南嶺國家公園的法律保護機制研究*

韶關學院 裴超旺，蔣浩

一、南嶺國家公園概述

根據《關于明確廣東國家公園建設工作領導小組有關事項的通知》規定，南嶺國家公園規劃總面積約2121平方公里，包括南嶺—石門臺片區和丹霞山片區，涉及韶關、清遠市的9個縣（市、區）、30個鄉鎮，范圍內有18處自然保護地和國有林場。南嶺山地具有生物和自然特征代表性意義的生態系統、獨特性意義的自然景觀、稀有性意義的地質資源，丹霞山地則具有獨特典型的地質資源意義。

（1）南嶺國家公園前身—南嶺國家森林公園。南嶺國家森林公園距離廣東省韶關市區70km，坐落于廣東省韶關乳源縣與湖南省的交界處，設立于1993年，屬于廣東省目前最大的國家森林公園，公園面積達到273km2。南嶺國家森林公園地處我國亞熱帶落葉闊葉林中心區，其所在區域所保持的自然生態系統是廣東省最完整的，生態環境復雜，自然生態資源豐富，所在區域地形多樣，同時生存著許多本土和地域特有的珍稀動植物，其植物就超過了2000種，是廣東省唯一的原始森林，在2017年成為廣東省生態文明建設的重點區域。2020年3月3日，廣東省人民政府就國家公園的規劃建設召開專題工作會議，廣東省將全力推動建設囊括了南嶺國家森林公園、丹霞山片區以及南嶺—石門臺片區廣東南嶺國家公園。

（2）南嶺國家公園設立的目的及意義。南嶺國家公園著眼于國家公園建設，通過“試點試行、轉型升級、構建橋梁”，結合資源稟賦、空間布局、面積規劃、保護基礎現狀及管理的可行性等特點為對標，建立符合國家公園標準的基礎條件；探索作為對外開放程度最高和經濟活力最強地區綠色發展道路的示范；探索生態系統嚴格保護和資源合理利用平衡模式、共建共管共享綠色發展的示范；探索作為粵港澳大灣區自然資源的“顏值擔當”“生態擔當”及城市群中不可替代的“綠色明珠”的示范；探索作為“灣區國家公園模式”重要新動能、世界灣區國家公園建設樣板的示范。

南嶺國家公園位于中國亞熱帶過渡區域，屬于生物區系的聚集區域，生存著多樣化的植物和陸棲脊椎動物，是中國境內生物多樣性特產產地之一，區域內棲息著相當多的珍稀瀕危物種，屬于珍稀瀕危物種的富集區域。在國際意義上，南嶺國家公園也屬于陸地生物多樣性關鍵區域，是中國十大山地生態系統和生物多樣性熱點地區之一，被世界自然基金會列入40處A級保護地點。[1]

二、國外國家公園的法律保護制度概述

“十三五”期間，我國中央政府已經明確要求建立健全國家公園體制體系，整合設立第一批國家公園。2017年發布的《建立國家公園體制總體方案》，2020年廣東省人民政府召開的南嶺國家公園專題工作會議以及形成的會議決議，為國家公園立法提供了較為豐富的政策支持。我國目前首要的工作是建立健全我國國家公園立法體系，國外國家公園在建設、管理、實踐中的成功經驗，為將來完善我國國家公園體制有著非常重要的指引作用。

（一）美國國家公園法律制度

美國是全球第一個建立國家公園的國家，其在這方面的建設、管理的經驗已成為世界各國學習和借鑒的典范。[2]在國家公園建設發展中，美國最終形成了以中央機構為主，民間機構為輔的垂直管理體系；在美國國家公園的運營管理中，其積極引導民眾參與，用嚴格的法律保障公眾參與、監督、決策的權力；美國各國家公園差異明顯，其國家公園管理局根據各自的特點，施行“一園一法”，直接指導公園內部建設，保留了國家公園的特色自然景觀，確立明確的主題并大力宣傳，在不干擾各地生態系統的基礎上，帶來了巨大的經濟效益和社會效益。

（二）英國國家公園法律制度

1951年，英國建立了第一個國家公園，至今已有70年歷史。英國的國家公園的管理體系如今已較為完善，其所采用的是綜合型管理體系，以國家法律為支撐點，在給予資金扶持的同時，指定特定的政府部門對全國的國家公園進行管理；在管理措施上,為了達到資源保護的同時促進國家公園健康發展，保護私有權利,發揮國家公園科教文化作用，制定并實施合理的規劃統一管理辦法,促進內外交流，加強伙伴合作，保障國家公園的健康發展。[3]在英國，國家公園保護制度的核心是規劃制度，合理的規劃能促使國家公園更好地發展。通過立法和建立“分權制”管理制度，對國家公園內的居民人數進行限制，借此緩解由于人口數量的增長給國家公園自然生態環境帶來的破壞與壓力，保障和推動國家公園的可持續發展。

（三）法國國家公園法律制度

1963年7月，法國的第一座國家公園正式建立，到目前為止，法國已經設立了10個國家公園，囊括了其國內多種不同形態的生態系統。1960年7月，法國正式頒布了《國家公園法》，這是法國出臺的第一部有關國家級生態保護區的法規，基本套用了美國中央直管的體制。但是法國忽視了國情差異，法國面積小，人口在數量上雖然不如美國，但其人口密度大大高于美國，所以其國家公園所關聯的原住民數量和生產活動對生態環境的破壞比美國更為嚴重，土地權屬更為復雜，相關的法律法規難以使管理機構以土地所有者的身份行使管理職能。這些問題導致一些國家公園所在地人口流失嚴重，背離了振興地方經濟的初衷，也不利于生態保護的實現。

法國政府于2006年啟動了國家公園體制改革，將國家公園劃分為“核心區”和“加盟區”兩個板塊。建立以國家主導的多方合作治理模式，統籌管理各國家公園運營和管理；加強公園理事會的作用，民主化國家公園管理運行機制，讓地方人員積極參與到國家公園的運行管理中。與中央直管體制相比，這次改革更為重視民主式的協商共管和地方化的治理，使地方政府和居民從過去的“旁觀者”變成如今的“管理者”和“受益者”。[4]

三、南嶺國家公園建設的現狀與挑戰

（一）南嶺國家公園建設的現狀

黨的第十八屆三中全會第一次提出了“建立國家公園體制”的概念，國家公園在我國是一個全新的事物，各個方面暫處于無序的狀態，根本沒有可以參考的現成制度。自2015年10月起，我國在幾年間陸續開設了10個國家公園體制試點，2021年10月12日召開的聯合國生物多樣性大會（CBD COP15）高級別會議正式宣布了包括三江源國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園在內的我國正式設立的第一批國家公園。在我國，國家公園體制改革面臨難度大、理論淺、起步晚等問題，所以這些試點承載著重任，肩負著正確綜合性配套改革的希望，試點地區必須按照我國頒布的《建立國家公園體制總體方案》繼續不斷探索，在實踐中及時加以改正創新，總結出一套適合中國國家公園發展的方案，對于建設國家公園所面臨的問題，沉著解決，從而在未來能夠繼續完善體制改革方案和推動我國的改革進程，并能夠為此提供實戰經驗支撐[5]。2017年是我國國家公園的建設進入實質推進階段的一年，在黨的十九大報告中，領導小組再一次強調了國家公園的地位和作用；2020年3月，廣東省人民政府宣布將全力推進廣東南嶺國家公園建設工作。

（二）南嶺國家公園建設面臨的挑戰

1.自然資源權屬不明確

國家公園建設的重點不僅僅是追求審美上的舒適美觀，更是保證生態系統的完整性，因此，要擴大公園面積,就需在國家公園規劃階段打破行政區界的壁壘，沖破用地限制，盡最大可能保障生態系統的完整。然而自然資源權屬卻會因面積的擴大而變得復雜化。由于自然資源權屬直接決定了自然資源的開發權，直接影響到權利主體的核心利益，國家公園內的產權不清，又會引發土地糾紛、資源爭奪，從而阻礙國家公園建設。南嶺國家公園包含了廣東南方集體林區，南方集體林區人口密集，該林區約有30%的土地為國有土地，剩余土地歸于集體所有，大部分土地分包到戶，農民享有土地的所有經濟收益，也可以出租、轉讓土地，獲得收益，這使得該片區域土地權屬更為復雜，很難確權。

2.國家公園管理缺乏規劃

隨著經濟社會的發展，我國已基本實現脫貧，全面進入小康社會，人民生活水平逐步提高，對旅游等文化需求亦日益增長，生態旅游作為旅游業的新潮流，自然也會給國家公園帶來不小的挑戰。在目前的國家公園試點中，部分國家公園出于各種目的發展旅游業，已經嚴重破壞了當地的生態環境。比如秦嶺生態保護區發展的農家樂，正是由于具體的管理規劃的缺位，導致水體污染，耕地被占用。在國家公園的建設與發展中，必須堅持保護優先原則，在不破壞環境的前提下，可以適度發展生態旅游及其他相關產業，對國家公園的各項業務進行科學合理的規劃是十分必要的。

3.相關法律效力層級較低

我國國家公園的相關法律體系還不完善，國家公園法缺乏中央立法，法律效力層級較低且指向不明確。正如《國家濕地公園管理辦法》《森林公園管理辦法》《自然保護區管理條例》，這些法律沒有明確的指向，也沒有成體系的國家公園的管理條例。低層次的法律法規，使得其在應用中，與其它法律相沖突的時候，削弱了法規的實效性。

4.國家公園執法主體缺失

在我國國家公園管理規定暫未出臺的情況下，沒有直接的管理機構對國家公園進行管理和保護。相關的法律規范也沒有明確規定某一行政機關的行政執法主體地位，使國家對實際發生的一些違法活動不易針對具體罪責進行量刑，也使得當地機關無法成為名副其實的保護者。[6]

5.管理模式轉變困難

廣東南嶺國家公園面積大，覆蓋區域廣，區域范圍內涉及多個國家部門劃定的保護區域，管理權限極為分散，相關行政主管部門、地方政府權責不清，協調困難，合作效率低下，流程繁瑣。按《建設國家公園體制總體方案》的相關要求，南嶺國家公園需要建立一套事權統一、分級管理的體制，并對原有的管理機構進行重組，克服弊端。這其中面臨的挑戰巨大，需要從行政體制、法律制度等多個角度進行整改。

6.保護與發展的矛盾突出

南嶺國家公園區域內的自然保護地“理念”不同，自然保護區更偏重于“嚴格保護”，而其他保護地則偏重于“利用”，部分保護地更是存在著過度開發利用的問題。在嚴格保護和開發利用之間，暫時還沒有一個科學規范的生態保護模式。在規劃中，南嶺國家公園屬于禁止開發區域，其保護要求必然是最嚴格的，在這種要求下，其區域內的產業發展必然會受到限制。在產業發展受到限制的前提下，當地政府和當地社區居民為尋求發展，必然會把目光放在國家公園內的大量稀缺性生態、生物資源上，這使得生態保護與地方發展之間的矛盾更為突出。

7.資金保障機制不完善

南嶺國家公園尚未建立資金投入機制，事權劃分不明確，國家公園資金投入缺乏依據，中央政府和省級政府沒有明確的資金投入比例。目前我國國家公園的建設資金來源于多個渠道，而非國家公園建設的專項資金，體系不成熟。南嶺國家公園屬于禁止開發區域，意味著地方政府在短期內無法形成綠色的經濟發展點，財政收入難以承擔國家公園建設需要的大額資金，即使有社會捐贈和部分企業投資，也是遠遠不夠的。

四、南嶺國家公園立法架構建議

（一）制定《國家公園法》

制定《國家公園法》，應當充分明確其立法目的，與我國一直以來堅持的可持續發展原則相符，深刻把握國家公園的意義和價值追求，規范管理秩序，促進國家公園良性發展，確定生態保護優先的原則。明確國家公園自然資源權屬，樹立正確的指導思想：保護生態環境，保障生態平衡，維護國家公園的生物多樣性，實現人與自然的和諧相處，促進經濟發展，體現可持續發展的理念。

（二）構建完善的法律體系

完善的法律制度是國家公園的重要保障，可以為其管理經營提供重要的制度依據。國家可以從立法層面上統一國家公園政策，基于更高的層級，制定相關法律法規，明確國家公園的功能定位和分類標準，針對不同類型保護地的不同特點制定相關法規，將現行各類保護區行政法規作為國家公園法律體系的補充。提出地方特色發展的框架，制定南嶺國家公園的法律制度體系，實行“一園一規”，保障實現管理的可操作性，結合嶺南特色和國家公園自身實際特點，從各方面完善南嶺國家公園的規章制度體系，構建具有南嶺特色的國家公園法律體系，從而有效規范南嶺國家公園的建設、管理和保護。

（三）完善協調、管理體制

通過制定法律，規范國家公園內機構的權力，保障國家公園順利運行；設立專門的管理機構，明確其職能，取締現有的條塊分割的管理體制，確保國家公園相關建設的健康、有序發展，實現公園的有效管理。調整公園內建設、保護、資源利用、管理和經營等社會關系，建立新型國家公園管理制度。

（四）完善公眾參與制度

南嶺國家公園的建立涉及到龐大的利益群體，南嶺國家公園在嚴格保護的前提下，必然會對當地政府的經濟發展產生一定影響，也會限制區域內原住民的生產生活活動。因此，為了減少原住民的抵觸心理，更好地建設和發展南嶺國家公園，應當通過相關政策，讓人民群眾有機會、有可能向政府提出建議，反映他們的需要，維護自身的合法權益，并通過立法加以鞏固。南嶺國家公園的管理和發展，僅僅依靠政府的力量是遠遠不夠的，保護區域內的原住民，對當地的自然狀況有足夠的了解，賦予他們對相關制度的建議權，鼓勵群眾參與到運營中，有助于南嶺國家公園的宣傳和保護，在一定程度上也可以提高決策的科學性，確保國家公園相關政策制定的公開性和透明性。

（五）建立特許經營機制

作為一種政府特許經營的模式，國家公園可以在以保護為前提的情況下，利用特許經營制度，對國家公園進行必要的經營建設，提高公共區域的服務質量，使國家公園具有多樣性的發展。在建立國家公園系統的過程中，有償的資源利用是一個重要構成部分，承擔了國家公園相應的成本，解決政府在資金、技術方面投資不到位的問題，為公園周邊經濟提供一定的發展空間。

（六）建立健全生態補償機制

應《建立國家公園體制總體方案》相關規定，在保護國家公園自然生態環境的前提下，應當建立“特許經營管理”的制度，通過公私協力或引入民間資本等投資模式，探索國家公園的多元化管理機制，平衡國家公園各方之間的經濟利益關系，引導社會公眾積極參與國家公園的建設，實現資源的合理分配，推動生態保護和地區發展。[7]南嶺國家公園作為一個嚴格保護意義下的保護區域，必然會限制區域內的原住民的生產生活活動，影響區域內原住民的經濟發展和收入增長，應該得到國家的補償。

（七）活化驛道

利用《廣東省南粵古驛道線路保護與利用總體規劃》的研究成果，實現古驛道文化復興，在總體規劃和布局中活化驛道，促進古驛道沿線經濟發展，為古驛道區域內的鄉村和小城鎮注入發展的生命力和新動能，以“粵北秦漢古驛道”“南嶺國家公園步道”為基點，形成品牌效應，實現南嶺國家公園成為粵港澳大灣區休閑度假和生態旅游目的地的愿景。[8]

（八）完善資金保障體系

國家公園各項規劃和實現離不開資金的保障，中央政府和省級政府應當根據其事權進行劃分，承擔建設與運行資金，設立專項資金渠道、推廣特許經營管理制度、鼓勵金融資本和社會資本為國家公園提供資金支持，積極宣傳，吸引社會捐贈。

五、結語

伴隨我國國家公園體制建設的有序推進，廣東省政府大力推動南嶺國家公園的創建工作，將南嶺國家公園作為全省自然保護地的關鍵區域，但我國國家公園體制還不成熟，國外一些國家在長年的經營運行中，國家公園體制不斷改革，積累的經驗對我國有很大的參考作用。立法是法治的前提，法制是保障南嶺國際公園的建設及其可持續發展不可或缺的一道屏障，因此，建立完善的法律體系，盡快彌補我國在國家公園法制體系建設中的空白，在法律層面上保障南嶺國家公園的建設與發展，顯得尤為重要。