取消動物和動物產品補檢制度的思考

過效烈，王志剛，毛得臣，王志偉，孟 偉

（1.河南省動物檢疫總站，河南 鄭州 450000；2.睢縣農業綜合行政執法大隊；3.鄭州市農業綜合行政執法支隊）

近階段農業農村部疫情發布中非洲豬瘟、口蹄疫、高致病性禽流感等重大動物疫情的陸續報道，對于取消動物和動物產品補檢制度的呼聲也越來越高。隨著畜牧業的發展，補檢制度的弊端逐漸突顯，補檢為不法產品進入流通提供了“洗白”渠道、不符合行政許可基本法理、對動物檢疫制度具有反向削減功能、對控制動物疫病的跨區域傳播不利、缺乏科學依據的技術支撐等弊端。筆者認為，隨著法制體系的完善，取消動物補檢制度勢在必行，也會給農業綜合執法和動物衛生監督構造一個良好的執法監督環境。本文闡述取消補檢制度的積極作用及之后的對策建議，以期為動物防疫法律制度建設和完善提供參考。

1 補檢制度的歷史

1985 年2 月14 日國務院《家畜家禽防疫條例》的頒布，第一次把動物和動物產品補檢寫入法律，1992年4月8日原中華人民共和國農業部令第10 號發布了《家畜家禽防疫條例實施細則》，這也是我國第一次在行政法規中將補檢明確為法律制度，1998年1月1日起實施的《中華人民共和國動物防疫法》保留了補檢制度，《動物防疫法》歷經4次修訂，截至目前關于動物和動物產品補檢制度沒有修改。

2 補檢制度的設計缺陷

2.1 為不法產品進入流通提供了“洗白”渠道

我國在20 世紀80 年代經濟社會發展水平較低，畜產品不能滿足日常需求，動物的散養模式是我們國家養殖的主要方式，在這樣的背景下動物和動物產品補檢制度寫入《家畜家禽防疫條例》。在我國政府大力改革下，實施了“菜籃子”工程建設，在20世紀90年代末我國畜禽產品供應得到了解決，但是全國畜禽養殖業整體水平較低，到了21世紀我國政府出臺了一系列支持畜牧業發展的政策措施，養殖產業得到了快速發展，養殖規模化率保持持續上升，畜禽產品消費需求開始從滿足供應轉向確保質量安全。在社會發展的層面上，畜牧行業中不法分子通過補檢對動物和動物產品進行“洗白”，變成符合市場規定的動物和動物產品，這樣會勢必造成“劣幣驅逐良幣”的社會不利影響。

2.2 其法律屬性不符合行政許可基本法理

《動物防疫法》第76 條第1 款第3 項規定：“對依法應當檢疫而未經檢疫的動物和動物產品，具備補檢條件的實施補檢，不具備補檢條件的予以收繳銷毀；”這樣規定對于違法行為是一種補救性的行為，但是違法分子無須進行申請就可以實施的檢疫行政許可。動物和動物產品的檢疫是法律賦予官方獸醫的職責，在檢疫過程中展現是一種技術性很強的行政許可行為。需要說明的是，動物和動物產品的檢疫是根據法律法規設定，在一定條件下，檢疫申報后，由官方獸醫作出檢疫申報處理，需要檢疫的派官方獸醫開展一系列技術性檢疫操作，而后作出的處理，并對檢疫結論負責。但是補檢制度就有悖于行政許可的基本法理。

2.3 對動物檢疫制度具有反向削減功能

根據《動物防疫法》畜禽檢疫規程（產地檢疫和屠宰檢疫）的要求，動物衛生監督機構開展動物檢疫工作，實行官方獸醫負責制。開展動物檢疫工作需要許多條件，一是需要貨主（相對人）進行檢疫申報；二是需要在固定的場所，比如養殖場、屠宰場；三是檢疫工作開展所需要工具、設備、設施；四是對動物和動物產品檢疫后處理的結果，合格的開具動物檢疫合格證明，不合格的開具檢疫處理單后進行無害化處理等。對于動物和動物產品的補檢就會存在一些不具備檢疫條件和設備等因素情況下進行的一種行政許可行為，對于社會中不法分子是一種行政許可漏洞，對動物檢疫制度也具有反向削減作用。但是，動物和動物產品未經檢疫進入流通環節，就已經存在很大的風險，也極易造成動物疫情擴散，尤其是在諸如非洲豬瘟等重大動物疫病流行期間。

2.4 對控制動物疫病的跨區域傳播不利

動物傳染病流行的三個基本環節是：傳染源、傳播途徑和易感動物。傳染源：能夠散播病原體的動物；傳播途徑：病原體離開傳染源到達健康畜禽所經過的途徑叫傳播途徑，如空氣傳播、飲食傳播、生物媒介傳播等；易感動物：對某種病原體缺乏免疫力而容易感染的動物。我國動物疫病傳播與動物長距離調運分不開的，近年來的許多動物疫病的傳播與流通環節有著很大的關聯。隨著我國公路、鐵路、航空、水運等交通網絡的快速發展，一些動物疫病的傳播也隨之加劇，2018 年非洲豬瘟疫情的暴發就是跨區域調運生豬而產生的一個典型案例。未經檢疫的動物和動物產品跨區域調運而產生的傳播風險不言而喻。補檢制度的存在就勢必造成了跨區域調運動物的而產生動物疫病傳播的風險增大，從而對控制動物疫病的傳播極為不利。

2.5 缺乏科學依據的技術支撐

補檢需要進行實驗室疫病檢測的，檢測結果要符合要求。目前，國家對補檢沒有統一的必檢項目，使補檢缺乏科學依據的有力支撐。一些地方將無法進行實驗室檢測的情況推定為符合補檢條件，而有的地方則定性為不符合補檢條件，執法尺度存在分歧。動物檢疫是在特定的條件下實施的技術行為，具有環境、資料、地域等特殊性。動物檢疫包括產地檢疫和屠宰檢疫兩種。產地檢疫是指動物及其產品在離開飼養、生產地之前由動物衛生監督機構派官方獸醫所進行的到現場或指定地點實施的檢疫，貨主申報檢疫需要提供完整的養殖檔案相關記錄等。屠宰檢疫是指對被宰動物所進行的宰前檢疫和在屠宰過程中所進行的同步檢疫；場方申報檢疫也需要提供相關材料的情況才能受理，受理后派駐場官方獸醫進行檢疫。宰前檢疫是對待宰動物進行活體檢查，同步檢疫是在屠宰過程中，對其胴體、頭、蹄、臟器、淋巴結等檢疫部位按規定的程序和標準實施的檢疫。動物檢疫是按照檢疫規程和專業技術手段才能完成一種行政許可，補檢在很大程度上缺乏科學性和技術性作支撐。

3 取消補檢制度的積極作用及對策建議

3.1 有利于各級農業綜合行政執法工作

一是杜絕違法行為人補檢的僥幸心理，取消補檢制度，從很大程度上打消了違法行為人僥幸心理，運輸動物和動物產品必須攜帶《動物檢疫合格證明》成為第一需求。二是違法成本的增加在一定程度上遏制違法行為的發生。違法行為人考慮最多的是利潤，如果取消補檢制度，就是合格產品也成了罰沒物品，對逃避檢疫行為形成一定震懾作用。

3.2 有利于動物衛生監督工作

一是動物衛生監督機構在2020 年的執法改革中，人員分流，力量削弱，取消補檢制度會一定程度上促進動物和動物產品的檢疫工作的開展。二是取消補檢制度會一定程度控制動物疫情的傳播，對動物疫病的控制、撲滅和凈化起著一定的作用。三是取消補檢制度能夠讓基層動物衛生監督機構人員更有精力投入到產地檢疫和屠宰檢疫工作中。

3.3 要強化法律宣傳

取消補檢制度之后，后續的法律宣傳工作應同步跟上，各級農業農村主管部門及相關執法機構要做到“誰執法、誰普法”，特別對動物飼養、運輸、屠宰和動物產品生產、貯藏、運輸、經營等領域的從業者加強宣傳。宣傳取消補檢制度以后的社會積極影響，對從業者造成哪些不利的影響，尤其在違法成本方面加大宣傳。另外，做好普法和宣傳工作相結合，普法和建章立制相結合，在普法宣傳過程中，注重方法、內容和效果的有機統一，堅持做到集中宣傳與日常宣傳相結合，重點宣傳和廣泛宣傳相結合，促進社會和諧發展，避免出現習慣性違法的情況。

3.4 要強化隔離和無害化設施建設

取消補檢制度后應強化“隔離”在防范未知動物疫病中的重要作用，政府和社會力量應加強動物隔離場的建設，以便對養殖和來源不明的動物和動物產品實施必要的隔離措施。同時，取消補檢后,對未經檢疫的動物和動物產品，實施沒收、銷毀，勢必將增加現有無害化處理體系的運載負荷，因此，要強化無害化處理體系的建設和投入，確保有效運行。

3.5 要強化動物檢疫信息化建設

取消補檢制度后對動物檢疫信息化要求更高，目前全國各地檢疫信息共享程度還不大，對進入流通環節的動物、動物產品出具《動物檢疫合格證明》（動物、動物產品），要求按照規定及時上傳信息，合理利用信息化工具，結合動物檢疫出具《動物檢疫合格證明》來打通動物防疫條件審查、動物疫病監測檢測、動物疫病強制免疫等環節，為動物檢疫出證提供科學、全面的參考依據，同時，加大官方獸醫隊伍建設和保障力度，更好發揮動物檢疫對防范動物疫病傳播，維護動物源性食品安全的保障和促進作用。

雖然動物和動物產品的補檢制度在我國法律中長期存在，但是隨著畜牧業的快速發展，取消補檢制度也應該提上日程，以適應社會的現實需要。筆者認為動物和動物產品的補檢制度在沒有取消的情況下，應該出臺相應部門規章和技術規范，讓從業者按照規章制度應用于社會實踐，發揮檢疫的積極作用，遏制違法行為，促進畜牧業和諧發展。