靈活就業人員納入失業保險的現實困境與對策

華僑大學 唐琴

一、文獻綜述

目前，學界對于失業保險的研究主要集中在以下方面。一是從經濟學的視角，對失業保險的費率、基金可持續性等進行研究。如郭磊、胡曉萌（2020）通過研究中央與地方發布的降低社會保險費率政策對企業的影響；薛惠元、曹思遠（2021）則通過數據和模型運算來研究失業保險基金的可持續性。二是對失業保險制度的功能進行研究，如葉珊（2019）認為后工業時代，失業保險的功能已經不再局限于基本的生活保障，而延伸至了防失業和促就業功能；張盈華（2019）認為，除了促就業以外，現代失業保障的功能延伸到了助力扶貧攻堅戰略中，并發揮了較好的作用。三是對我國局部地區的失業保險運行情況進行分析，如陳心穎（2014）對福建省失業保障的運行現狀進行了實證分析，并對政策的改進提出了建議；李珍、張楚（2020）認為，失業保險可作為常規化的應急制度納入社會救助體系中，以發揮其核心作用。

就目前的研究現狀來看，失業保險中的靈活就業群體沒有得到足夠關注。本文試圖以將靈活就業人員納入覆蓋范圍為切入點，分析其現實困境，并提出政策建議，為我國失業保險制度的改革及完善提高參考與建議。

二、靈活就業人員與失業保險制度的錯位

（一）新業態下的靈活就業人員

靈活就業人員是指無固定工作場所、工作時間具有間斷性、收入具有不穩定性的非正規就業者，以網店工作者、網絡主播、外賣員、自由撰稿人、模特等為主。而以這類人員為主體、信息技術和網絡為依托的新興產業形成了就業形勢的新形態，其具有去平臺化、自我雇傭化的特征，收入層次既有高收入的作家、網絡主播，也有低收入的農民工、臨時工和兼職人員。

（二）失業保險制度的概念與現實缺位

1.失業保險概念

失業保險是國家立法強制實行的，資金來源于用人單位與職工繳費及財政補貼等，對非本人意愿失業的勞動者進行基本生活保障與其他補貼，并通過專業訓練、職業介紹等手段為其再就業創造條件的制度。

2.制度的現實缺位

（1）從覆蓋范圍來看

根據現行《失業保險條例》規定，國有、集體、私營企業以及事業單位等都在覆蓋范圍內。條例還規定，地方可以根據自身情況，將其余法律允許的、符合失業情況的群體納入覆蓋范圍內。目前我國失業保險制度的覆蓋范圍在逐步擴大，但仍然以正規就業群體為主，并未將靈活就業人員一并納入，導致其長期暴露在失業風險下。

從各地的情況來看，目前有14個省市（如廣東、上海、福建等）將有雇員的個體工商戶群體納入覆蓋范圍中，少數省市如南京、成都則將靈活就業人員納入了覆蓋范圍。這些都是當地政府根據省市自身情況對失業保險做出的有益嘗試，并帶有當地特色，如廣東、福建等私營企業經濟較為發達的城市，其個體戶占比較大，將其納入失業保險，使其得到相應的保障以促進經濟發展、維護社會穩定具有正向作用。綜上所述，雖然部分省市、地區對于失業保險的嘗試具有創新性，但總體上仍不充分。

此外，參保率和受益率也可衡量出失業保險的覆蓋面。根據統計年鑒數據整理可知，目前我國的失業保險參保人數占勞動人口的比重從2000年到2018年來僅提高了10.3個百分點。盡管參保率在逐步提高，但總體較低（同期醫療保險與養老保險參保率已達99%）。城鎮人口占總參保率的比重維持在45%左右，近20年內無明顯增長，即仍有一半以上的城鎮人口未參保。

而就失業保險的受益率上來看，根據人社部最新發布的2020年統計快報顯示，我國當年就業人口約7.5億，失業人員1.1億人，失業率為5.2%。其中包括城鎮勞動者4.6億人，城鎮登記失業率為4.24%。可以看出，我國當年失業率較高。同時，2020年我國城鎮登記失業人數945萬人，年末全國領取失業保險金人數僅為270萬人。這說明，我國登記失業人員在逐年上升，而領取人數卻沒有明顯上漲，再次證實了我國目前失業保險覆蓋率較低、且處于參保率與受益率雙低的局面。

（2）從制度設計層面來看

①失業保險的目的

《失業保險條例》（下簡稱《條例》）中顯示，條例最初設計的目的是作為一項應急性救濟政策，其目的是為了救濟和保障有工資收入的正式勞動者失業后的基本生活，同時兼顧公平與效率的政策目標。然而，在實施過程中，失業保險并未真正實現公平與效率的目標。其從目標上覆蓋的僅為“有工資收入的正式勞動者”，意味著其從政策設計的目的上除開了非正規就業人員，即靈活就業人員。

②保險費的繳納

當前，《條例》規定失業保險的保險費用由單位和個人共同繳納。2015年前單位需為雇員繳納工資總額的2%，個人需繳納1%。2015年后，為響應中央“降成本”的要求，失業保險繳費率降至企業與個人雙方各繳納工資總額的1%。然而，這種繳費方式并不適用于該群體。一是因為靈活就業人員并無固定的用人單位，單位繳費這一硬性條件操作性低；二是靈活就業人員收入并不穩定，無法根據其收入來確定繳費金額；三是靈活就業人員常以“兼職”身份工作，用人單位并無為其繳納失業保險的承諾與義務。

③失業金的領取

當前，根據《條例》規定，失業金的領取需滿足一定的條件，其中包括：單位和個人需共同繳費滿一年，這與靈活就業人員間斷性的工作特點不相符。據統計，其平均一年更換三個工作單位，工作超過一年的較少。其次，領取失業保險金需非本人意愿中斷就業。就靈活就業人員而言，其工作單位更換頻繁且非本人意愿中斷就業的認定較為困難，無法完成認定程序。最后，領取失業金還需滿足一關鍵條件，即辦理失業登記、且接受求職培訓（登記有人員要求，其中并不包含靈活就業人員），失業者因無正規就業單位而無法進行登記。綜上，靈活就業人員在領取失業金方面有著極大的障礙。

④失業金的待遇水平

從靈活就業人員可領取的失業金的待遇水平方面來看，與一般就業者的失業保險待遇水平也有著極大的區別。《條例》規定，失業保險待遇除了失業期間的基本生活保障以外，還應包括失業期間的基本醫療保險、撫恤金、職業介紹補貼等。并在領取時有一定的期限限制，該期限與受保人繳費年限直接掛鉤，呈直線相關。靈活就業人員與一般參保人員的區別在于，靈活就業人員的工作特性無法長期繳納失業保險，且無法形成同一單位的繳費事實。因此，在領取時往往會造成待遇上的不公平。

三、對策研究

根據上文中分析的靈活就業人員與失業保險的錯位原因，筆者認為，失業保險可以從以下方面進行制度完善。

（一）從制度的頂層設計改革，擴大失業保險的覆蓋范圍

當前我國失業保險為繳費型單一支柱保險，其弱勢也十分明顯，即容易造成參保率與收益率雙低的局面。因此，應從制度頂層設計和內容進行改革，構建以失業保險、救助、補助的多層次保障制度，循序漸進地擴大覆蓋范圍，以適應新業態。同時，構建多層次保障制度還有利于改善繳費型單一支柱的財政困境，更好地保障參保者，促進再就業和穩就業，實現政策目標。

（二）在制度的具體細則上給予優惠

由于靈活就業人員的工作特性及參保困境，應建立以靈活就業人員為主體的繳費機制，如加拿大、德國實行的失業保險個人賬戶，通過改革繳費機制來保障靈活就業人員。同時確定一個合理的繳費基數以及比例，放寬參保門檻（例如取消單位+個人繳費機制），設置合理的繳費限額，同時對較為困難的、低收入的靈活就業參保者給予一定的繳費補貼，以鼓勵其參保，提高群體參保意愿，進一步擴大覆蓋范圍。

（三）放寬失業金領取資格、提高待遇

目前，現行條例中領取失業金必須單位和個人同時繳費滿一年，筆者認為，可以參考德國，如將繳費年限改為按工作時來認定勞動者的參保門檻，勞動者一周工作40小時以上即可參加失業保險，并在失業時給予與其他勞動者一致的待遇。其次是靈活就業人員的失業認定條款，可參考美國，即超過2周未獲得任何收入且工作時長不超過10小時，即認定為失業。此細則可合理且準確地認定失業事實，給予相應人員合理的保障。

四、結語

二十一世紀以來，網絡與經濟的發展催生了眾多非正規的就業人員，形成了新的就業形態。靈活就業人員的社會保障問題也一直被學界所關注，但對于失業保險卻未深入研究。事實上，由于靈活就業人員群體的特殊性，導致其與失業保險的錯位，失業人員難以得到保障。因此，失業保險應覆蓋靈活就業人員，將其納入制度保護范圍，保障勞動者的權益，是創建和諧社會、滿足人民對美好生活向往的應有之義。