鄉村法律顧問制度開展中出現的問題及反思*——以貴州安順地區鄉村法律顧問工作開展情況為基礎

貴州民族大學 李雅馨

根據司法部2018年發布《關于進一步加強和規范村（居）法律顧問工作的意見》中的工作目標，在2018年底前，要在全國范圍內實現村（居）法律顧問的全覆蓋，這一目標當前已基本實現。村（居）法律顧問制度是完善基層公共服務的重要舉措之一，其中的“基層”涵蓋了社區基層和鄉村基層，城鄉之間在客觀情況上存在著很大差異，因此不能一概而論。其中在鄉村地區構建法律顧問制度的情況更加復雜，意義更加重大，加之又被納入鄉村振興和法治鄉村建設的國家重大戰略部署，因此有更多討論價值。2017年8月，司法部印發了《關于推進公共法律服務平臺的意見》要求加強公共法律服務實體平臺建設，安順市從2018年開始要求各縣區全民推行村居法律顧問工作。本文將結合貴州安順地區鄉村法律顧問工作的開展實踐，從鄉村法律顧問制度的概念、鄉村法律顧問制度開展過程中出現的問題，以及針對問題所進行的反思三個方面來進行討論。

一、鄉村法律顧問的概念

要針對鄉村法律顧問制度展開討論，首先要弄清鄉村法律顧問是什么。這并非是一個顯而易見的問題，目前尚未有相關的法律法規或是政策文件對其下一個明確的定義，但有一些學者試著對此概念進行界定。如有學者認為鄉村法律顧問是在村中通過有償或者無償的方式聘請包括律師和基層法律工作者在內的具備專業法律素養的法律工作者擔任法律顧問來為鄉村居民提供法律服務的一種活動。①另一學者認為鄉村法律顧問除了要具備專業法律知識之外，還要具備實務經驗和國家認可的資質，并且能夠針對不同地區的客觀情況來開展一系列具體法律工作。②這兩種對于鄉村法律顧問的界定各有側重，體現了鄉村法律顧問這一制度的某些特點，但失之全面。結合現有文件的表述、學者的一些觀點及調研的現實情況，筆者嘗試推敲出一個概念來，以供參考和討論：鄉村法律顧問是一項由政府主導的，主要由律師、基層法律服務工作者和司法機關干部承擔的，以為鄉村群眾和村集體提供法律服務為主要工作內容的，具有公益性質的公共服務。從這一概念中可以為鄉村法律顧問制度描繪出一個大致的架構：

（一）鄉村法律顧問制度由政府主導

政府的職能正在由“管理”向“服務”轉變，正如“新公共服務理論”中強調的那樣，政府治理的中心是公民而非政府本身，③這里的政府指的是廣義上的政府。“政府”分為狹義上的政府和廣義上的政府，廣義上的政府包含了所有涉及公權力的組織機構，包括黨政軍機關；而狹義上的政府僅指排除了立法、司法等其他公權力之后，僅承擔行政職能的公權力機關，如我國國務院及各級省市縣政府。④鄉村法律顧問屬于公共服務的范疇，提供和保障公共服務是現代政府的一項基本目標，因此政府有為實現這一目標而在社會各主體之間協調統籌，合理配置資源的責任。鄉村地區法律資源較為稀缺，無法滿足群眾對法律服務的實際需求，然而鄉村地區對于法律服務產品的購買力水平卻又較低，因此需要通過構建鄉村法律顧問制度來協調配置法律服務資源，使鄉村地區能夠更好地共享法治建設成果。

（二）鄉村法律顧問主要由律師、基層法律服務工作者和司法機關干部擔任

早在2006年司法部出臺的《關于司法行政工作為社會主義新農村建設服務的意見》中就提出要讓律師和基層法律工作者為農村提供法律顧問等服務，擔任村委會的法律顧問。但在工作開展的現實活動中，由于人員緊缺，司法機關干部也參與到鄉村法律顧問的工作中來。根據2020年的調研，安順市村（居）法律顧問由律師、基層法律工作者以及司法局機關干部構成，具體到安順市下轄的各縣區工作開展的人員情況各不相同，如黃果樹旅游區的村（居）法律顧問就全部由律師擔任，共6人；普定縣的村（居）法律顧問中除了有16名律師和5名基層法律服務工作者外還有其他工作者3人；平壩區則是僅由律師和基層法律服務工作者共33人構成；西秀區的村（居）法律顧問隊伍則是由律師、基層法律服務工作者和司法局機關干部構成。就當前各地出臺的文件以及工作開展的實踐來看，盡管部分地區也將法律援助工作者、公證員等吸納進來，但律師、基層法律工作者和司法機關干部仍然是鄉村法律顧問的主力軍。

（三）以為鄉村群眾和村集體提供法律服務為主要工作內容

法律服務一般指以法律為工作內容的職業人士，利用自身掌握的法律知識，提供為他人解決糾紛或者預防糾紛發生的服務。⑤我國目前法律顧問的類型主要有三種：以政府部門為服務對象的政府法律顧問、以公司企業為服務對象的企業法律顧問以及以基層群眾為對象的村（居）法律顧問。鄉村法律顧問則屬于第三種，區別于政府法律顧問和企業法律顧問，以鄉村地區的普通群眾和村集體為服務對象。提供的服務內容簡單來說包括五項：（1）法律咨詢。主要解答群眾和村集體關心的法律問題；。（2）法律宣傳。包括定期開講座，承擔了一部分基層的普法任務。（3）調解矛盾。協同基層人民調解組織參與群眾矛盾糾紛，包括醫患關系、交通事故、征地拆遷、勞資矛盾、環境保護等糾紛⑥的調解工作。（4）協助村委會工作。幫助村委會制定、修改村規民約，幫助審查重大經濟合同等。（5）處置群體性、敏感性事件。引導群眾依法表達自身訴求，理性維權，維護基層社會的秩序穩定。此外還可能提供一些幫助村民代寫法律文書或代理一些法律援助案件等其他與法律相關的服務。

（四）鄉村法律顧問制度具有公益性質

有學者指出，在鄉村地區開展公共法律服務具有非競爭性和非排他性的特點，因此不能夠通過市場來提供而是由政府來提供，工作開展是出于公益目的和實現社會效果的考量，因此所提供的法律服務是完全免費的，具有公益性質。⑦鄉村法律顧問制度的公益性主要體現在兩個方面：首先，鄉村法律顧問制度面向的是鄉村地區的普通群眾和村集體，但所提供的法律服務是由承擔著公共職能的政府進行購買。其次，盡管政府已經對鄉村法律顧問的服務進行了購買，但價格往往遠低于擔任鄉村法律顧問的法律工作者從事本職工作所能獲得的對價，因此說鄉村法律顧問所提供的法律服務是在市場之外的，具有公益性質。如當前安順市開展村（居）法律顧問工作的資金保障即系由政府購買服務的方式實現，并未向尋求相關服務的群眾收費。

二、鄉村法律顧問制度構建的意義

在已經初步建立起包括人民法院、檢察院、司法所、人民調解委員會、公證處等一系列法律配套設施的情況下，關于為何還要再在鄉村地區構建鄉村法律顧問制度的意義還應當予以闡明。

（一）統籌城鄉配置，促進公平正義

2019年7月中共中央辦公廳、國務院印發了《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，旨在“加快推進公共法律服務體系建設，全面提升公共法律服務能力和水平”，要求均衡城鄉公共法律資源的配置，加強欠發達地區的公共法律服務建設。隨著三十年來普法活動在鄉村地區的持續開展、網絡信息技術的迅速發展以及人口在城鄉之間的加速流動，應當說今天鄉村群眾的法治意識已經發生根本性的變化，對于公平正義有著更高的追求，對于法律服務的需求快速增加。盡管如此，在沒有行政手段介入的情況下，鄉村群眾和村集體想要及時獲得優質的法律服務則存在著很大的現實困難，一是無法承受既有市場確定的高昂價格；二是法律事務所等法律服務機構主要在城市集聚，鄉村難以觸及。公平正義是人類的共同追求，政府應當采取措施保證公民能夠平等地獲得法律救濟。為了解決鄉村地區日益增長的對于法律服務的需求和鄉村地區現有的法律資源無法滿足這種需求之間的矛盾，均衡城鄉之間的法律資源配置，暢通鄉村法治維權渠道，促進鄉村地區實現公平正義，使“群眾足不出村即可享受到法律服務”⑥，鄉村法律顧問制度正是為了實現這一美好愿景而構建起來的。

（二）維護鄉村基層社會秩序穩定

鄉村法律顧問所承擔的一項重要政治任務就是維護鄉村基層社會秩序穩定，這是在各文件當中被再三提及的。鄉村地區群眾由于法治思維相對薄弱，因此在處理糾紛、表達訴求的時候可能會采用一些不符合法治要求的手段，一方面可能會擾亂社會的安寧秩序，另一方面也無法解決糾紛，維護自身的合法權利。這很大程度上是由于信息不對稱，以及群眾對法律缺乏信任，而鄉村法律顧問所承擔的工作就是要消除這樣的信息不對稱，通過為群眾解答法律問題、舉行法律講座，使群眾增進對法律的理解，樹立對于法治的信心引導群眾依法、理性維權、表達訴求，參與進鄉村地區各類糾紛的化解，使矛盾被消除在基層，從而維護基層社會的秩序穩定。

（三）以法治為鄉村發展掃清障礙

2018年1月2日，中共中央、國務院發布的2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）是響應十九大“鄉村振興戰略”的重大決策部署，指導“三農”工作的重要文件。《意見》中提出要建設法治鄉村，健全農村公共法律服務體系，加強對農民的法律援助和司法救助。提供和發展公共服務是政府所承擔的重要職能之一，以保障公民基本權利得以實現。隨著改革開放的程度的深入，鄉村市場經濟發展的水平有了很大提高，相伴而生是糾紛數量的增長，鄉村傳統的規則無法解決這些問題，從而為法治在鄉村地區樹立權威提供了可能。鄉村發展的成果需要通過法治來維護，同時也為鄉村地區的進一步的發展保駕護航，因此法治是鄉村振興的必然之路。鄉村法律顧問制度是國家完善公共法律服務體系、實現脫貧攻堅和全面建成小康社會的重要舉措，構建良好的鄉村法律顧問制度將對法治鄉村建設和鄉村振興的實現產生巨大的推動力。通過這一舉措有望更好地維護農民權利和鄉村發展利益，縮短農民群眾和優質法律服務之間的距離，使法治意識更好地融入鄉村文化背景之中，為法治宣傳、法律風尚在鄉村地區的發展營造更加良好的氛圍。

三、鄉村法律顧問工作開展中出現的問題

鄉村法律顧問工作開展到現在已經有一段時間，取得了一些成果，但存在的問題更加突出，有必要指出、分析并加以解決，以掃清鄉村法律顧問制度發展的障礙。問題可以概括為四個方面：制度開展缺乏上層設計；經費不足以支撐工作開展；人員緊缺，工作積極性不高的現象普遍；考核評價機制無法發揮作用。

（一）制度開展缺乏上層設計

鄉村法律顧問制度之所以得以開展是基于中央下發的一系列文件中的相關表述，這些表述表明了國家要在鄉村建立法律顧問制度的決策部署，但可惜的是并沒能從中央高度進行具體制度設計。2018年，司法部發布的《關于進一步加強和規范村（居）法律顧問工作的意見》對鄉村法律制度的開展做了總體上的進一步的要求，但仍只是一份綱領性的文件，不足以引導鄉村法律顧問工作的有序開展和解決現有工作中已經出現的一些問題，例如，文件中說要做好人員的資源統籌配置，但沒有從根本上為人手不足的問題如何解決提供方案；再如，文件中提到要健全經費保障機制，但并沒有對如何實現經費的保障作出規定。文件將統一制定村（居）法律顧問服務標準的任務交給了省一級的司法行政單位，這使得鄉村法律顧問的制度保障缺少高位階的文件作為支撐，同時也將導致各地在制度開展的過程中各行其是，如此一來，并不能真正的形成一項制度。

（二）經費不足以支撐工作開展

經費不足是當前困擾各地區開展鄉村法律顧問工作的一項重點難題，如安順市各區縣普遍面臨著資金保障不足的困難，除平壩區和黃果樹旅游區每村每年3000元補貼之外，其他所有縣區均未實現資金保障。當前對于鄉村法律顧問提供的法律服務主要采取的是政府購買的方式，根據不同地區的經濟發展狀況的不同，當地政府在對于這一項制度開展中所投入的資金也不同，但投入都并不高是目前的普遍狀況。有學者指出，盡管在進行政府購買法律服務時政府與承擔法律顧問工作的法律工作者之間通常會訂立合同，但實際上合同的訂立往往并非是平等協商的結果，而是基于行政上的強制，費用標準與法律服務的市場價值相去甚遠，這打擊了法律工作者從事法律顧問工作的積極性，從而也會影響到法律顧問工作的質量。⑧就其他學者的調研情況來看，國內其他地區也存在同樣的窘境，某自治區財政下撥的法律顧問工作經費每村僅僅2200元每年，在東部經濟相對發達些的地區也只有5000元。③由此可以看出：第一，當前政府對于鄉村法律顧問制度下撥的經費不足是普遍現象；第二，所下撥的經費數額在地區之間也存在很大差距。經費的不足一方面受限于地區經濟發展水平，另一方面受限于地區政府對于鄉村法律顧問制度開展的重視程度。“經濟基礎決定上層建筑”，如果開展工作的資金無法得到較好地保障將直接對法律顧問的服務質量產生負面影響，最終很可能會成為鄉村法律顧問工作無法切實開展的最主要原因。

（三）人員緊缺，工作積極性不高的現象普遍

人員緊缺體現在兩個方面：一是總體數量上不足，二是質量上不能達標。根據對安順市各縣區調研的情況來看，法律顧問平均1個法律顧問要承擔五個村（居）法律顧問工作，而在一些縣區法律服務人才相當匱乏，如紫云自治縣有168個村和社區，而全縣僅有4名執業律師和6名基層法律服務工作者，在法律服務工作者中僅有五分之一有能力擔任村（社區）法律顧問。在鄉村開展法律顧問制度相較于在城市基層情況更為復雜。就數量不足的原因來說，法律服務資源的匱乏及分布不均衡，律師資源向城市中心化聚集，法律顧問隊伍構成單一且儲備不足的現象突出。③律師提供法律服務從本質上來說是服務產業，因此一般更多地活躍于經濟更為發達、有能力購買服務的城市區域。鄉村地區的法律服務購買能力低，無法支付市場確定的合理對價，同時在傳統觀點看來，鄉村地區人們相對薄弱的法律意識抑制了鄉村社會對法律服務的需求。因此能夠積極投入鄉村法律顧問工作的律師數量十分有限。就擔任鄉村法律顧問工作者的質量上來說，鄉村法律顧問制度的運行更多地依靠本地區的基層法律工作者。基層法律工作者在進行鄉村法律顧問工作固然有一些優點，如他們比外來的法律工作者更加了解本地區的文化傳統、風俗習慣、人際網絡等客觀情況，能夠更好地幫助實現相關法律、政策在鄉村地區的“軟著陸”，但一般的基層法律工作者相較于律師而言在專業性和法律實務實踐上往往有所欠缺。這是在人手問題上存在的雙重欠缺。另外，由于從事該項工作能夠獲得的報酬遠低于法律工作者的期待值、活動所需的經費無法保障、缺乏合理的獎懲及監督機制、擔任法律顧問的律師進入某些偏遠的村落存在交通上的困難⑨等因素使得法律工作者參與該項制度的積極性不高，即使已經參與進來也不愿意投入過多的時間和精力。安排司法機關干部擔任鄉村法律顧問也是為了應對人手不足而采取的補救方案，但必須看到的是，在實踐中基層司法機關干部日常工作繁多，本身也面臨著人手緊缺的問題，擔任法律顧問進一步加重了他們的負擔，因此只能是臨時性的。

（四）考核評價機制無法發揮作用

目前對于鄉村法律顧問的考核評價尚未形成統一的標準，安順市多數縣區未能建立考核評價機制，部分縣區已經建立了較為完善的考核制度，如平壩區司法局會組織人員對于法律顧問的服務期內對工作的開展情況進行不定期地入村了解，在服務期滿后還會進行分組考核，以考核結果為依據獎勵先進。平壩區提供了比較好的經驗，值得借鑒。然而還有很多地方即使制定了本地區的工作考核評價辦法，然而就實際情況來看考核評價并沒能真正地發揮對法律顧問服務質量進行監督評價的作用，反而有流于形式，應付上級要求之嫌。以國內某地區某事務所對社區值班律師的服務情況制定的考核評價表為例，評價表上只有除了基本信息關于考核評價就只有一項得分，而無更詳細的評分項目內容，就得分而言，在130人中除了一個人的評分為67分，其余所有人的得分均在90分以上，其中還包括99分、100分這樣接近滿分或者滿分。因此，有理由質疑這樣的評分是否能夠真實反映法律顧問服務情況。對于法律顧問的考核如果區分不出高低好壞則失去意義，不能盡打100分、99分，造成魚目混珠的同時也消磨了認真履行了法律顧問工作的法律工作者的熱情。

四、關于改進鄉村法律顧問制度的思考

（一）加強頂層設計，保障制度良好運行

鄉村法律顧問制度對為“鄉村振興”保駕護航有著重要意義，因此有必要從國家層面出臺專門針對鄉村法律顧問制度的政策性文件，對于包括鄉村法律顧問的選任方式、組織形式、工作內容、工作年限、考核方式、補貼最低標準、工作監督機制等基本內容做基礎性規定，以確保各地鄉村法律顧問工作質量符合一定標準，同時保障擔任鄉村法律顧問的法律工作者獲得一定報酬的權利、開展工作不遭受不合理的阻礙的權利、工作獲得公正評價的權利等。由于各鄉村發展水平存在著較大的差距，尤其是民族地方鄉村的法治建設工作更具特殊性，因此要應當為各地留下針對本地區現實狀況制度創新的空間，促使制度的理論能夠在實踐中進一步發展。

（二）加大經費投入，合理規劃資金流向

政府對于鄉村法律顧問工作投入經費的多與少,反映了政府對于該項制度開展的重視程度，就目前來看是遠遠不夠的。國家關注鄉村的持續健康發展，因此應當加大對于鄉村建設的投入，而鄉村的法治建設更是要擺在重中之重的地位來加以扶持。“經濟基礎決定上層建筑”，資金是否充足決定了鄉村法律顧問制度是否能夠持續、平穩、有效地運行。然而并非使資金到位便“萬事大吉”了，錢由誰來給、怎么給、給到哪兒等，都必須制定出一個具體的方案來，每一分錢的開銷要有所憑借。 “好鋼”要用在“刀刃”上，資金要用到需求迫切的地方。每一季度或年度還應當出一個報表，做一次總結匯報，說明用于鄉村法律顧問工作的當年財政是出現赤字還是盈余，要對原因和情況作出分析，以及時對資金的流向規劃進行調整。

（三）拓展人員隊伍，重整工作精神風貌

在確保鄉村法律顧問專業水平的前提下擴大工作隊伍，可以吸納在校法學專業學生和已經退休的法律工作者作為志愿者參與鄉村法律顧問中的輔助性工作，減輕鄉村法律顧問工作開展的負擔。現在許多地方在工作的開展中都已經將以互聯網為基礎的遠程交流方式作為鄉村法律顧問工作開展的重要手段之一.但是需要強調的是，就當前來說，遠程交互手段的效果仍遠不及面對面交流的效果，無法使群眾和法律顧問之間進行充分的交流。如安順全市建立了1164個微信服務群，覆蓋率超過99%，然而絕大多數微信群都并未能夠發揮理想的效果，因此仍然要采取有效手段保證群眾能夠與法律顧問面對面直接交流的機會。隊伍要想得以拓展并維持，需要相關行政司法部門做好后勤保障，比如針對法律顧問進村難的問題，要給予交通補貼或是定期安排班車定點接送。要考慮是否要建立固定鄉村法律顧問辦公室，以對保障鄉村法律顧問工作開展的相關事項進行整體統籌。同時，重整工作精神面貌是鄉村法律顧問工作開展中的一項重要任務。鄉村法律顧問的聘任工作一般是由上級司法行政部門對律師事務所等社會上組織機構下發任務，具有一定的強制性，許多法律工作者把這當作一項額外的負擔，不愿意花精力和時間去認真完成工作，搪塞應付，甚至某些上級主管機構對于這此也是“睜一只眼閉一只眼”，各種考核評價形同虛設，年終報告上的數字雖好看，實際工作開展的效果如何不得而知。因此，整頓隊伍風氣是當務之急，需讓法律工作者們重新認識到，從事法律職業并不是“干祿之終南捷徑”⑩，而是承擔著社會責任，肩負著維護公平正義的神圣使命。法律工作者的權利應當得到保障，但法律工作者亦不應當忘記自己從事法律職業的本心。各級司法行政部門也應當端正思想、恪盡職責，做好監督和考察工作。

（四）完善考核制度，客觀評價顧問工作

對于鄉村法律顧問的考核和評價既不能僅由上級司法行政部門來進行，也不能全盤交由接受服務的村民或村集體。若僅有上級司法行政來評價則有可能脫離群眾，喪失了服務工作的根本；若完全交由村民或村集體來評價，則可能由于缺乏專業性或是對結果不符合其期望而使法律顧問遭受不公正評價。上級司法行政部門和接受法律服務的群眾都要作為評價主體參與到對鄉村法律顧問的考核評價中來，以形成客觀公正的評價結果。制定科學具體的評價量化方案，使法律顧問工作的優劣能被明顯地區別開來，對于認真工作，獲得人民滿意的法律顧問上級政府部門應當給予物質和精神層面的嘉獎，而對于不認真履行職責的法律顧問及其所屬單位也要嚴肅地予以通告批評。

五、結語

鄉村法律顧問制度的構建初心是要助力鄉村發展、推進鄉村法治建設、促進鄉村地區公平正義、維護鄉村基層秩序穩定，無疑是一項真正為人民謀福利、值得堅持和發展的好制度。因此，發現制度開展過程中出現的問題并及時研究對策以期改進尤為重要。本文更多的是從理論的層面進行論述，目前鄉村法律顧問制度的實踐尚在初期，相關的理論成果不多，還有待學者們進行更多的實證性研究，以彌補當前理論研究上的不足，為鄉村法律顧問的實踐提供更加有建設性、現實性的指導。希望通過各方的努力，鄉村法律顧問制度的生命保持長久的活力，真正成為鄉村群眾獲取法律服務的一條“羅馬大道”。

注釋

①曹吉鋒:村(社區)法律顧問制度的實踐與反思,上海政法學院(法治論叢),2017年第1期,85-95.

②徐家琦：法制化進程中對推行少數民族法律顧問制度的理論思考,貴州民族研究，2017年第9期.

③周喜梅,黃恒林:民族地區村居法律顧問制度的理論闡釋及實現路徑——基于G自治區H市的調研與思考，湖北民族學院學報（哲學社會科學版）,2019年第6期,51-58.

④楊立華.建設強政府與強社會組成的強國家——國家治理現代化的必然目標[J].國家行政學院學報,2018(06):57-62+188.

⑤王亞新.農村法律服務問題實證研究（一）[J],法制與社會發展（雙月刊）,2006年第3期,3-34:3.

⑥《中共廣東省委辦公廳 廣東省人民政府辦公廳關于開展一村（社區）一法律顧問工作的意見》，粵委辦〔2014〕42號，2014年5月5日。

⑦陳朝兵.農村公共服務：內涵、特征與分類框架[J],學習與實踐,2015年第4期,82-89:85.

⑧張怡歌.政府購買公共法律服務的異化與法治化破解[J],法學雜志,2019年第2期,133-140:134.

⑨傅振國,鄉村法律顧問制度規范化研究[D]，山東大學碩士論文，2019年.

⑩1917年4月《蔡元培任北京大學校長之就職演說》：“……故畢業預科者，多入法科，入文科者甚少，入理科者尤少，蓋以法科為干祿之終南捷徑也。”