民航發展協調論

中國民航科學技術研究院 王湛春

自十八屆五中全會首次提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的理念后，五大發展理念就成為時代發展的重要方向，成為指導社會各領域和全過程發展的重要原則。牢固樹立并深入貫徹五大新發展理念，體現著社會發展的內在要求，關系著社會發展的方式路徑。當前我國經濟進入新的發展階段，高質量發展成為“十三五”“十四五”乃至未來較長一段時間我國經濟發展的主旋律，五大發展理念點明了高質量發展的著力點，是激發發展動力和找準發展路徑的行動指南，始終踐行新發展理念，才能不斷在辯證思維和系統觀念中推動高質量發展。

五大發展理念在實踐中互相交叉、互相促進，其中“協調”理念主要針對經濟社會發展不平衡問題。習近平總書記在中央和地方的座談會及調研中指出：“協調既是發展手段又是發展目標,同時還是評價發展的標準和尺度,是發展兩點論和重點論的統一,是發展平衡和不平衡的統一,是發展短板和潛力的統一。”[1]協調發展的內涵就是首先樹立整體“一盤棋”的觀念，堅持在整體大局的視角下統籌兼顧，在動態發展的基礎上保持平衡，其關鍵在于補齊系統中的短板漏洞，在提升效率的前提下縮小行業、區域、各市場主體之間的差距，通過對現有存量資源的整合和盤活，騰挪出新的發展方向和空間。

“十四五”時期，中國民航將進入新的發展階段，處于新的歷史坐標方位，并且面臨外部環境的不確定性和復雜性，協調發展是推動民航高質量發展的應有之義，是解決民航發展矛盾的必要手段，是保障新時代民航強國目標順利實現的思想指引。這里定義協調一詞是指整個系統中對等的分析維度之間（宏觀）或市場地位相近的參與方之間（微觀）的相互聯系、相互平衡的關系，因此，在長期和短期的時間維度視角下，民航協調發展問題包括但不局限于以下幾個問題的平衡，即安全與發展、需求與供給、經濟與生態、區域協調。

一、安全與發展的協調

民航安全是一切發展的底線和紅線，應當在保證安全的前提下進行發展。尤其是短期，自疫情爆發以來至2021年10月，全球累計確診病例超過2.4億人次，累計死亡病例超過500萬例，中國之外220個國家和地區有感染病例，民航安全壓力猛增。民航作為人口和產業流動的基礎交通載體，是防止對國內擴散、杜絕從外防輸入的關鍵防線之一，安全上升為不容質疑的首要任務。民航投入大量人力物力，實施了包括客運航班熔斷、防疫風險等級和防控要求升級等最為嚴格的防控策略，嚴格落實了內防反彈、外防輸入和人物同防等各項要求，有效防止了疫情擴散。但長期來看由保障安全帶來的資源冗余可能對發展造成擠壓，如何有效協調安全與發展是新時代民航發展面臨的長期問題。

期望有效平衡安全與發展，需要增強臨時應對突發風險的應變能力，建立平戰結合的運行模式和應急聯動的協調機制，加強與應急管理部和地方政府的工作協同，需要積極采用數字化技術，參與推動與世界各國政府的健康互認，推動形成全球范圍內的應急響應互助機制。長期來看，需要在統籌平衡安全與效率關系的基礎上，持續提升整體風險防控能力，加強系統安全管理，向“盯組織、盯系統”的安全監管模式轉變，提升行業安全管理的科學性、規范性和實效性。

二、需求與供給的協調

2015年11月，“加強供給側結構性改革”在中央財經領導小組第十一次會議上一經提出，便成為我國經濟工作的主要抓手，自2016年起，民航持續推動供給側改革，針對自身發展的深層矛盾和瓶頸制約，不斷整合各類資源，優化生產運行的組織方式，不斷擴大有效供給，努力實現提質增效。當前在疫情防控常態化的背景下，國家為應對新變化提出建立以國內循環為主的雙循環發展新格局，提升需求成為當下的重要任務，要求民航既能抓牢供給側結構性改革這條主線，同時又要重視需求提升，在更高的層面上動態平衡供給與需求的關系。具體來說，要求民航在持續優化行業發展環境，實現供給服務質量轉型升級的基礎上，深挖市場潛力，激發更深層次的有效需求，不斷補短板，優結構，推動供需矛盾化解，推動行業不斷前行。

據國際貨幣基金組織統計，2020年由于疫情影響，全球經濟萎縮了3.3%，同年我國民航總周轉量較去年下降了38.3%，旅客周轉量下降46.1%，其中國際航線下降86.1%，疫情使得需求不足成為最大挑戰，同時國際市場由于疫情封鎖，運力大部分改投國內，致使國內市場出現運力嚴重過剩。立足恢復和擴大國內市場這一戰略基點，民航局通過實施積極財經政策、推進降費減負、加大基礎設施建設投資，促進航空運輸市場恢復。例如，及時出臺一攬子“16+8”項扶持政策為企業紓困，給航空公司年減負約100億元，2020年依然完成基本建設和技術改造投資1千多億元，較2019年增加11.6%。同時持續優化供給側，在航線航班審批許可、時刻調整上持續優化，加強對貨運市場的開拓，在航線航班審批、加大運力投入、增加貨運航權時刻等方面給予較大政策支持力度，精準施策促行業發展。

長期來看，為協調供需平衡，民航可以從以下幾個方面持續發力。通過進一步發展支線航空和通用航空，強化干支銜接、通支銜接，激活偏遠地區航空出行潛在需求，利用低成本航空的低票價和差異化服務來刺激和釋放競爭市場的需求，建設與經濟布局和城市發展相適應的現代化國家機場體系，打造運轉流暢、覆蓋面廣的航空運輸網絡服務，積極推動一體化的現代立體綜合交通樞紐建設，從而培育和擴大出行需求，擴大市場滲透。加快智慧民航建設，充分利用新技術改造傳統交通，通過新型基礎設施建設和流程再造、便捷化服務等措施提升服務質量，滿足更深層次的人民出行需求。通過深化改革空域管理體制，完善政策法規，持續優化民航核心資源的市場化配置機制，緩解制約民航發展的關鍵瓶頸，破解民航發展的體制機制障礙。通過推進民航運行服務鏈、創新鏈和產業鏈的協同發展和深度融合，推動民航服務鏈向高端躍升，培育壯大新業態，引導和帶動上下游產業鏈升級發展。通過加強民航人才培養，深入實施科教興業戰略，加大民航人才供給，強化民航人員素質。通過一系列措施不斷協調民航需求與供給此消彼長或此強彼弱的矛盾。

三、經濟和生態的協調

加強生態環境治理，減少碳排放造成的負外部性，是球人類實現可持續發展的必然選擇，我國是人類命運共同體的一部分，也必須遵循這一科學發展路徑。但是鑒于各國發展階段不同，國際民航組織的施壓容易造成國際航空業競爭的不公平，同時民航業減排又受到技術研發與應用的限制，空域資源匱乏和管制效率不高的限制，以及能源燃料供需制約，因此如何協調民航物質文明和生態文明的關系是未來40、50年乃至更長一段時間的熱點和焦點。

2019年，美國、中國、英國為全球三大航空客運CO2排放市場，CO2排放量達1.79億噸、1.03億噸、0.32億噸，占比達23%、13%、4%，合計占全球航空客運市場CO2排放量40%以上，發達國家CO2排放年均增速較低，而我國CO2排放年均增速超過8%。[6]2021年我國發布的“十四五”規劃中，負責地提出了“力爭在2030年前達到碳排放峰值，2060年前實現碳中和”的目標，相應地，民航業在行業規劃中應將國家綠色發展總體目標內化為行業細分目標，近年來，中國各航空公司及各地機場等民航業發展主體通過不斷努力，通過機型更迭、精細化飛行管理、精準配載、“油改電”、科技環保等等各類手段積極響應民航業和國家生態文明建設。

我國民航尚處于快速發展階段，面臨方方面面的壓力，目前由于環境保護的壓力，發展的空間被進一步壓縮，只能努力走高效和創新的路子，加大對新型燃料的研發應用，發展自主的生產技術標準和認證標準，建立健全綠色發展政策管理體系，在立足現有發展階段的基礎上，不斷協調行業高效發展與節能減排的平衡關系，加大行業在國際上的影響力和話語權，在高效組織和利用現有資源的前提下實現減排，推動民航在創新的基礎上，探索出一條高效運轉和綠色低碳相結合的可持續發展道路。

四、區域協調

區域協調是我國多年來空間布局發展秉持的重要戰略原則，能夠起到深入挖潛、平衡發展的作用。民航區域協調不僅僅是區域外不同地區的民航發展協調，還包括了區域內部民航行業內外的資源協調，是復雜的系統性工程。

近年來相繼出臺的重要地區的民航協同發展戰略規劃，是民航落實國家區域協調戰略的直接體現。針對助力解決東北地區經濟落后問題，民航局發布了《關于加快東北地區民航全面發展的實施意見》，加快東北民航改革步伐，培育東北民航發展新動能，從民航層面先行帶動東北地區老工業基地全面振興。針對發揮東部重點地區的率先和引領作用方面，相繼印發了京津冀、長三角、粵港澳大灣區的民航協同發展實施意見，從規劃定位、發展路徑、產業生態、管理體制機制、人財物的配置和流動等方面打造東部地區發展新的動力源。

長期來看，民航區域協調對外要繼續順應國家全球戰略需求，對內能夠配合國家區域發展策略，在全球視野下和國家發展的角度進行區域樞紐的功能定位，打造世界級機場群，引領世界級領先技術和高端產業至我國的遷移和發展，服務城市群與都市圈一體化建設，服務于實現東中西部地區協調發展，縮小板塊差距。

綜上來看，協調發展是解決民航發展主要矛盾的必然選擇，是熨平民航經濟運行波動的有效之舉，能夠協助維護社會穩定，促進經濟高質量發展。堅持貫徹協調發展理念，遵循協調發展路徑，能適時補齊行業短板，不斷實現動態平衡，能有效破除行業制約，系統推進整體發展，為實現新時代民航強國目標牽針引線，為實現第二個百年奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢鋪路架橋。