行業管理的“雙重角色”之困

文 浮塵

成天一針見血，

自認快意恩仇。

苦心尋章摘句，

風雨中猶清醒。

所謂生民立命，

過眼便成浮塵。

文章若能濟世，

應問懸壺之人。

在傳統政府架構中，行業發展機構（以下簡稱“行業”）除了負責制定發展規劃、擬定政策標準、促進協調發展外，實際上還承擔著完成投資的重任。這意味著行業在《公路法》賦予的重質量、護安全的“裁判員”角色之外，還承擔著保投資、促進度的“運動員”責任。因為扮演著“雙重角色”，所以在特定階段想要狠抓質量和安全，就需要很大的底氣和勇氣。回想管理與執法一體時，很多地方多年都沒有執法案例，上述情況恐怕是主要原因之一。

毋容諱言，在投資受限的前提下，質量、安全與進度之間有時是存在矛盾的。行業要在“雙重角色”的轉換中游刃有余，需要有補助和執法這“兩大武器”加持。補助無疑充滿巨大誘惑，在“聽話就給補助”的情況下，有誰會對此熟視無睹？就算單位資金充裕，不在乎這點兒補助，行業還有執法這一剛性約束擺在眼前。有補助加持和當頭一棒的威懾，任誰都得掂量一下分量。

從這個角度分析，原先執法與管理一體化的制度設計，與行業扮演的“雙重角色”倒是相互適應的。當質量安全問題突出、資金投入跟不上、發展可以相對放緩一些時，“裁判員”的角色可以站出來充分發揮作用：在一段時間內，集中精力搞專項治理，通過規范市場主體行為，懲戒違規作業方式，讓規則的利劍曬曬太陽，在短時間內威懾非法行為，整飭秩序。當投資和進度壓力較大時，特別是面對必須限時完成的急難險重任務時，順排計劃、倒排工期、對標對表、打點計時便成為常態，“運動員”的角色就要更多擔待，主要表現就是適時督導、前線督戰，甚至親臨一線操刀調度，放手讓施工單位對質量安全負責，適當放松對文明施工的要求，主抓項目進度。

如果“雙重角色”在時空上偶爾發生錯位，倒也無妨。最要命的是，當外在條件發生變化時，要求行業在“雙重角色”間無縫切換，在相互矛盾中實現完美的交叉換位。這時，除了“兩大武器”外，還需要相對靈活的“行業管理手段”來保證進退裕如。例如，發現問題，通報整改是必須的，但整改標準可深可淺，這就為靈活轉向提供了操作空間，左右逢源的格局構建完成，行業管理便有了進退裕如的工作基礎。

盡管“行業管理”的手段好用，但畢竟缺乏一些剛性，所以執法手段是必要且必須的。因為在很多情況下，行業的“運動員”戲份更重，這決定了其與參建單位在完成任務上有“共同追求”。對這一點了然于胸后，參建單位特別是施工單位，對于行業發出的、本該引起重視的糾錯整改要求，內心其實是沒有多少敬畏的。“締約優勢”決定了完成任務最終還得靠施工方出力，畢竟，在緊急關頭，完成進度的“咽喉”還拿捏在施工方手里呢。

或許有人會問，難道施工單位就不怕出事嗎？說不怕是假的，但“存在問題”和“出事”之間通常并不能劃上等號。何況有些問題其實是會隨著工程的推進自然而然解決掉的。在實實在在的利益面前，與其花上一大筆即便出事用于賠償都綽綽有余的資金來“打水漂”，還不如賭上一把。更不要說，在現實利益面前，即便業主方給出的資金足夠，投機行為也還是難免會發生。某些單位仗著自己有施工“經驗”加持，保險“后盾”可倚，行業“軟肋”可欺，政府“工期”可用，即便出事、出格，多數事情也能通過技術處理控制在臨界范圍以內。

因此，“風過不留痕，小雨浥輕塵”，成了很多集中整治行動的最后結局。因為行業在扮演“運動員”角色時，已經露出了阿喀琉斯之踵。這踵疾為天下人熟知，以致本就偏軟的行業管理手段無法充分施展，即便開展突擊行動時有些效果，但要構建PDCA循環、形成長效機制，在投入產出上是必須能算過賬來的。離開嚴格執法的高壓，逐利的資本是不會輕易就范的。

所以行業年年排查、年年整改、年年建立長效機制，但問題似乎“年年歲歲花相似”，屢禁不絕的背后，或多或少寫著行業的無奈和艱辛，以及踽踽獨行中的忍辱負重。“運動員”為了完成任務，讓“敲山震虎”的執法在多數時候變成了“狼來了”的吆喝，頂多在“出大事”后拿出一些殺雞儆猴的手段——這是很多施工單位的共同感受。久而久之，檢查、執法這些原本應該解決問題的手段，逐漸變成了盡職免責的形式。

權威喪失是管理的致命傷，如何讓掌控重新回歸恰當的位置，成為行業必須認真面對的課題，這一任務悄然落到了執法改革身上。從局部最優角度解讀，為了達成制衡管理對象的目的，行業是不愿輕言放棄執法手段的。從維護管理權威的角度出發，行業也不愿意讓渡執法權，因為失去這把“重型武器”，會讓阿喀琉斯之踵直接暴露在參建單位面前。這一思路與職能型組織結構分工相結合，便為改革的不徹底埋下了隱患。

回到行業管理在夾縫中突圍的話題，這些年，投資沒落下，事故總體仍在減少，又該如何解釋？其實，施工過程中的質量事故完全可以通過加大設計保障系數、強制引進先進設備、重大方案集中審查等技術性措施，以增加容錯能力的方式化解于無形。正因如此，近年來，很少有類似鳳凰橋坍塌的在建工程質量事故發生。與之相對應的，即便安全已上升成國家戰略，像隧道突水、瓦斯爆炸等事故還是會零星發生，原因是這些與施工單位的直接投入正相關。有了前述“一果多因”的客觀實際，和行業“促進度、保投資”的投鼠忌器，即便安全執法壓力傳導如此到位，還是會有些單位選擇鋌而走險，在應該投入時不投入，最終釀成大禍。

總之，行業在扮演“雙重角色”時早早露出了軟肋，在與有締約優勢的參建單位的博弈過程中，只能憑借補助和執法“兩大武器”，以及極具韌性的行業管理手段來維系平衡。而改革卻要直接針對執法這一剛性手段“動刀”，這是逐漸喪失管理權威的行業最不愿接受的。但從系統最優的角度分析，與其投鼠忌器“硬不起來”，不如痛定思痛重新洗牌，畢竟恢復管理權威是必須首要考慮的問題。從這個角度分析，將行業管理和行政分開成了最優解，改革成為勢在必行之舉。換個角度分析，喪失執法約束后行業管理格局重新洗牌，必然會帶來更多的內卷。