深化農村普惠金融的供給側結構性改革研究

◎穆爭社 穆博

（一）從金融排斥發展為普惠金融

1.金融排斥的內涵及其成因

普惠金融是相對金融排斥而言的，是主要對弱勢群體開展的金融服務。金融排斥是指直接或間接地排斥窮人以及弱勢群體享用主流金融服務的現象。產生的原因（藍虹等，2017）包括：一是地域排斥。指受農村地區經濟不發達、人口密度小、農業比較收益低等因素影響，金融機構在農村地區開展金融服務的交易成本高、風險大、收益率低，提供金融服務積極性低，從而使農民等弱勢群體難以享受到金融服務。二是價格排斥。指弱勢群體等貸款主體難以承受較高貸款利率而放棄享受金融服務。三是條件排斥。指金融機構為了降低貸款風險，要求貸款主體提供貸款抵押擔保品等，因難以達到貸款條件而無法獲得貸款的現象。筆者認為，上述原因中地域排斥是主因，價格排斥、條件排斥由其派生產生。

由于在城市地區開展金融服務的比較收益高，金融機構必然選擇從農村地區撤并經營網點、機構，并將在農村地區吸收的資金用于城市地區。農村偏遠貧窮地區自然條件、經濟社會環境更差，必然成為農村金融排斥重災區。

2.金融排斥的危害

金融排斥的直接后果是剝奪了弱勢群體享受基本金融服務的平等權利，這是對人的基本權利的踐踏。因為平等獲得基本金融服務是人的重要權利，富人和窮人都應具有平等獲得基本金融服務的權利。而且金融排斥也會導致“馬太效應”，將會使窮人因難以獲得資金支持實現發展而變得更窮，使其發展權利長期處于劣勢地位，并形成互相推動的惡性循環（胡國暉等，2015）。

3.普惠金融理念的提出

正是基于上述認識，普惠金融倡導享受基本金融服務是人的基本權利，各社會階層和群體應機會平等地獲得金融服務的理念，致力于全面消除金融排斥。普惠金融的服務對象主要是弱勢群體，具體包括小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體。

受我國二元經濟結構等因素長期影響，我國金融排斥的主要對象集中于農村、農業、農民（以下簡稱“三農”）領域，突出表現為金融排斥導致的“三農”融資難、融資貴問題長期存在。因此，農村是我國普惠金融發展的主戰場。

（二）普惠金融的發展與實踐歷程

在國外，20世紀70～80年代開展的小額信用貸款活動是體現普惠金融理念的實踐，幫助許多窮人獲得貸款支持實現發展。2005年，聯合國開展小額信貸年活動，以實現千年發展目標，消除貧困人口，使普惠金融理念在世界各國開花結果。2008年美國次貸危機的爆發、擴散，導致全球陷入金融危機、經濟危機，宣告了過度發展普惠金融的失敗，也讓人們清晰認識到其危害，敲響了普惠金融危機的警鐘。2011年發布的《瑪雅宣言》提出了檢驗普惠金融發展成果的量化標準及相關指標體系，為各國發展普惠金融指明了具體方向。同時，普惠金融也日益受到G20的高度重視，自2010年起，G20每年發布促進普惠金融發展倡議，2016年的年會更是緊扣時代脈搏，提出《數字普惠金融高級原則》。

在國內，早期的普惠金融是20世紀90年代伴隨小額信貸支持扶貧而發展，一些非政府組織也依靠社會捐贈支持農村弱勢群體脫貧致富，呈星星之火態勢。隨著普惠金融理念在全球的傳播，2006年開始，國內學界開始研究引入普惠金融。2013年黨的十八屆三中全會將發展普惠金融確立為國家戰略，2015年我國發布《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規劃》），開始全面實踐普惠金融。2021年中共中央1號文件明確提出，發展農村數字普惠金融，標志著農村普惠金融開始轉型升級（賈洪文等，2020）。

普惠金融的內涵與普惠金融產品的特征

（一）普惠金融的內涵

目前，國內外學術界和實踐層面對普惠金融的內涵認識并未取得一致，素有福利主義與制度主義之爭。筆者認為，《規劃》對普惠金融的定義較為全面、深刻，是指立足機會平等要求和商業化可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。

1.強調享受金融服務應堅持機會平等

機會平等強調要將享受金融服務作為任何一個社會主體的基本權利看待，要上升到人權的高度認識和開展普惠金融，應該面向社會各階層和群體公平提供基本金融服務，而不是只向富人提供金融服務。普惠金融強調機會平等是針對金融排斥提出的。正如前文分析，窮人、小微企業等弱勢群體被排斥在金融服務之外，無法享受基本金融服務，這是對人權平等理念的破壞，使享受金融服務成為了富人群體的特權，從而在金融服務中彌漫著對窮人等弱勢群體的種種歧視。

2.強調開展普惠金融服務應堅持商業化可持續原則

普惠金融強調金融服務的機會平等，并不意味著應該無條件的向所有群體提供金融服務，從而將普惠金融與社會救濟等無償支持等同。這是因為，作為普惠金融服務供給方的金融機構是獨立的利益主體，需要在開展普惠金融服務的過程中增進自身利益，實現發展壯大，可以說對利益最大化的追求是金融機構開展普惠金融服務強大的動力源，這就決定了開展普惠金融必須堅持商業化可持續發展原則。只有如此，普惠金融發展才具有持續的推動力，才能充分調動金融機構不斷創新普惠金融產品，更好滿足弱勢群體金融需求。如果一味地站在道德的制高點，要求金融機構無條件的向弱勢群體提供金融服務，將難以保障金融機構的商業化可持續發展要求和開展普惠金融服務的積極性，導致普惠金融產品供給不斷萎縮。因此，在開展普惠金融服務中應實現對弱勢群體提供可負擔成本金融服務與金融機構商業化可持續發展的互利共贏。而且，以可負擔成本向弱勢群體提供普惠金融服務，也有利于引導弱勢群體節約使用稀缺的普惠金融資源，使其發揮更大效用（貝多廣，2017）。

因此，強調普惠金融的機會平等應與金融機構的商業化可持續發展相結合，應是在滿足金融機構商業化可持續發展要求基礎上的機會平等。也就是說，應在滿足金融機構商業化可持續發展的基礎上，平等地向富人和窮人提供金融服務，不應對窮人歧視，或者在窮人的條件優于富人的情況下，卻對窮人歧視。

3.強調提供金融產品應充分考慮弱勢群體的成本承受能力

金融機構在商業化可持續發展原則的推動下，易于向弱勢群體提供高大上的高附加值的金融產品，使許多功能超出弱勢群體的需求范圍而變得無效，但卻拉高金融產品的成本，超出弱勢群體的成本承受能力，使其因遭受價格排斥等無法享受普惠金融服務。或者弱勢群體承擔較高價格享受了此金融產品，但因缺乏利用金融產品多樣化功能的條件無法使用造成浪費，也會變相加大弱勢群體享受金融服務的成本，影響其獲得金融服務的積極性。這些都將造成弱勢群體的普惠金融服務需求萎縮，不利于推動普惠金融發展。

當然，也要堅決反對強調無條件降低金融產品價格開展普惠金融的觀點。這種觀點的實質是將金融資源當做財政資金、社會救濟資金使用，會嚴重損害金融機構的商業化可持續發展原則，導致其喪失開展普惠金融服務的積極性，從而使普惠金融產品供給日益萎縮。因此，應在堅持金融機構商業化可持續發展的基礎上，以弱勢群體可負擔的成本提供能有效滿足其需求的普惠金融產品。如果商業化可持續原則與可負擔成本發生沖突，就需要外部力量幫助，如財政補貼等方式，提高弱勢群體的可負擔成本能力，以達到維護商業化可持續發展原則的要求。如果缺乏外部力量介入幫助，金融機構應有權拒絕對這部分弱勢群體提供金融服務，對其的金融服務需求可通過社會救濟等方式予以支持滿足。

這說明，普惠金融服務是有邊界的，弱勢群體的可負擔成本必須能夠滿足金融機構的商業化可持續原則要求。當然，這也要求金融機構應提供適合弱勢群體需求的物美價廉的普惠金融產品，不應為了自身利益最大化，有意提供功能過剩的金融產品，拉高弱勢群體獲得金融服務的成本，從而產生價格排斥。這將在影響普惠金融發展的同時，也損害金融機構的利益。

（二）普惠金融的服務對象

1.服務對象是弱勢群體

雖然強調普惠金融的服務對象是社會各階層和群體，包括富人和窮人等所有群體，但正如前文分析表明，主要受到金融機構開展普惠金融服務的商業化可持續原則影響，金融服務實際上更多向富人傾斜，形成了金融排斥窮人等弱勢群體的格局。

我國經濟長期以來呈現二元結構特征，造成金融排斥主要發生在農村地區，決定了發展普惠金融的主戰場在農村，普惠金融更多表現為農村普惠金融，主要是致力于通過發展普惠金融改善農民等弱勢群體的金融服務。

當然，城市經濟雖然相較農村經濟發達，但城市地區的各社會階層發展水平也存在差異，從而也導致了即使在城市地區也存在被排斥在金融服務之外的群體，如殘疾人、低收入人群、老年人、小微企業等特殊群體。這說明，雖然農村是普惠金融發展的主戰場，但在城市也有普惠金融發展的空間，只不過與農村相比，發展空間較小而已。

2.服務對象具有長尾化特征

多國經濟發展規律表明，一個國家的財富分配呈現顯著的“二八規律”，即百分之二十的人掌握著百分之八十的社會財富。可以將前者稱為富人、后者稱為窮人或弱勢群體。近年來，我國收入分配差距較大，表現為基尼系數在國際上處于較高水平，2016～2019年基尼系數數值穩定在0.46～0.47之間，由此導致我國的窮人或弱勢群體占比較國際水平更高。

“二八規律”在金融方面的表現就是傳統上金融機構以擁有整個社會財富百分之八十的富人為服務對象，被通俗地稱為“金融嫌貧愛富”。我國較大的收入分配差距導致傳統金融機構將更多的窮人等弱勢群體排斥在金融服務之外。

普惠金融以消除金融排斥為目標，將會使占我國人口絕大多數的窮人等弱勢群體成為普惠金融的服務對象，決定了普惠金融服務對象人數眾多，呈現長尾化特征。長尾化特征將會使發展普惠金融具有典型的規模經濟特色，有利于進一步降低普惠金融服務成本，推動擴展金融服務對象，形成良性互動循環，使長尾化特征更加鮮明。但需要注意的是，提供普惠金融產品是有成本的，將總有一部分極端貧窮的窮人因為負擔不起普惠金融產品成本而無法獲得普惠金融服務（楊明婉等，2020）。

因此，普惠金融服務不能窮盡所有窮人，是向弱勢群體中較為富裕的窮人提供金融服務，是金融服務的帕累托改進而不是最優。普惠金融比金融排斥向前邁進了一大步，但并未全面、徹底消除金融排斥，向所有窮人提供金融服務。

（三）普惠金融產品的特征

1.普惠金融產品絕大多數是初級產品

正如前文分析，富人處于社會財富分配的高級層面，而且財富數量巨大，必然對金融產品需求呈現多樣化，需要的是更多高端化金融產品，如實現投資的價值增值、資產合理配置維護流動性穩定、對沖投資風險實現穩健投資等，需要發展資本市場、衍生金融產品、資產證券化等高收益高風險的投資品。也就是說，傳統上金融機構提供的金融產品更多是為了滿足富人的金融服務需求，需要其負擔較高的成本，從而通過價格排斥將窮人等弱勢群體拒之于金融服務之外，但同時金融產品的高價格也是金融機構實現利潤最大化的重要手段。

普惠金融致力于滿足窮人等弱勢群體的金融服務需求。在大力發展普惠金融過程中，窮人等弱勢群體對金融服務的需求、金融知識有一個逐步學習、成長的過程，而且相對于富人而言，窮人等弱勢群體運用資產的能力弱、資產規模小，經濟活動的層次低、范圍小等，也決定了更多需要的是初級金融產品，如存款、貸款、匯兌、支付等低端的金融產品。

窮人等弱勢群體金融產品需求的初級化、低端化特征，說明普惠金融產品創新不應追求金融產品的高大上，否則將脫離窮人等弱勢群體的金融需求，既不利于更好滿足窮人等弱勢群體金融需求，提高普惠金融發展水平，也會造成創新、提供金融產品的金融機構難以獲得應有收益，有效覆蓋創新成本，形成虧損。因此，發展普惠金融需要深入研究窮人等弱勢群體的金融需求，緊跟其金融需求變化，提供符合其需要的金融產品。當然，隨著普惠金融的深化發展，窮人等弱勢群體金融知識、素養提高，對普惠金融產品的需求也將會升級換代，如從存款、貸款需求升級為理財、基金等投資需求，但這些產品相對于不斷發展的富人金融服務需求而言，依然是動態發展中的初級產品。

2.普惠金融產品具有風險控制難度大的特征

發展普惠金融，天然決定了其服務對象是窮人等弱勢群體，尤其是我國普惠金融的主戰場在農村，必然會造成普惠金融產品呈現高風險特征。主要原因包括：一是我國是自然災害的多發、頻發地區。如因為農業遭受自然災害影響農民收成，必然會造成貸款的農民難以按期足額償還貸款本息，使普惠金融產品具有較高風險。二是作為普惠金融服務對象的窮人（農民）等弱勢群體是低收入人群，基本無財富積累，缺乏可供抵押的合格資產，無法通過抵押擔保方式化解普惠金融產品高風險。三是普惠金融服務對象的窮人（農民）居住較為分散、金融服務需求規模較小等因素，導致金融機構搜尋其個人道德品質、經營能力與狀況、社會關系等“軟信息”面臨較高成本，缺乏搜尋“軟信息”的利益激勵，而且因為地理距離較遠等原因，金融機構也難以深入了解貸款對象的窮人（農民）的信用狀況，決定了更多是在對窮人（農民）等弱勢群體信用狀況了解不充分的情況下提供普惠金融產品，也必然會造成普惠金融面臨較高風險。

3.普惠金融產品具有成本適度特征

為了實現商業化可持續發展，所提供的普惠金融產品定價應體現收益覆蓋風險的原則，實行較高的價格，從而產生對弱勢群體的價格排斥。這就要求以可負擔的成本向窮人等弱勢群體提供普惠金融服務，這在發展我國農村普惠金融中尤為重要，因為農業是弱勢產業、農民是弱勢群體，決定了農業生產的收益低，農民難以承受普惠金融產品的高價格。

從表面看，普惠金融的成本適度要求與提供普惠金融產品所追求的商業化可持續發展原則是沖突的。但筆者認為，正是基于以下幾方面的原因，普惠金融產品具有的成本適度特征具有現實可行性，能夠較好滿足商業化可持續發展要求。一是普惠金融服務對象的長尾化特征，決定了提供普惠金融產品具有典型的規模經濟特征，從而使普惠金融產品單位成本下降具有了堅實的市場基礎，金融機構提供成本適度的普惠金融產品成為現實。二是普惠金融產品具有的初級產品特征，決定了不需要投入高額研發、創新成本，也降低了普惠金融產品成本，有利于實現商業化可持續發展，也將使金融機構更愿意向窮人等弱勢群體提供成本適度的普惠金融產品。

（四）普惠金融的關鍵點是實現商業化可持續發展

1.普惠金融通過薄利多銷方式實現商業化可持續發展

一是以薄利方式向單個消費者提供普惠金融產品。普惠金融的服務對象是弱勢群體，只能以可負擔的成本享受金融服務，決定了只能對單個普惠金融消費者以薄利（保本微利）方式提供普惠金融產品。二是普惠金融產品具有多銷的特征。普惠金融的消費群體具有典型的長尾化特征，保證了金融機構能夠營銷數量龐大的普惠金融消費者，普惠金融的多銷具有良好的市場基礎。三是普惠金融服務對象的長尾化特征也決定了開展普惠金融具有十分顯著的規模經濟特征，隨著普惠金融產品供給數量的增加，邊際成本、平均成本不斷下降，使金融機構降低普惠金融產品市場價格成為現實，能夠提供可負擔成本（較低價格）的普惠金融產品。四是薄利多銷方式成為實現普惠金融商業化可持續發展的重要保障。普惠金融產品薄利和多銷的有機結合，保障了發展普惠金融能夠實現利潤最大化目標，增強了金融機構供給普惠金融產品的主觀能動性，有動力、有能力向弱勢群體提供可負擔成本的普惠金融產品（周利等，2021）。

2.數字化助推普惠金融實現商業化可持續發展

隨著數字化鄉村戰略的實施推進，數字普惠金融將獲得大發展，通過利用移動支付、大數據、社交網絡、搜索引擎、云計算等現代通訊技術，能夠有效降低普惠金融的交易成本和信息對稱程度，提高風險定價和風險管理效率，拓展交易可能性邊界，提高金融服務覆蓋面和可獲得性，實現普惠金融的可獲得性和可持續性。數字普惠金融可以跨越時間、空間距離約束，擴大服務對象人數，強化規模經濟效應，降低金融服務成本，解決普惠金融悖論——金融服務的需求方希望以更低成本獲得金融服務，供給方希望以高收益提供金融服務。

（五）普惠金融與農村金融普惠的關系

1.普惠金融與農村金融

一是兩者在服務的地域范圍方面較為趨同。農村金融是在農村地區開展的金融服務，普惠金融是以弱勢群體為服務對象；兩者關注金融問題立足的角度存在差異。正如前文分析，農村地區是我國普惠金融的主戰場，決定了農村金融和普惠金融在服務地域方面呈現較大的趨同性，可以說普惠金融更多是農村的普惠金融，但普惠金融所力求服務的弱勢群體也在城市地區有分布，因而兩者并不完全等同。

二是兩者在服務對象方面具有較大的趨同。目前，我國農村并不全部都是弱勢群體，也有少數是富人等強勢群體，決定了農村金融的服務對象中既有弱勢群體也有強勢群體，只不過弱勢群體是主體，占極高比例，從而使普惠金融與農村金融在服務對象方面呈現差異，只不過差異較小而已。

普惠金融與農村金融在服務的地域范圍和對象方面具有較大趨同，導致了實踐中人們將農村金融和普惠金融在一定程度上等同起來，但實質上兩者還是有差異的，并不能完全等同，因為農村金融是以經營地域范圍界定的，地域范圍為農村地區；普惠金融是以服務對象界定的，是針對弱勢群體開展的金融服務。

2.普惠金融與農村普惠金融

普惠金融的服務對象是弱勢群體。受我國長期二元經濟結構影響，弱勢群體主要分布在農村地區，因而普惠金融的主戰場在農村。農村普惠金融的服務對象是農村地區的弱勢群體，農村的弱勢群體是我國弱勢群體的主體，因而我國的普惠金融更多表現為農村普惠金融，農村普惠金融在很大程度上等同于普惠金融，因而經常將農村普惠金融與普惠金融混同使用。

普惠金融與農村普惠金融有微小差異，普惠金融的服務對象也包括城市地區的弱勢群體，這部分弱勢群體未在農村普惠金融的服務對象范圍，這部分弱勢群體雖然數量極少，但不應忘記對其提供普惠金融服務。

（六）普惠金融與扶貧金融的關系

1.兩者服務對象都是弱勢群體，但貧弱程度存在差異

扶貧金融是為支持貧困人口脫貧致富而對其開展的金融服務。貧困人口自然是弱勢群體。從這個角度看，普惠金融與扶貧金融的服務對象均是弱勢群體，扶貧金融是普惠金融的組成部分。但弱勢群體也是分層的，貧困人口雖然是弱勢群體，但更多是更加貧困的弱勢群體。對于貧困人口而言，可能受收入水平低等因素影響，難以承擔一些普惠金融產品成本，自然就應被排斥在普惠金融服務范圍之外。從弱勢群體分層角度考慮，普惠金融服務的更多是弱勢群體中較高層次的群體。

所以，從嚴格意義講，普惠金融與扶貧金融本質上是不同的金融形式，不應將兩者混為一談，否則容易將弱勢群體的高中端客戶納入扶貧金融服務范圍，使其享受更低價格的金融服務，而且高中端的弱勢群體競爭力更強，將會搶奪本已十分稀缺的扶貧金融資源，影響扶貧金融的政策效果，也就是扶貧金融本應支持較差弱勢群體（貧困人口）但實際支持的卻是高中端弱勢群體。當然，將兩者混淆也容易導致要求普惠金融以較差弱勢群體（貧困人口）為對象開展金融服務，超越其服務對象范圍而跨入扶貧金融邊界，損害普惠金融的商業化可持續發展。

2.兩者堅持的經營原則不同

扶貧金融和普惠金融服務對象的差異，決定了兩者應堅持不同的經營原則。扶貧金融堅持保本微利經營原則，更多強調的是履行社會責任；普惠金融堅持商業化可持續發展原則，更多強調的是實現利潤最大化。扶貧金融的使命就是金融支持貧困人口脫貧致富，決定了其可以從政府或社會各界獲得一定的支持，努力降低貧困人口獲取金融產品的價格，以確保貧困人口能夠獲得更低價格的金融服務產品，而且又可以保障扶貧金融機構能夠實現財務可持續，以確保其能夠持續提供扶貧金融服務。從利潤層面看就是確保扶貧金融能夠實現保本微利經營。

當然，需要認識到，扶貧金融不是政府救濟，不能要求其無條件免費向貧困人口提供金融服務，也就是享受扶貧金融服務需要貧困人口負擔一定成本，因此對于無力承擔金融產品極低成本的極度貧困人口，扶貧金融也應將其排斥在金融服務范圍之外，對于這部分極度貧困人口需要通過社會救濟等方式予以兜底解決。這說明，扶貧金融支持的是普惠金融服務對象之外的更加貧困的弱勢群體，但并不能囊括全部的貧困弱勢群體（貧困人口）。

因此，我們不能站在道德的制高點，要求借助扶貧金融全面完成消除貧困的資金支持任務。對于經過各方努力仍無法達到扶貧金融基本條件的極度貧困人口，不應該要求扶貧金融向其提供金融服務，否則，就是將扶貧金融當做社會救濟使用，必然損害扶貧金融保本微利經營的低水平可持續發展，造成扶貧金融供給萎縮，最終也將影響貧困人口脫貧致富。

3.獲得的政策支持力度不同

從政策扶持角度看，金融機構提供的扶貧金融具有一定的公共產品特性，履行了更多的社會責任，因而應該獲得更多的政策支持，這是因為通過政策支持將會進一步降低極度貧困人口獲得金融服務的成本，從而推動更好完成政府幫助極度貧困人口脫貧致富的任務。普惠金融的服務對象是弱勢群體的高中端客戶，承擔金融產品較高價格的能力較強，無需更多政策支持也能獲得金融支持實現發展壯大，政府自然就不應將更多稀缺的社會資源用于支持普惠金融發展。當然，與服務于社會群體中富人的傳統金融相比，鑒于普惠金融服務對象是弱勢群體，政府自然應該適當對普惠金融予以政策支持。

4.應遵循金融規律開展金融扶貧

上述分析說明，普惠金融和扶貧金融雖然都是針對弱勢群體開展金融服務，從普惠金融拓展到扶貧金融，所支持的弱勢群體范圍由弱勢群體的高中端客戶擴展到較低端客戶，從而更多弱勢群體享受到金融服務，但金融規律決定了拓展弱勢群體范圍的外延是有邊界的，不應將所有弱勢群體納入普惠金融乃至扶貧金融的支持對象范圍。政府和社會各界的支持只能進一步拓展金融所支持的弱勢群體范圍，但不能寄希望于通過普惠金融和扶貧金融支持所有弱勢群體實現脫貧致富。因為金融扶貧也是要支付金融產品價格的，必然會將極度貧困人口排斥在金融服務之外（尹志超等，2020）。因此，我們應按照金融規律開展金融扶貧，對于扶貧金融所不能及的貧困人口，應給予普惠金融和扶貧金融更多理解而不是道義譴責，并積極采取社會救濟等方式支持其實現脫貧目標。千萬不能將鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務全部寄托于普惠金融和扶貧金融。

（七）深化金融供給側結構性改革的重點是發展農村普惠金融

1.弱勢群體巨大的潛在金融需求亟待滿足

金融排斥問題普遍存在。在我國二元經濟結構背景下，農村的金融排斥問題更為突出、嚴重。這說明弱勢群體巨大的潛在金融需求亟待滿足。因此，從金融市場供求角度看，重點是深化農村普惠金融的供給側結構性改革，為弱勢群體提供更多、更優質的金融服務。

2.發展普惠金融是深化金融供給側結構性改革的重要內容

深化金融供給側結構性改革的主要任務是通過增加有效供給，更好滿足金融市場需求。當前，金融市場的潛在需求主要表現為弱勢群體的金融需求。因此，需要通過發展普惠金融推動深化金融供給側結構性改革，以切合弱勢群體金融實際需求，創新發展成本適度、符合弱勢群體需要的金融產品，做到物美價廉，提高金融產品的性價比，而不是好高騖遠，發展高大美觀超越弱勢群體實際需求和負擔能力的金融產品，應首先擴大普惠金融產品供給數量，以滿足弱勢群體的普惠金融長期饑渴，在此基礎上降低價格、提高產品質量。

深化農村普惠金融供給側結構性改革的難點及化解機制

（一）面臨的特殊金融生態環境

1.地理環境

當前我國農村人口居住較為分散，空間距離較大，如筆者在西部地區偏遠農村調研發現，大部分農村信用社的金融服務半徑超過100公里，這將促使金融服務成本大幅提高。同時，農村人口數量較少，特別是大量青壯年勞動力進城打工，留守的老弱病殘人員受農業生產能力弱、規模小、金融知識匱乏等因素影響，往往對金融需求規模較小，更為分散，從而進一步推高了普惠金融服務成本。

2.自然環境

當前，人們將農業比喻為“露天工廠”，說明農業生產更容易受到自然災害等因素影響，容易造成農民收入大幅下降，導致其無法按期足額償還貸款，使自然災害風險演變成金融風險。我國是自然災害高發、頻發地區，自然災害對農民收入的影響更為嚴重，自然災害風險引發的金融風險已成為發展農村普惠金融面臨的主要風險。

3.人文環境

受二元經濟結構的長期影響，我國農村經濟社會發展較為落后，農民受教育程度普遍較低、市場信息閉塞，對農產品市場發展前景的預測預判能力較低，導致農業生產面臨較高的市場風險。同時，農村社會信用環境差、農民信用意識淡薄，賴賬不還、逃廢債務的現象比較突出。上述人文環境導致向農民提供普惠金融服務面臨較高的市場風險和信用風險。

4.金融服務環境

一是金融基礎設施落后。農村地區是金融排斥的重災區，導致金融機構長期將金融服務的重點放在城市，大量撤并農村地區經營機構、網點，導致機構、網點大幅減少，進一步擴大開展金融服務的空間距離，增加了解農戶生產經營信息的難度，也導致開展金融服務的成本上升。同時，由于開展農村普惠金融的比較收益低，金融機構缺乏更新換代農村地區金融服務基礎設施的積極性，導致金融服務基礎設施陳舊、落后，服務效率低下，也會變相提高弱勢群體獲得金融服務成本。二是受農業生產規模小、生產周期短等因素影響，農村普惠金融需求呈現資金需求小額化、貸款期限短期化等特點，導致金融機構對單個農戶提供金融服務的成本較高。三是開展農村普惠金融長期面臨合格抵押品缺失問題，而且農業生產特點也決定了金融機構搜尋農戶信用信息面臨較高成本，決定了開展農村普惠金融面臨較高的信用風險。

綜合上述分析，筆者認為，特殊的金融生態環境導致農村普惠金融服務呈現高成本和高風險特點。高成本表現為經營的高成本和信用信息搜尋的高成本，高風險源于農業生產面臨的自然災害高風險、市場環境變化的高風險和農民信用的高風險。

（二）單純依靠價格機制解決將會導致農村普惠金融發展萎縮

1.商業化可持續發展原則對發展農村普惠金融的要求

普惠金融發展應堅持商業化可持續發展原則。結合農村普惠金融發展呈現的高成本和高風險特點，應以收益覆蓋成本和風險的方式制定農村普惠金融產品價格（利率），決定了將要以較高價格開展農村普惠金融服務。

2.單純運用價格機制難以發展農村普惠金融

一是農村普惠金融產品的高價格將成為金融排斥弱勢群體（農民）的主要因素。商業化可持續發展原則要求金融機構以較高價格開展農村普惠金融服務，將超越農民的價格（成本）承受能力，被迫農民自愿放棄普惠金融服務，這與發展農村普惠金融目標背道而馳。

二是農村普惠金融產品的高價格導致逆向選擇行為。金融機構按照收益覆蓋成本和風險原則，以貸款經營成本和面臨的風險水平加權平均確定金融產品價格。這種定價方法將會使高于平均成本和風險水平的金融消費者從金融服務中獲益，也就是金融產品的價格并未完全覆蓋其成本和風險，結果是參與金融產品交易的消費者更多的是風險高于平均風險的消費者，而成本和風險低于平均水平的金融消費者將自動退出金融產品消費，這種現象稱為金融產品消費者的逆向選擇行為，這將使金融產品供給者（金融機構）利益受損。針對這種情況，金融產品供給者（金融機構）將會根據預期的已經升高了的金融服務成本和風險加權平均水平制定新的更高金融產品價格，由此導致新的逆向選擇行為，以此循環往復。逆向選擇行為將會導致金融產品消費者的風險水平日益升高、金融產品消費者人數愈以減少，這是與普惠金融發展目標背離的。同時，只要金融機構供給金融產品，發生交易，就會造成損失，這將導致金融機構減少金融產品供給，這也不符合發展普惠金融要求。上述逆向選擇行為在以弱勢群體為主要服務對象的普惠金融市場表現的更為強烈，最終導致農村普惠金融市場的供給和需求出現雙萎縮。

三是金融機構以信貸配給行為化解逆向選擇行為危害。綜上，金融機構的理性選擇是按照收益（價格）覆蓋成本和風險的原則，制定供求雙方可接受的價格，并努力尋找較低風險的金融消費者，以此實現供給與需求的對接，價格調節供求關系實現供求平衡的機制喪失作用，也就是金融產品的配給（供給）不是由價格機制完成的（出價高者得），而是由金融機構通過尋找風險較低的金融消費者，并按照其金融需求進行配給的，配給的規模取決于金融機構搜尋的風險較低金融消費者數量的能力。這說明，發展農村普惠金融的關鍵是提高金融機構搜尋風險較低金融消費者的能力，此能力越高，金融機構提供的金融產品數量越大，就越有利于實現深化農村普惠金融供給側結構性改革目標，說明價格機制與發展農村普惠金融之間呈現悖論關系（吳本健等，2020）。

（三）化解改革面臨難點問題的機制

1.降低農村普惠金融服務的成本

發展農村普惠金融面臨的高成本和高風險決定了必須以較高價格開展農村普惠金融，這必然會形成高價格對弱勢群體（農民）的金融排斥。因此，深化農村普惠金融供給側結構性改革的首要難題就是降低普惠金融服務成本，包括開展農村普惠金融的經營成本和搜尋弱勢群體信用信息的搜尋成本，進而降低普惠金融產品價格，弱化價格排斥作用。

2.降低弱勢群體信用風險更為重要

開展農村普惠金融面臨的風險主要包括信用風險、市場風險、操作風險。金融機構更應防范的是弱勢群體的信用風險，因為信用風險反映了弱勢群體償還貸款的主觀意愿，是影響貸款風險的第一重要因素，如果能夠通過一定手段降低弱勢群體主觀故意賴賬不還風險，就可在很大程度上降低貸款風險；市場風險和操作風險的生成與弱勢群體無關，因而不應將其列入防范弱勢群體風險范圍。

3.降低弱勢群體信用風險的重要手段是搜尋人格化信用信息

弱勢群體的信用信息包括人格化信用信息和非人格化信用信息，一般將前者稱為“軟信息”，后者稱為“硬信息”。人格化信用信息通常表現為弱勢群體的個人道德品質、家庭狀況、社會地位、經營能力、人際關系等信息，特點是難以定量描述，準確分析判斷，是隱性信息，搜尋成本較高，但是決定貸款風險的第一重要因素，反映借款者的主觀努力償還貸款意愿；非人格化信用信息通常表現為弱勢群體的家庭資產、生產設備、房屋狀況、生產現金流等信息，也包括規范完整的財務報表等，特點是能夠準確定量描述，便于作為抵押品，實現信用信息顯性化，具有較低的搜尋成本。

鑒于非人格化信用信息的上述特點，金融機構降低弱勢群體信用風險的首要選擇是搜尋獲得非人格化信用信息，并以其相對應物品作為抵押品。一旦弱勢群體發生貸款違約問題，只要將抵押品進行處置，金融機構就可以處置收益償還貸款本息，從而較好地維護自身利益。因此，弱勢群體一旦對貸款進行了抵押，金融機構就喪失了進一步搜尋弱勢群體人格化信用信息的積極性。同時，非人格化信用信息是顯性信息，搜尋成本低，也有助于降低開展農村普惠金融的成本水平，進而降低普惠金融產品價格，弱化價格因素對弱勢群體的金融排斥，擴大普惠金融需求，這既有利于普惠金融產品的供給者（金融機構），也有利于普惠金融產品需求者（弱勢群體），有利于農村普惠金融發展，因而以抵押方式深化農村普惠金融供給側結構性改革會受到弱勢群體和金融機構的共同歡迎，有助于實現兩者互利共贏。

但弱勢群體普遍面臨著合格抵押品缺失問題，從而使金融機構搜尋弱勢群體人格化信用信息以防范其信用風險就顯得更為重要。因此，降低搜尋人格化信用信息成本，進而降低農村普惠金融產品價格，就成為發展農村普惠金融必須克服的真正難題。

4.可置信威脅機制是降低人格化信用信息搜尋成本的自組織實施機制

可置信威脅機制是指金融機構設計的由借款者承擔信用違約成本，且違約成本高于違約收益，以形成對借款者信用行為具有強約束力的自運行機制，從而使借款者不敢輕易發生信用違約行為，從而有效防范借款者有意賴賬不還的貸款風險。這不僅降低了信用信息搜尋成本和實施信用違約行為懲罰成本，降低了普惠金融產品價格，而且也提高了信用風險的控制水平。

貸款聯保機制是較為典型的可置信威脅機制。貸款聯保成員會借助相互貼近的優勢（成員為同鄉同村居住，或在產業鏈的上下游長期經濟往來），只有彼此認為具有較高信用的成員才會組成貸款聯保小組，不僅使人格化信用信息搜尋成本由貸款聯保成員承擔，而且保證了貸款成員彼此均具有較高信用水平，前者有利于降低普惠金融產品成本，后者有利于防范貸款風險。貸款聯保的每個成員對其他成員的違約貸款承擔共同還款義務，而且違約成本大于違約收益。當然，借款成員貸款信用違約也要承受較高成本，如重復博弈內生的可置信威脅機制將通過損害貸款違約成員的長期利益而使其承受較高的貸款信用違約成本。上述分析說明，貸款聯保機制有助于降低農村普惠金融產品價格，控制借款成員信用違約進而信用風險，實現普惠金融更高水平的供求平衡，雙方互利共贏，促進了農村普惠金融發展。

與貸款聯保機制相比，貸款的抵押機制是較為初級的可置信威脅機制。因為通過設置抵押品，雖然降低了金融機構搜尋借款者信用信息成本，而一旦發生貸款信用違約，金融機構仍需及時處置抵押品，處置效率、處置價值的高低都將會影響貸款最終信用風險，而且金融機構進行抵押品處置，也會給自身帶來相關成本。

綜合上述分析，針對弱勢群體非人格化信用信息缺失的特點，深化農村普惠金融供給側結構性改革的難點是降低人格化信用信息搜尋成本、有效控制信用風險，這就需要結合弱勢群體實際，設計差異化的可置信威脅機制。

深化農村普惠金融供給側結構性改革的重點政策措施

（一）以低成本、高準確性方式獲得弱勢群體人格化信用信息

1.發揮小微型金融機構和大中型金融機構各自專長

小微型金融機構扎根農村、貼近農民，開展農村普惠金融服務具有人緣、地緣的比較優勢，不僅有助于降低獲得農民人格化信用信息的成本，提高準確性，而且便于及時掌握農民的普惠金融服務需求，提供有針對性的普惠金融產品，因而是打通農村普惠金融服務“最后一公里”的重要主體，應大力發展。大中型金融機構通過供應鏈融資帶動上下游產業協調發展，并通過支持龍頭企業和專業合作社帶動農戶發展；通過支持大型農貿市場和農機具租賃市場輻射農村幫助農戶發展；通過以批發資金形式向小微型金融機構提供低成本資金，增強其發展農村普惠金融的資金實力，有效緩解其資金短缺障礙，降低籌資成本。從而實現兩者的優勢互補、互利共贏，共同促進農村普惠金融發展。

2.發揮農村資金互助業務的熟人社會比較優勢

農村資金互助服務是弱勢群體內部的資金互助自治行為，具有典型的熟人社會特征，這為低成本、高準確性獲得社員的人格化信用信息、金融服務需求創造了良好環境，也有利于對賴賬不還者實施懲罰降低金融風險，從而使農村資金互助服務呈現低成本、低風險特征，能夠為更多弱勢群體提供可負擔成本的較低價格的普惠金融服務（穆爭社，2017）。但由于是弱勢群體內部的資金互助行為，常常面臨資金來源不足制約其發展，可通過鼓勵金融機構尤其是政策性金融機構提供批發資金，以壯大農村資金互助的資金實力。

3.鼓勵電商進入農村與數字普惠金融融合發展

電商進農村推動了“工業品下鄉、農產品進城”，活躍了農村經濟，為促進農村普惠金融發展奠定了良好的市場需求基礎。積累了大量的商品交易和金融活動的數據信息，借助云計算、搜索引擎等現代信息技術，能夠以低成本、高準確性獲得弱勢群體在電商進農村中形成的大量人格化信用信息，獲得更多較高信用的弱勢群體，有效擴大農村普惠金融服務對象范圍，發揮規模經濟作用，以薄利多銷方式實現商業可持續發展。通過分析商品交易和金融活動的數據信息可更充分了解弱勢群體的金融服務需求，為發展農村普惠金融指明方向。而且數字金融打破了傳統普惠金融服務的時間、地域限制，極大縮短了服務時間、降低了服務成本。上述因素的共同作用，將促進農村普惠金融大發展（孫玉環等，2021）。

（二）積極開展“兩權”抵押貸款試點

1.開展“兩權”抵押試點解決農村貸款抵押品缺失

農民等弱勢群體天然面臨貸款合格抵押品缺失，已成為其被金融排斥的重要原因。從當前農村經濟發展現狀看，解決此問題的有效途徑是將農民的承包土地經營權和宅基地使用權（簡稱“兩權”）納入合格抵押品范圍。而且“兩權”抵押品價值巨大。據測算，我國農村可流轉的土地價值約100萬億元。基于此考慮，2015年，我國啟動“兩權”抵押貸款試點，目前土地承包經營權抵押已全面開展。

2.推進“兩權”抵押貸款應做好的重點工作

一是做好失地農民基本生存權的社會保障工作。開展“兩權”抵押貸款必須面對的后果之一是少數貸款的農民因為經營失敗等而無力償還貸款失去“兩權”成為失地農民，這將威脅其基本生存權，甚至衍生成社會不穩定因素。為此，需要政府建立對失地農民的社會保障制度，以保障失地農民基本生活，但也要防范其套取社會救濟等道德風險行為。

二是加快完善推進“兩權”抵押貸款的基本制度。運用現代信息技術，明確承包土地的權利主體、具體位置、地塊面積等權利屬性，降低農地確權登記成本。加快制定流轉土地價值評估技術規范，加大評估人才培訓，合理確定土地抵押品價值。搭建農地流轉平臺，明確流轉流程，完善流轉服務體系，強化市場化流轉，有效保護農地流轉各方利益。

（三）加快構建農村普惠金融風險緩釋機制

1.大力發展農業保險，有效轉嫁弱勢群體金融風險

大力發展農業保險，事前將自然災害和市場波動對農民生產收入產生的風險轉嫁保險公司承擔，切斷農村生產風險向金融的轉移。當前，重點做好以下工作：一是創新發展帶動弱勢群體發展的普惠保險產品。盡快發展適合農村種糧大戶、新型農業經營主體、農民合作社等的生產設施、大型農機具等及農產品市場價格波動的保險業務品種，以此促進這些農村經濟領頭羊發展，發揮好帶動弱勢群體發展作用。同時，結合鞏固拓展脫貧攻堅成果的實際需求，積極創新產業發展、資產收益保障等新型農業保險。二是創新發展直接降低農村普惠金融風險的保險品種。如開辦貸款保證保險、借款人人身安全、家庭財產、重大疾病等保險。

2.加快構建融資擔保機制，提高弱勢群體信用等級

通過建立融資擔保機制，以外部增信方式，提高農民等弱勢群體信用等級，達到獲得農村普惠金融服務的要求。一是鼓勵社會資本參與主導融資擔保機制建設。引入社會資本參與主導政府組建的融資擔保機構，以擴大資金規模、機構數量，提高融資擔保實力，發揮規模經濟優勢，改善治理結構，提高治理效率，強化市場競爭，降低融資擔保成本。二是構建融資擔保損失分擔機制。對擔保貸款損失，建立由融資擔保機構、借款的弱勢群體、金融機構三方共同分擔損失機制，實現三方在貸款風險防范方面的優勢互補、合作共贏，同時防范各方道德風險。

（四）發揮政府推動農村普惠金融發展的重要作用

1.加強基礎制度建設，營造農村普惠金融發展的良好金融生態環境

一是加強對農民等弱勢群體的普惠金融教育。采取農民喜聞樂見的宣傳形式，深入田間地頭，全面宣傳普惠金融理念，特別是要教育弱勢群體深刻認識金融運行規律，明確貸款與財政支持資金、社會救濟、捐贈的區別與聯系；要培養農民的契約意識，可采取將普惠金融知識融入中小學課程的方式，抓好年輕一代的普惠金融理念教育。

二是營造誠實守信的信用環境。通過開展信用戶、信用村鎮評選活動，建立失信黑名單制度，加大對逃廢債務、套取政策支持等惡性失信行為的懲處力度。特別是加大對國家公職人員因抵押、擔保等產生的賴賬不還行為的懲罰力度，以向社會彰顯政府懲戒失信行為、人員的決心和態度，引導社會各界誠實守信。

2.加快構建信用信息整合制度，破解農村普惠金融發展中的信息散亂問題

目前農村普惠金融發展中的“信息孤島”問題仍然十分嚴重，急需構建信用信息整合制度，提高弱勢群體信用信息共享水平。

一是建立健全全國統一信用信息數據庫。應由政府主導建立互聯共享的統一信用信息數據庫，向社會全面開放。首先，政府部門應主動對社會開放自身擁有的信用信息數據，發揮好表率帶頭作用。其次，建立企業間信用信息進入社會統一大數據庫機制，政府可建立激勵基金，對企業搜集、動態更新信用信息數據的成本予以補償。

二是提高信用信息數據質量。政府應有針對性地完善弱勢群體的信用信息評判標準，創新信用信息搜集方式、方法，完善動態更新制度，提高弱勢群體人格化信用信息搜集質量。

3.發揮政府資金的正向激勵和杠桿撬動作用，鼓勵社會資本主導發展農村普惠金融

應鼓勵社會資本廣泛參與主導發展農村普惠金融，包括貸款投放、融資擔保機制建立、農業保險發展、信用信息數據庫建設等多個方面。政府資金應注重發揮好正向激勵和杠桿撬動作用，對促進農村普惠金融發展效果良好的社會資本加大激勵支持力度，通過采取貸款貼息、資金獎勵、政策優惠等方式，引導社會資本在農村普惠金融發展中發揮主體和主導作用。