突發公共事件視角下對核事故應急管理問題的探討和建議

王 遜，黃 力，李小丁，田 宇，吳彥農，白 剛

（生態環境部核與輻射安全中心,北京 100082）

2020年上半年，我國突發新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠疫情）。此次疫情為典型的突發公共事件，疫情爆發后，黨中央、國務院及時成立疫情工作領導小組，全國各省（區、市）陸續啟動重大突發公共衛生事件應急響應。雖然經過政府和社會各界的不懈努力，我國在疫情防控領域取得重大成就，但疫情仍然對人民群眾的生命健康安全構成嚴重威脅，也對社會經濟造成巨大損失。

災難不但是人類社會發展的阻礙，也是推動人類社會不斷前進的動力。辯證來看，突發公共事件可以暴露出社會對重大災難應急管理的不足，但也為提升總體安全水平提供了需求和契機，為人類沖破固有障礙創造了深刻的動力和指導方向。習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出構建國家總體安全體系，核事故應急管理屬于核安全的重要內容，與公共衛生安全同是國家總體安全體系的重要組成部分。因此，本文透過此次新冠疫情應急與防控過程中暴露的薄弱環節，借鑒疫情防控中的經驗教訓和成功舉措，基于我國核事故應急管理實際情況，提出對核事故應急管理的相關建議，希望對我國未來的核事故應急管理工作提供參考。

1 突發公共事件與核事故應急的相通性和不同特點

突發公共事件一般是指“突然發生，對全國或部分地區的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財產安全已經或可能構成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財產損失和社會影響的，涉及公共安全的緊急公共事件”［1］。

突發公共事件與核事故具有很多相通性的特點：一是兩者都具有突發性和緊急性，即在突發公共事件和核事故發生后都導致環境變化達到了決策要求的臨界狀態，政府急需在高度壓力的情況下迅速做出響應；二是高度的不確定性，即在突發公共事件和核事故的開端都無法用常規性手段對環境變化進行有效判斷，對決策造成不利影響；三是社會的巨大影響性，即突發公共事件和核事故的發生都會對社會系統的正常秩序和行為準則產生嚴重影響，甚至威脅到國家的穩定與安全。

國家為防止突發公共事件的巨大沖擊力導致整個社會生活秩序的全面失控，必須依靠政府行政強制力、及時有效的應急響應措施和完善的法律法規體系來調整和規范突發公共事件發生后的各種關系。

核事故與新冠疫情均屬于突發公共事件，兩者既有相通性，又有所不同。核事故不但具備一般突發公共事件的共性，更具有自身的特點：一是擴散相對集中，放射性物質主要聚集在核電廠所在地及周邊地區，不會出現新冠疫情蔓延全國乃至世界的情況，但預警時間更短，核事故早期有效預警時間往往僅有數小時，對預警要求更高［2］；二是核事故進程雖然很快，但具有持久性，放射性污染元素的半衰期很長，部分放射性元素半衰期甚至長達數萬年；三是衍生性，核事故對人體健康造成的輻射損害，不易在短時間內確認，具有長期性和遺傳性，可能導致受害者器官癌變或子女遺傳性損傷，危害更隱蔽［3］。

2 我國的核事故應急管理現狀概述

2017年10月，《中華人民共和國核安全法》正式發布，其中的第四章“核事故應急”對我國核事故應急組織、應急預案管理、應急演練、應急準備金制度和應急準備與響應等內容做出了規定［4］，這是我國核事故應急法規體系的基礎。目前，我國由國務院核安全監督管理部門發布的核事故應急法規包括行政法規1項，部門規章1項，地方性規章1項，核安全導則7項。具體法規體系現狀見表1。

表1 我國核事故應急法規體系現狀Table 1 Current status of nuclear accident emergency regulations in China

另外，國務院核工業主管部門發布部門規章1項，地方政府發布核事故應急規章1項，相關部門制定國家標準16項。

目前，我國建立了以國家核事故應急協調委員會為協調機構，以省級人民政府和核設施營運單位為組織實施機構的三級管理體系，建立了由中央、省、地市級機構組成的核與輻射應急響應隊伍，是我國核事故應急的主導力量。核設施營運單位按照要求組建了應急響應隊伍，是核事故發生時的主要應急力量。同時，核電集團也需要成立應急支援隊伍，對核事故應急進行支援協作，從而形成了政府層面、核電集團和核設施營運單位三級核事故應急組織體系。另外，我國的核事故應急預案也形成了包括國家核應急協調委員會應急預案、省級核應急預案和核動力廠營運單位應急預案在內的三級體系。

3 新冠疫情防控工作中的經驗教訓

3.1 突發公共事件應急法律體系為疫情防控提供法治保障

我國充分總結“非典”疫情防控經驗，于2013年后開始構建以重大疫情防控應急法律體系、新聞發布制度、應急人力和物資調配等為代表的突發公共衛生事件處理制度，并在實踐中不斷發展完善。此次新冠疫情防控實踐表明，以法律體系為基礎的突發公共事件應急制度發揮了重要作用。目前，我國發布了《突發事件應對法》及《國家突發公共衛生事件應急預案》等相關規定，新冠疫情防控期間，根據法律規定設立了“國務院應對新型冠狀病毒肺炎疫情聯防聯控機制”，地方各級政府成立了地方突發公共衛生事件應急指揮機構，基本實現了應對突發公共衛生事件時有法可依、有規可循。完善的法律體系在此次疫情防控中發揮了重要作用，為有效防控疫情提供了制度支撐和法治保障。

3.2 突發公共事件應急響應指揮協調機制有待加強

國家衛生健康委員會（簡稱“國家衛健委”）是我國為貫徹落實黨中央關于衛生健康工作的方針和決策部署設置的國務院組成部門，在發生突發公共衛生事件時，負責衛生應急工作，組織指導突發公共衛生事件的預防控制和各類突發公共事件的醫療衛生救援［5］。但是，國家衛健委在疫情初期的應急響應中未能充分發揮指揮協調作用，包括中央與地方政府機構統一協作、交通運輸管制、應急物資保障、信息公開與輿情應對等領域的綜合性應急響應工作滯后。疫情初期暴露出的問題是：在重大突發公共事件面前，僅憑某個政府部門的統籌協調能力是遠遠不夠的。隨著疫情發展，國家層面強勢介入疫情防控工作，才使疫情防控的各項工作進入有序高效階段。

3.3 突發公共事件應急物資調配與應急準備水平需要提高

疫情發生初期，面對新冠疫情的不斷蔓延，應急物資短缺和應急準備不足是影響疫情防控的重要因素之一，疫情應急過程暴露出重點衛生防疫物資（如防護服和口罩等）儲備量遠不能滿足疫情防控所需。作為疫情初期應急物資調配責任單位的武漢紅十字會，在應急物資的分配和物流方面沒有起到應有的積極作用，不但導致物資分配混亂，而且使政府公信力受到損害。

另外，在疫情防控過程中，中央及地方政府有關部門對突發公共事件的應急準備并不充分，對新冠疫情的預警和應急響應不夠迅速，專業應急隊伍的裝備落后和經驗不足，基層政府部門和衛生系統由于沒有舉辦應急演練，導致應急能力薄弱，不少干部缺乏應對突發公共事件的專業素養和組織能力，全社會的協調應對機制有待健全。

4 核事故應急管理啟示及相關建議

筆者通過對突發公共事件應急響應的探討，借鑒此次新冠疫情防控工作的經驗教訓，結合我國核事故應急管理工作的實際情況，為進一步完善我國核事故應急管理，提出如下相關建議。

4.1 不斷完善核事故應急相關法律法規體系

新冠疫情防控經驗表明，完善有效的法律法規體系是突發公共事件應急的法治保障，因此在核事故應急領域要全面加強相關領域法律法規體系建設，強化核事故應急管理的法律基礎。因此，筆者建議對我國核事故應急相關法規（《核安全法》與《放射性污染防治法》）中有關核事故應急的相關內容進行修訂，認真評估核事故應急響應的相關法規是否滿足當前實際要求，要從保障國家安全，保護人民健康，維護國家長治久安的角度系統規劃我國核事故應急法規體系建設。

4.2 強化健全核事故應急管理體制

首先，要強化健全核事故應急管理體制，就要統一核事故應急管理領導指揮體系，做到使核事故應急工作系統有序、執行有力、精準有效。加強國家核事故應急協調委員會的統籌協調能力，簡化核事故應急決策流程，提高核電廠應急預案的可操作性，以達到在核事故發生早期及時采取措施以緩解事故影響的目的。

其次，國家應急管理部應建立專門的核事故應急管理機構。核設施集中區域的應急管理部門加強核事故應急準備，以更有效地在核事故應急響應過程中協調各方面力量和資源，為核事故應急的統一管理提供便利條件。

最后，國家核事故協調委員會應借鑒疫情防控的有關經驗，對“國家核應急預案”與“地方政府核事故應急預案”進行完善，提高核事故應急預案的有效性，提高應急準備水平。

4.3 加強核事故應急物資保障體系與分配制度建設

新冠疫情初期，應急物資缺乏與分配混亂對疫情防控工作造成很大影響。因此，加強核事故應急物資保障體系與分配制度建設非常重要。我國的國家重大戰略物資儲備管理部門為國家發改委，突發公共事件緊急醫學救援與衛生應急管理部門為國家衛健委，國家應急管理部、公安部等相關部門也承擔突發公共事件應急的部分重要職責［6］。為了在核事故應急工作中避免因部門職能交叉造成應急物資支援滯后和物資分配混亂的情況，建議在核事故應急管理中落實“國務院聯防聯控機制”，由國家核事故協調委員會統籌管理應急物資儲備和分配，并在核設施集中地區由地方應急管理部門做好核事故應急物資儲備工作。

4.4 建立核事故應急物資快速物流配送體系

核事故發生后，應急物資的快速支援離不開高效便捷的物流配送系統。借鑒此次疫情防控工作經驗，原有政府物流系統在突發公共事件應急過程中存在配送能力不足和人員車輛短缺等問題，而一些企業規模大、服務質量好、系統設備充足的物流配送公司發揮了巨大作用。因此，為提高核事故應急物資配送效率，建議地方應急管理部門可以與一些大型物流配送公司簽訂“戰略協議”，作為地方政府應對包括核事故在內的突發公共事件的應急物資配送支持單位，做到快速反應，高效運行。

4.5 加強核事故應急演練和專業培訓

新冠疫情早期應急響應過程中，由于地方政府缺乏應對重大突發公共事件的經驗和準備，對疫情防控工作造成很大障礙。因此，為確保核事故應急響應實戰能力能夠保證核事故應急工作需要，各級地方政府及有關部門，尤其是核設施集中區域的應急管理部門，應當根據疫情防控的有關經驗，開展有針對性的核事故應急綜合演練，并對應急救援隊伍定期組織專業性培訓并進行考核，提高地方政府和有關部門核事故應急響應能力和技術水平：一是加強核事故應急演練的真實性和有效性；二是加強核事故應急預案的可行性和完善性；三是加強核事故應急培訓的科學性和專業性；四是加強核事故應急隊伍的穩定性和長期性。

5 結論

本文通過對突發公共事件和核事故兩者相通性與不同特點的梳理，以及對我國當前核事故應急法律法規體系和組織體系的探討，同時基于此次新冠疫情突發公共事件應急防控中出現的教訓和不足，借鑒成功舉措，并結合我國核事故應急管理工作實際情況，提出了相關建議，希望有助于改進我國核事故應急管理工作，有助于我國進一步提升核事故應急能力，提高我國核安全監管水平，保障我國核電產業安全穩定發展。