閩南地區農村征地沖突的風險預警及防范對策
——以福建省晉江市為例

林彩云，梁發超,1b，劉浩然

(1.華僑大學 a.政治與公共管理學院；b.政治發展與公共治理研究中心，福建 泉州 362021；2.中國農業大學 人文與發展學院，北京 100089)

隨著我國工業化和新型城鎮化進程的快速推進，大量農地被非農化征收，推動了農村經濟結構和農戶生計方式的轉型。但由于現行征地制度的缺陷不斷顯現，被征地農民合法權益受損，因農村征地而引起的征地沖突和群體性事件屢次發生，而征地引發的矛盾導致農村沖突的性質和范圍逐步升級，并危及社會秩序的穩定和諧。因此，在鄉村振興實施和城鄉融合發展進程中，從風險產生源頭上防范農村征地沖突成為我國地方政府亟待解決的難題。

農村征地沖突事件的頻發引起學者們的高度關注，學術界對其緣由從不同視角進行了深入探討。相關研究集中在4個方面：一是從土地制度的缺陷出發，認為征地時對公共利益的界定模糊不清、經濟補償標準低、土地征收程序和救濟機制不健全、土地產權不清晰等[1-5]；二是從利益博弈視角出發，認為多個利益主體為追求利益最大化展開激烈的博弈，由此產生征地群體性事件[6]；三是從維權范式出發，認為隨著農民維權意識的覺醒，在面對基層政府權力濫用時，被征地農民會采取集體行動和策略與之抗衡[7-9]；四是從整體性治理出發，從治理這樣一個新視角探討了政府在征地過程中，治理主體、制度體系、組織功能等方面存在“碎片化”問題[10,11]。征地沖突導致社會秩序遭到破壞是社會風險存在的表現，從社會風險演進到社會沖突事件具有實踐性因果關系，兩者的臨界點即是觸發點[12]。部分研究從征地沖突風險出發，以風險成因和風險結果為著力點探究風險的演進機制，以及時防范和化解征地沖突事件，相關研究集中在征地沖突風險測評及風險作用路徑、征地沖突后果評價及征地社會穩定風險評估等方面[13,14]。在我國，盡管農村征地以相同的體制推動，但是不同地區的社會經濟條件、區位條件和文化背景等方面存在較大差異，對征地的影響也形成了明顯的區域特征[15]。閩南地區是我國東南沿海經濟增長最迅速和最具活力的區域，新型城鎮化進程和城鄉融合發展效果顯著，但工業化和新型城鎮化的快速推進致使該區域大量農村土地被征收，農村征地沖突頻繁發生。同時，該區域具有東部沿海經濟發達地區的樣本特征。目前針對閩南地區農村征地沖突風險預警研究較為不足，亟需開展閩南地區農村征地沖突的風險預警研究，探究閩南地區農村征地沖突風險因素構成、征地沖突風險警級水平及風險警情來源，從風險管理的視角進行監測和預防，以建立針對性的風險控制預警機制。

1 研究區域與數據來源

1.1 研究區域

晉江市位于我國東南沿海地區，是國內經濟較為發達的城市。作為全國新型城鎮化綜合試點和農村土地制度改革試點區，晉江市城鎮規劃建設和鄉村振興建設效果顯著。截至2019年，晉江市城鎮化水平達67.4%。晉江市作為著名僑鄉，境外晉江籍華僑華人超過300萬，閩南文化和華僑文化在此相互交融。同時，晉江市還是國內較早進行征地拆遷和撤村建居的地區之一[16]，該區域征地案例多、分布廣，對研究閩南地區農村征地沖突的風險預警問題具有典型性和代表性。

1.2 數據來源

本研究樣本為晉江市2018年以來實施征地的村莊(社區)，數據來源于問卷調查和入戶訪談。綜合考慮被征地項目所在村莊的地理分布、征地規模、經濟發展等情況，選取6個行政村作為樣本調查區域(表1)。首先，對村委、社區負責人進行訪談，收集征地用途、征地范圍和補償標準等相關信息，詳細了解被征地農戶的生產生活狀況。然后，采取“一對一”訪談的方式對農戶進行問卷調研。問卷內容包括農戶對征地中閩南文化因素、程序補償因素、矛盾調解因素和社會特征因素的評價，統一由調研人員填寫。剔除無效問卷35份，共收集265份有效問卷，有效率為88.33%。利用統計學軟件SPSS17.0調查進行可信度檢測，計算得到Cronbach′s α系數為0.879，表明問卷信度良好。為全面衡量農戶對風險因素的評價水平，農戶的問卷調研內容即為征地沖突風險預警指標體系的操作化結果，操作化結果見表2的各個指標定義。農戶對風險因素的評價結果應能直觀體現出風險在農戶個體層次上的水平，因此將指標分為無警、輕警、中警、重警、巨警5個等級，分別代表對征地沖突的影響：無影響、有輕微影響、有一定影響、有明顯影響和有嚴重影響。

表1 樣本基本情況

表2 征地沖突風險預警指標體系及描述值

2 研究方法

2.1 指標體系的構建

農村征地沖突風險指被征地者話語權缺失、土地權益損失的非自致性和低補償性而發生破壞行為和群體性事件的潛藏狀態[17]。為了更加全面地衡量哪些方面會產生農村征地沖突風險，本文借鑒社會沖突的相關理論，從沖突主體、沖突目標、沖突手段和社會環境4個方面明確了社會沖突行動系統農戶[18]主體經濟權利的漸進性缺失和政治權利貧困而產生的利益矛盾是征地糾紛的起點和目標，由此通過參與談判和調解等沖突手段進行維權和表達利益訴求，農戶在身份認同、感染響應機制的傳導下會進一步擴大集體行動的力量，社會環境則貫穿于始終衡量區域社會的風險高低。基于以上4個維度，結合農村征地沖突案例和已有研究的指標體系[13,19,20]，遵循科學性、完整性和地域性的原則，將征地沖突風險因素歸納為閩南文化、程序補償、矛盾調解和社會特征4個方面，構建了征地沖突風險預警的分析框架(圖1)。

圖1 征地沖突風險因素的分析框架

閩南文化因素：閩南地區典型的地域特色文化包括宗族文化和僑鄉文化。其中。宗族文化主要體現在建造祠堂、追思祖先和訂立家規、世代傳承；僑鄉文化則根植于土地中，土地承載著海外華僑群體“歸根”的獨特情感價值。閩南文化的鄉俗民約濃厚并廣泛流傳，持續影響著閩南地區農戶的生產生活行為，主導著農戶的行為準則。因此，本文以宗族文化、僑鄉文化衡量農戶主體的心理基礎。

程序補償因素：征地程序承擔著確定征地用途、土地權屬、補償安置方案等細節的任務，在實際運作中地方政府為簡化操作、縮短工期，經常出現征地程序不規范的現象，無法保障農戶的知情權、參與權和監督權，當農戶意識到政策不公平會加劇抵制情緒[21]。土地對農戶而言，不僅扮演著生產資料的角色，還扮演著社會保障的角色，而各地的土地征收補償政策表現出高度的剛性和行政強制性，忽略了土地的市場價值和就業保障功能[22,23]。在農戶可持續生計面臨不確定性、心理預期出現偏差和被邊緣化的情境下，極易引起不滿情緒進而采取抗爭手段，引起組織群體性事件。因此，本文以程序規范性、補償合理性、補償方式多樣性衡量程序補償因素的風險水平。

矛盾調解因素：在征地矛盾頻發的現實背景下，建立科學有效的矛盾調解機制有助于及時把握征地糾紛的時效性[24]。在公權力推進的征地過程中往往使得農戶處于弱勢的一方，而矛盾調解不力則容易引起征地不同環節發生沖突。與此同時，最新的《土地管理法》規定被征地農民有多種渠道表達自己的意見，有法定和事實上的談判權，但是現行的程序安排通常采用非正式手段削弱農戶的“磐心”，群體性事件、靜坐示威成為其隱性談判手段。因此，本文采用矛盾調解能力、農戶參與協商情況、矛盾調解渠道來衡量矛盾調解因素的風險水平。

社會特征因素：區域社會特征是農村征地沖突發生的社會基礎[19]。我國經濟發展進入轉型期，社會群體分化愈加復雜[25]，如果忽視矛盾的差異性則會產生利益分歧和糾紛。對有關案例的研究發現，抗爭的村民大多有過信訪經歷，因此這一特征可以衡量社會特征風險性。同時，村民自治的公眾參與程度越高，村集體的事務管理更為透明，產生的質疑和糾紛相對較少。因此，本文選取村莊復雜性、村民自治情況、信訪情況反映社會特征因素風險水平。

2.2 層次分析法

根據判斷矩陣得到準則層指標權重向量為：W=(0.2577,0.3493,0.2398,0.1532)。同理，得到指標層指標權重向量為：Wx1=(0.6000,0.4000)，Wx2=(0.3254,0.4263,0.2483)，Wx3=(0.4221,0.3545,0.2233)，Wx4=(0.2174,0.4977,0.2849)。

2.3 模糊綜合評價法

模糊綜合評價法(FCE)以模糊數學為基礎，能夠將模糊和難以量化的問題定量后再進行綜合評價[29]。具體計算操作包括3個步驟：①建立模糊因素集和評價集。征地沖突風險因素構成本文的因素集，評價集用于表示風險等級的高低。本文將風險因素評價等級劃分為5個級別：無警、輕警、中警、巨警和重警，建立評價標準集為E={E1,E2,E3,E4,E5}，對應評價集的等級向量C={20,40,60,80,100}。②建立模糊評價矩陣。依據問卷數據里農戶對風險因素的評價來計算模糊隸屬度，由此構造評價矩陣R：

式中，rij為R中第i個指標第j個評價等級的隸屬度，i=1,2,…,k；j=1,2,…,m。③計算模糊綜合評價結果。將評價矩陣R與指標層的指標權重WXi進行復合運算，得到指標層模糊綜合評價結果AXi。在此基礎上，將指標層模糊綜合評價結果AXi與準則層權重W進行復合運算得到模糊評價向量A，進而計算最終模糊綜合評價得分N。計算公式為：N=A×CT。式中，C為評價集等級向量。

3 結果及分析

3.1 風險預警

本文采用模糊綜合評價法計算模糊隸屬度，依據農戶對風險因素的評價確定模糊隸屬度。農村征地沖突風險預警模糊隸屬度的統計結果、具體各指標層風險等級和綜合評價結果的情況見表3。

表3 農村征地沖突風險預警指標的模糊隸屬度

本文通過復合運算可得到指標層模糊綜合評價結果。以閩南文化的指標層指標為例，指標權重為：Wx1=(0.6000,0.4000)。由表3獲取閩南文化因素指標層對應的隸屬度評價矩陣，則閩南文化因素的指標層模糊綜合評價結果為：AX1= (0.0558,0.1811,0.3509,0.3487,0.0634)。同理，程序補償、矛盾調解、社會特征模糊綜合評價結果依次為：AX2=(0.0823,0.3330,0.3779,0.1866,0.0202)，AX3=(0.0988,0.3118,0.3551,0.2023,0.0320)，AX4=(0.0656,0.3700,0.3456,0.199 1,0.0197)。

指標層模糊綜合評價結果與準則層權重向量復合運算后得到最終模糊綜合評價結果，準則層權重向量為：W=(0.2577,0.3493,0.2398,0.1532)；則最終模糊綜合評價向量為：A=(0.0769,0.2945,0.3605,0.2341,0.0341)，依據評價等級向量，得到評價分值為：NX1=63.65，NX2=54.59，NX3=55.14，NX4=54.74，N=57.08。評價結果顯示，征地沖突風險綜合評價分值為57.08分，位于中警級別，說明該風險水平對征地沖突的發生有一定影響，為避免風險擴大需及時采取防范措施。根據最大隸屬度原則，各指標層風險因素所屬級別，中警及以上級別的因素是征地沖突事件發生的高風險點。

3.2 農村征地沖突風險警情來源分析

閩南文化風險分析：閩南文化因素整體處于較高的風險水平。閩南農村地區普遍盛行宗族勢力，這一獨特的歷史人文因素影響著被征地農民行為，具體體現在：一是農民認為房屋、土地是祖先饋贈之物，賣地拆房有傷風俗，違背了農戶的心理契約；二是宗祠承載著農戶的精神寄托，每逢過年過節、特殊節日都會尋根問祖、祈求保佑；三是征地中一旦出現侵犯家族利益的勢力，宗族家族會立馬形成反抗力量。同時，閩南地區華僑人數眾多，具有濃厚的鄉土情結，華僑在村內占房規模大，有的則建有僑鄉氣息的特色建筑，因此被征地的意愿較低[30]。此外，在閩南農村地區隨處可見漂亮的洋房，自建房作為“面子”的意識十分深厚，即便是平時在外經商務工的村民通常也會想方設法新建或擴建房屋。閩南地區的文化習俗濃厚，自建房屋是習俗的載體和風水的象征，因此不會輕易拆遷房屋。

程序補償風險分析：程序補償因素中補償合理性和補償方式多樣性的風險水平為中警級別。這主要是因為晉江市鄉鎮企業發達，當地農戶多從事二、三產業，在市場化的大環境下，進一步挖掘宅基地“功能性剩余”發展工商業經營用途，如開設工廠、經營店鋪、出租房屋等[31]。而現有的補償標準忽視了農戶的土地發展權和經營效益，對農戶的家庭經濟有較大的影響。與此同時，在鄉村發展轉型的背景下農戶異質化特征明顯，不同農戶的家庭經濟結構、土地依賴程度也不盡相同，補償方式的選擇偏好存在差異，現有單一的補償方式與之不相匹配。

矛盾調解風險分析：矛盾調解因素對征地沖突的發生有一定的影響，矛盾調解不善會引致其他因素風險水平升級。矛盾調解渠道和農戶參與協商情況分別為中警和重警級別。當村里因為地塊權屬、拆遷范圍、宗祠遷移等問題存在爭議時，雖然有調解組到現場參與矛盾問題的解決，但是調解組在政府的主導下缺乏中立性和公正性，使得農戶的話語權沒有充分體現，矛盾調解的便捷性、時效性和渠道多樣性有待完善。同時，政府在征地中占據主導地位，政府與農戶間存在信息不對稱，聽證會、反饋意見等協商環節作用效果不佳，農戶可以反饋的空間很小，能夠表達合理訴求的平等協商機制尚未健全。因此行政色彩較濃、權利運行呈現單一性的征地程序容易激化矛盾，引起不同程度的抵制行為。

社會特征風險分析：社會特征的高風險因素為村莊復雜性，為中警級別。農村征地中面臨的復雜因素較多，究其原因：東南沿海地區有較多僑鄉，產權關系復雜，在產權不完整的情況下補償標準較低。由于早期存在村民隨意超占宅基地、違規圈占集體土地建設用地、未批先建等多種歷史遺留問題，村民產權關系模糊、產權手續缺失的問題較為凸顯。同時，晉江市村內存在很多幾兄弟共同供奉的祠堂，就宅基地退出的問題很難達成一致。此外，不同村莊村集體經濟實力、農戶兼業程度、土地區位等存在較大的差異，而在實際征地方案推進中，不同村莊采取同樣的征地補償標準，進一步加大了土地征收的利益分歧。

4 風險防范對策

依據征地沖突風險級別設立風險預警響應機制。閩南文化因素應采取重警級別響應措施，程序補償、矛盾調解、社會特征因素則采取中警級別響應措施，并實時動態監測風險走向，以及時調整風險防范對策，形成信息共享的信息平臺和聯動機制，建立起有機銜接的閩南地區風險管理系統(圖2)。

圖2 閩南地區農村征地沖突風險管理系統

圍繞高風險點完善閩南地區的征地補償標準和程序，保障農戶的可持續生計和華僑的合法權益。科學設定征地補償標準和范圍，探索以土地發展權合理分配為基礎的征地補償標準，將農戶的財產性損失、預期利益損失等納入補償范圍內，配套與農戶家庭經濟結構相適應的征地補償方式；健全征地糾紛矛盾調解機制，增加關于明晰華僑產權關系、拆建搬遷宗祠的協商環節，成立與海外華僑專項對接的拆遷工作小組，說明征地補償、房屋拆建等具體事宜，進一步理清產權關系，完善華僑群體宅基地退出機制。同時，宗祠的拆建應與宗族家族充分商量拆遷方式、拆遷周期和選址，尊重農戶的合理預期，保證公眾參與權，從根源上降低征地沖突風險水平，為后續征地工作開展打下基礎。

立足于僑鄉社會的現實情境，從閩南文化和社會特征的高風險點入手完善征地方案。首先，尊重華僑心理方面的需求和認同，基于道德觀念、鄉俗民約等開展征地工作，對地緣、血緣和親緣等維持的紐帶保持高度重視，保留具有華僑歷史文化和景觀價值的傳統建筑，滿足華僑群體落葉歸根的情結。其次，發揮宗族倫理關系在政治權力運作上的作用，穩定鄉村社會的和諧秩序。第三，不同地區的區位條件、資源稟賦、農戶異質性存在較大差異，有必要將不同類型農戶的特征納入征地實施方案的框架中，因戶制宜地制定相匹配的征地方案，防止征地沖突風險進一步擴大，有效減少征地沖突風險帶來的損害。

建立分級控制預警機制，構建和完善閩南地區征地沖突風險管理系統。建立動態監測的風險預警系統，根據風險預警指標的風險級別，設立分級響應機制，對閩南文化因素采取實時監控響應措施，對程序補償和矛盾調解因素需適時關注以及時預防和控制，對社會特征因素則在必要時采取措施；構建風險識別、分類、評價、預警和干預的風險管理系統，形成信息共享的信息平臺和聯動機制，并將風險預警結果向農戶公開，提高農戶的風險認知，進而提升征地沖突風險管理系統的協調性和整體性。

5 結論與討論

本文借鑒社會沖突的相關理論，基于沖突主體、沖突目標、沖突手段和社會環境4個維度，并結合閩南地區農村征地沖突案例特征，從征地沖突風險因素，即閩南文化、程序補償、矛盾調解、社會特征4個方面構建了征地沖突風險預警指標體系。研究發現，閩南地區農村征地沖突綜合風險警級水平為中警級別，為避免風險擴大，應根據各指標的警級水平設立分級響應機制。其中，閩南文化風險因素對征地沖突的產生有較為嚴重的影響，征地過程中需保持高度關注和警惕；程序補償和矛盾調解因素對征地沖突的發生有一定的威脅，應及時采取預防和控制措施將風險損害降到最低；社會特征因素為中警級別，為防止風險水平升級，應因戶制宜地制定相匹配的征地方案。

基于風險警情來源分析，應從以下方面防范閩南地區農村征地沖突：①完善閩南地區征地補償標準和程序，保障農戶的可持續生計與華僑的合法權益，將農戶的財產性損失、預期利益損失等納入補償范圍。②立足于僑鄉社會的現實情境，從閩南地域文化和社會特征的高風險點入手完善征地方案。尊重華僑心理方面的需求和認同，基于道德觀念、鄉俗民約等開展征地工作。③建立分級控制預警機制，構建閩南地區農村征地風險識別、分類、評價、預警和干預的風險管理系統，形成信息共享的信息平臺和聯動機制，以提高農戶的風險認知。

閩南地區農村征地沖突風險警級水平與該區域的特征密切相關，也反映了在實際的征地場域中，征地制度與征地實踐、鄉村社會不相適應的問題日益凸顯。因此，開展區域征地沖突風險預警是有效防范該地區征地沖突發生前提條件，本研究結果為閩南地區完善征地政策提供了科學依據。此外，農村征地是一項系統復雜的工程，為提升農村征地沖突風險的可控性，應結合全國不同區域特征研制風險防范對策，根據高風險因素建立相應的分級控制預警機制。