快速城鎮化過程中的中國土地利用特征分析

廣西省柳州市融水縣融水鎮鄉村綜合服務中心 韋亮

我國改革開放以來，實現了城鎮化的高速發展并取得了矚目的成績。城鎮化是目前世界上最為復雜的一種社會與經濟現象，同時也是隨著我國經濟發展不可阻擋的一種必然趨勢。城鎮土地資源是城鎮化發展的重要載體，但同時也圍繞著土地資源的合理利用也暴露出了許多矛盾和問題，如何可持續、高效合理的開發土地資源，并提高土地資源的配置效率，已成為我國城市化發展過程中必須解決的一大難題。

一、快速城鎮化過程中土地利用存在的問題

（一）土地資源短缺

快速城鎮化對土地資源的需求不斷增加，但我國土地資源本身就存在瓶頸，城鎮化的進程與土地資源短缺的矛盾日益突出。我國目前的城市化發展本身就過分依賴于對土地資源的開發，城市規模的擴張也要大量占用農業用地，但土地是一種稀缺的不可再生資源，土地短缺問題就會制約著我國城鎮化的發展，這也是我國城鎮化過程中面臨的首要問題。我國城鎮化最基礎的載體是土地，如果土地資源短缺將會影響我國城鎮化的健康發展。目前我國面臨著人多地少的矛盾這也是我國存在的客觀現實，這也使得土地資源短缺成為我國城鎮化水平提高的一大瓶頸，隨著我國城鎮化規模的不斷擴大這一矛盾將會進一步加大。

（二）土地資源利用效率較低

我國在快速城鎮化的過程中，在土地資源使用上通常是采用粗放式的利用方式，這就導致我國城鎮土地資源的利用率較低。目前主要存在以下幾點問題：一閑置土地較多，土地資源浪費嚴重。隨著我國改革開放以來，各城市的建筑規模不斷擴大，許多城市為了應對城市的快速發展都提前建設新區和開發區，但通常卻忽視了產業和人口對城市發展的支撐，其造成了大量城市建筑無法正常的投入使用，這也是許多城市的新區淪為了空城和鬼城的因素，還有許多城市建筑面積的增長遠超城鎮人口的增長速度，也超過了城鎮居民實際所需的住房面積，大量的土地資源被占用，從而造成了城市土地資源利用效率的低下。雖然城市建設的初衷是好的，但這與我國新型城市化的發展目標并不符合，甚至是背道而馳。二是農村空心化嚴重。城鎮化進程的深入使得大量農村勞動力開始到城鎮中工作或定居，而由于受到傳統思想的影響以及落葉歸根的情愫，將導致大量的農村宅基地和耕地被閑置，這些閑置的土地資源并未得到有效利用。

（三）土地利用結構不合理

我國土地資源的利用結構存在著不合理的現象，這主要表現在以下幾點：一我國工業用地占比較高，雖然近些年，我國政府對城鎮土地利用結構進行調整，但實際的收效甚微。但近10年以來我國工業的總體用地面積占比高達到20%，而西方發達國家的占比一般維持在5%左右，可得出我國工業用地的占比過高。而我國有部分城市的工業用地占比甚至達到40%以上，這些工業用地占據著城市核心區域，這不僅對城市的生態環境造成一定影響，也造成了大量土地資源的浪費。二是住宅用地占比較低，我國近10年來的平均住宅用地面積約為18%，而這一比重正在逐年下降。2020年這一比例已經跌至13.5%。而世界上幾個較大地城市，例如東京、紐約住宅用地占比都在40%以上。由此可以看出我國住宅用地占比遠低于國際指標。

（四）土地質量不斷退化

我國土地質量退化問題主要體現在以下幾點：一城鎮優質土地資源被大量占用，這也是導致我國高質量農田的數量在不斷減少。有許多城市為了解決這一問題通常采取加大農業用地開墾面積和增加現有農業用地的強度，但這種方式超過了土地原本的生態閾值，造成了土地質量的大幅度下降。二因大量農村勞動力投入到第二、第三產業產業當中，使得農村從事農業相關的人數不斷降低，許多農業生產活動逐漸利用科技來彌補勞動力的不足，而這種替代效應的存在，往往使用大量的化肥來增加土地的肥力，這種方式是無法與有機肥和綠色肥相比的，因此這就造成農村土地肥力的降低。三是土地資源污染嚴重，這主要是由于城鎮化進程中工業廢水、廢氣以及固體垃圾中存在的污染物流入到農業用地當中，這加速了農村土地質量的下降。四我國耕地面積正在逐漸減少，而總體的土地質量也在不斷下降。近10年來，我國優質土地資源正在逐漸減少，2020年我國優質土地耕地僅占總耕地面積的2.7%。而我國超過70%的耕地都為中等或低等質量的土地。

（五）土地開發綜合效益欠佳

從我國目前城鎮土地開發利用方向分析，已經形成了較為畸形的發展格局。許多城鎮的土地利用已經偏離原有的開發方向，其缺少對城鎮居民的關注，開發過程中城鎮居民迫切需要的適用房以及配套設施的占地面積不足。與此同時我國城鎮土地的空間布局較為雜亂，城鎮土地中工業用地和政府行政用地占比較大，且多處于城市的黃金區，其他用地類型交錯縱橫，并沒有清晰的界限，還有許多功能區域相互重疊，空間布局混亂且相互影響，這將導致城鎮土地的真實價值并未得到充分發揮，致使城鎮土地開發綜合效益欠佳。而我國以往的城市規劃中并未加入生態保護理念，人與生態環境之間的關系不夠融洽，這也在一定程度上降低了我國城鎮土地開發的綜合效益。

二、解決土地利用問題的對策

（一）改變政府原有職能

在改變政府職能方面本文提出了以下幾點對策：一要改變政府原有土地經營者的決策，從我國目前城鎮化土地利用問題可以看出，我國部分城市在土地管理方面的理念存在一定的偏頗，同時缺少有效地約束機制。因此要將政府的職能轉移到公共服務上，使政府變為土地資源的管理者而并非壟斷者，同時政府也應該正確處理市場與政府之間的關系，必須明確兩者之間的責任邊界，從而可減少政府過度干預的行為。二要對現行干部政績考核制度進行改革，減少官僚色彩的行事風格。目前由于我國部分地區政府官員的考核指標格外注重經濟產值和引資數額，此考核方式導致政府官員缺乏長遠的戰略眼光和整體的規劃布局，許多城鎮發展以犧牲土地資源為代價來換取當地經濟的經濟增長。為解決這一問題當地政府應充分發揮市場的作用，同時在政績考核指標選擇上應適當加入一定數量的經濟指標，也可以考慮將土地管理績效等指標納入考核體系當中。

（二）健全城鎮土地規劃制度

在健全城鎮土地規劃制度方面本文提出了以下幾點對策：一要對原有土地規劃制度進行完善，城鎮的合理規劃可以保證快速城鎮化過程中城鎮的健康發展，需充分利用城鎮土地資源來為城市發展創造更多的財富。鑒于我國部分城市化過程中存在貪大求全、亂占耕地的行為，因此我國政府部門應在城鎮規劃上給予足夠地重視，并對城鎮的土地進行科學合理的規劃，從而滿足我國城鎮的實際發展需求。二要讓公眾參與到城鎮土地規劃當中，不斷加強土地規劃的民主性。雖然部分城市在土地規劃過程中強調公眾的參與性，但在實際實施時卻沒有給予公眾實際的決策權利。因此我國政府因廣開言路，通過新媒體等宣傳手段來征求民眾意見，從而減少“民怨工程”而增加“民心工程”。三需健全完善土地規劃監管制度，這可以有效地提高土地規劃的規范性和科學性，監管制度應建立相應的配套規章制度，同時應建立上級政府對下級政府土地規劃的監管制度。從而對城鎮土地規劃進行全面管理以提高土地資源的利用效率。

（三）完善戶籍和社會保障制度

我國原有的戶籍制度使我國城市與農村形成兩種不同的身份，這不但不利于我國勞動力的轉移和流動，而且還制約著我國城鎮化的發展。但我國目前戶籍和社會保障制度的改革效果甚微。雖然我國在2014年出臺了相關文件，但這種改革并不是一時之功，還需要很長時間來消除城鄉差異。我國快速城鎮化需要吸納大量的優質勞動力，因此我國政府應積極推動戶籍和社會保障制度的改革，消除農村勞動力的后顧之憂，為農村勞動力的轉移建立綠色通道，而這也有利于農村勞動力退出對農村土地的占用，這才能真正的推動我國城鎮化的發展。

（四）保護農地提高土地資源的集約性與可持續性

在保護農地與提高土地資源的集約性與可持續方面我們提出以下幾點對策：一要重視農田保護工作，耕地保護直接關系到我國的糧食安全。我國雖然國土面積遼闊但可耕地面積較少，人均耕地占有面積不足。因此在城鎮化過程中應減少對優質耕地的永久性占用，提高耕地占用的審批標準，同時引進國外先進的管理經驗并探索出適合我國國情的農田保護制度。二需完善占補平衡制度，城鎮化過程中不可避免地會占用一部分優質的土地面積，以往而解決措施是在偏遠地區開辟新的土地來補充這部分占用的土地。但這會存在“占優補劣”的問題，也會減少我國優質的耕地面積，因此就需要對原有的占補平衡制度進行完善，從而找出一種適合的解決措施。三應提高土地資源的節約性與可持續性。需要對我國耕地資源進行合理配置，在使用時既要滿足目前的實際需求也要切實考慮后代人的利益。但由于我國土地資源有限就需要對土地的實際用途進行合理分配，從而達到可持續利用的目的。我國目前城鎮化速度已經領跑全世界，應適當降速來提高城鎮化的質量，從而有效解決我國城鎮化過程中土地資源緊張的問題。

三、結語

土地資源是我國城市化建設的重要載體，因此應重視土地資源的利用問題，需準確把握快速城鎮化的發展方向，堅持以人為本的建設目標，從而推動我國城鎮化實現集約性和可持續性的建設目標。