進行說明，其中“造成國有資產重大流失或重大損失的”“造成人員傷亡或他人財產重大損失的”兩條有明確的數據標準，具有指導性、操作性；“嚴重擾亂自然資源市場秩序的”和“嚴重破壞自然資源生態環境的”兩條沒有數據標準，可能導致實施時存在一定難度，仍需在實踐中不斷探索。二是失信情形有待進一步細化。《廣西壯族自治區自然資源社會失信行為認定和懲戒辦法（試行）》（桂自然資規〔2020〕12 號）中雖然已明確土地市場、礦業權市場、海域和無居民海島使用市場、測繪地理信息市場、自然資源中介服務市場等8個方面的失信情形，但部分失信情形表述比較寬泛，操作性不強，如“未依法依規開發利用土地”“未遵守法律法規、規章和規范性文件及本行業執業準則、規范”等，在下一步制訂相關政策規定時有待進一步細化。三是自然資源領域守信激勵機制尚不健全。雖然《關于加強自然資源社會信用體系建設的指導意見》中提出要建立自然資源領域守信激勵和失信懲戒機制，但是目前已印發的制度主要以針對自然資源領域失信行為進行懲戒為主，缺乏自然資源領域守信激勵相關制度。四是由自然資源部門發起的聯合獎懲制度有待進一步完善。國家層面已印發的聯合獎懲合作備忘錄中涉及自然資源部門的，主要是由其他政府部門發起，針對其業務領域信用行為，自然資源等相關政府部門實施聯合懲戒。由自然資源部門發起，由其他政府部門配合實施聯合懲戒的制度尚未健全。五是推動信用監管與深化“放管服”改革深度融合方面有待進一步探索。信用監管政策及信用信息運用與“承諾制”審批、“雙隨機、一公開”監管等“放管服”措施深入連接、融合力度不夠。如何充分發揮信用監管作用、深入推動自然資源領域“放管服”改革、通過建立守信激勵制度“服”出便利、通過建立失信懲戒制度“管”出質量等方面還有待進一步探索。

（三）落實機制仍需進一步健全

一是信用信息共享機制有待健全，誠信檔案收集難度大。《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49 號）明確規定，可認定失信行為的依據包括：生效的司法裁判文書和仲裁文書、行政處罰和行政裁決等行政行為決定文書，以及法律、法規或者黨中央、國務院政策文件規定可作為失信行為認定依據的其他文書。實際工作中，相關文書由不同部門保存，由于資料信息化水平較低，共享難以實現，全面采集相關信息難度較大。二是部分市、縣和行業協會（學會）沒有按照既定的原則將責任落實到具體部門和工作崗位。三是自然資源部門與其他部門的聯合獎懲力度還需進一步加強，急需落實聯合激勵機制。聯合激勵機制不健全導致各部門無法將守信情況作為獎勵和表彰的重要參考；同等條件下給予優先考慮等聯合激勵措施還不到位。

三、建 議

（一）推動自然資源社會信用政策在地方立法中體現

當前，廣西正在對《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》進行修訂，擬制定印發《廣西壯族自治區土地管理條例》，建議在文中增加條款，明確將土地資源開發利用和保護的行為納入信用管理，對嚴重失信行為可以采取懲戒措施。

（二）進一步完善自然資源社會信用體系頂層政策設計

一是進一步細化失信和嚴重失信情形政策。對擬列入嚴重失信主體名單的，要嚴格按照《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33 號）規定對其進行限制，如嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序、拒不履行法定義務嚴重影響司法機關和行政機關公信力、拒不履行國防義務等嚴重違法失信行為責任主體。廣泛征求意見，凝聚并形成共識；評判標準進一步細化形成文件，做到規則清晰、準確。二是進一步細化失信懲戒措施，按照《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49 號）有關規定，依據國家法律法規、黨中央和國務院政策文件或地方性法規細化自然資源失信懲戒措施，確保失信懲戒依法依規、過懲相當。三是進一步完善自然資源領域守信激勵機制，制定自然資源領域守信激勵對象、激勵情形、激勵措施、激勵管理等政策。明確對守信激勵主體在項目準入、資料獲取、成果共享等方面提供便利和支持，在行政許可審批辦理中享受“綠色通道”“容缺受理”；在公共資源交易中依法依約對市場主體采取信用加分等守信激勵措施細則，充分發揮守信激勵的正向作用，讓社會主體享受“守信紅利”，不斷提升自然資源領域社會誠信水平。四是進一步完善聯合獎懲制度，由自然資源部門牽頭，會同有關政府部門制定關于自然資源領域相關主體守信聯合激勵和失信聯合懲戒的合作備忘錄，對自然資源領域信用行為發起聯合激勵和懲戒。五是深化“放管服”改革，積極探索“承諾制”審批、“雙隨機、一公開”等有關信用監管政策，完善操作模式，提升市場主體踐諾履約的積極性和主動性。

（三）進一步完善自然資源社會信用體系政策落實機制

一是用好廣西社會信用體系建設聯席會議制度，建立健全與司法、金融等部門的信息交換機制，加強自然資源系統內部檔案管理，加快推進自然資源誠信檔案收集、信息化工作。二是加強政策落實工作指導。幫助和指導市、縣和行業協會（學會）完善信用信息監管工作機制和工作隊伍，開展工作培訓，明確工作責任。三是進一步健全聯合獎懲落實機制，建立部門之間互通的觸發和反饋機制，探索實施跨省份、跨區域的聯合獎懲機制，跟蹤問效各部門聯合獎懲機制落實情況，確保聯合獎懲措施落實到位。四是完善信用信息監管平臺建設，建議自治區建立統一的信用信息管理平臺建設標準，采用統一的信用信息數據格式，實現區、市、縣三級，各政府部門之間信用信息數據共享，強化信用信息監管平臺運用，確保聯合獎懲機制落實到位。