變更判決在行政協議無效案件中的適用及問題
——溫某請求確認房屋征收補償協議無效案例評析

上海師范大學 李哲

行政法上的變更判決即由法院直接變更行政行為內容的判決方式，用法院的判斷代替行政機關的判斷，既直接回應當事人的實質訴求，又糾正了行政機關的違法行為，故而有助于實質性解決行政爭議，減少當事人、行政機關和法院的訴累。2014年修改后的《行政訴訟法》第1條增加了“解決行政爭議”的立法目的，為了實現該目的，修改后的《行政訴訟法》于第77條第1款增加了“其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更”的表述，將變更判決的適用范圍由行政處罰擴展到了其他行政行為，并在第77條第2款增加了變更判決的限制“人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減損原告的權益。但利害關系人同為原告，且訴訟請求相反的除外”，即禁止不利變更。但變更判決能否適用于行政協議案件，進而能否適用于行政協議無效案件，若能適用其適用規則為何等問題尚不明確，所以有必要對變更判決在行政協議無效案件中的適用及其相關問題進行研究。本文旨在通過對溫某訴某地住房保障和房屋管理局請求確認房屋征收補償協議無效案（以下簡稱本案）判決以及最高院確定的該案的典型意義進行分析，研究由該案反映出的變更判決在涉及行政協議無效案件中的適用及規則，以對上述問題作出回應。

一、變更判決能否適用于行政協議無效案件

（一）變更判決能否適用于行政協議案件

根據《行政訴訟法》第77條第1款的規定，變更判決適用于“其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤”的案件，所以變更判決能否適用于行政協議案件的關鍵之一是判斷行政協議是否屬于法條所規定的“其他行政行為”。對行政協議性質的判斷非本文的重點，這里只提及幾種觀點，有學者認為行政協議是行政行為的一種表現形態，即區別于傳統單方意思表示，是由雙方意思表示產生的雙方行政行為；有學者認為行政協議是內容中含有行政法律關系的協議，根據協議中兩個變量合意要素和權力要素的含量不同，分為純粹契約、假契約、混合契約，其中混合契約中同時包含民事法律關系與行政法律關系；有學者認為行政協議同時具有行政性和協議性，但是，將其明確為行政訴訟受案范圍，主要是基于其行政性特質，而非協議性；有學者認為無需區分行政協議的行政性和協議性，而從行政協議的功能出發將其分為類似于德國模式的，旨在通過引入協議這種新的公法法律形式來代替行政處分，增加雙方的交流增強說服力從而高效實現行政目的的，本質上是行為法上雙方共同做出的行政行為，在形式上雙方地位從不平等過渡到平等，雖然行政機關進行了自我矮化與讓步，但并不放棄行政高權，依然處于主導地位的等級關系協議。與類似于法國模式的，考慮到涉及公共利益的公共服務的持續性適應性，通過行政協議替代民事合同，行政機關和相對人地位對等，但因事項性質涉及公共利益而具有一定的特權，但不能主導協議內容中的交易價格，適用領域上只存在公共服務領域，在警察領域禁止，本質上是組織法上將公共服務職能轉移給私主體組織形式的對等關系協議。無論按照哪一種學說的觀點，行政協議的范圍至少與行政行為的范圍所交叉，甚至完全被包含于行政行為的概念范疇中，所以變更判決可以適用于行政協議案件。變更判決適用于行政協議案件的另一關鍵之處在于行政協議應“涉及對款額的確定、認定確有錯誤”。本案也是從廣義的角度理解該法條，案中行政機關錯誤認定了居住困難人數，從而導致了補償款的錯誤計算與發放，屬于與款項確定、認定具有因果關系的相關事實的認定錯誤。那么變更判決是否適用于所有類型的行政協議案件或者行政協議中的所有條款？答案是否定的。首先變更判決并不當然地適用于所有類型的行政協議案件，對于本案所涉及的土地房屋征收補償協議是一種替代具體行政行為即補償決定的行政協議，對于這種類型的行政協議變更判決可以適用；但對于如政府招商引資協議、PPP協議等用以替代平等主體間民事合同的行政協議，變更判決并不當然適用，但依然存在適用的可能性，若這類協議中存在排除約定的事項，如預算金額，與合同約定的金額不一致，則變更判決依然可能適用。變更判決同樣不適用于行政協議中的所有條款。對于行政協議中由雙方自由約定的內容，法院不宜通過直接變更改變經過雙方意思表示達成的約定條款，因為私法秩序的根本在于自由決定，這一點在本案的判決中得以體現。本案二審判決指出認定居困人員應由相關部門按照規定核查而非雙方約定，實際上是在排除變更判決在行政協議中平等主體間約定事項的適用。而對于行政協議中排除約定的事項，變更判決也并不是可以當然適用。有學者指出變更判決的適用范圍存在兩個限度，即被告裁量權縮減至零與禁止不利變更原則，這個限度在行政協議案件中同樣適用，除特殊情況外變更判決在行政協議案件中的適用應當受到這兩個限制的約束，這一點在本案的判決中同樣得以體現。本案一審判決指出“考慮到該內容涉及國家利益，被告作為征收部門明確要求返還，因此對該條條款依法應予更正。雖然該條款的變更可能會減損原告權益，但原告正是以此為由要求確認補償協議無效，因此法院判決變更與其請求并無矛盾”，這段說理分別回應了被告裁量權縮減至零和禁止不利變更原則。前句說明被告行政機關重新認定后明確要求返還多支付的補償金，即是在表明法院對相關條款作出的修改與被告行政機關的重新認定是一致的，而法院和行政機關認定結果的一致性就表明被告的裁量權已經縮減至零。本案二審法院指出“被上訴人亦認同按照重新認定的結果變更協議內容”也是在表明符合被告的裁量權已經縮減至零這一限制。從另一角度出發，本案爭議條款指向的對象是困難人口數量的認定，原告和被告的糾紛正是由于對困難人口數量的認定不同導致的，因為存在法定的認定標準，即居住困難的條件為人圴住房面積不足15平方米，認定的過程僅需要行政機關判斷相關被認定主體是否滿足人圴住房面積不足15平方米，是則認定為困難人口發放補償金，不是則排除，所以對困難人口數量的認定本身就排除了行政機關的裁量空間，本案中行政機關作出錯誤認定的部分原因正是其在本沒有裁量空間的認定過程中進行了行政裁量，如將懷孕婦女作為兩人來計算人均住房面積。后句說明該變更可能減損原告合法權益，即表明改變更可能為變更判決所一般禁止的不利變更，但法院接著指出該減損正是原告所訴請的結果，所以不利變更并沒有與訴請矛盾。法院通過這一句創制了突破禁止不利變更特殊情形的司法規則，以回應變更判決禁止不利變更的限制。法定的突破禁止不利變更的特殊情形只有《行政訴訟法》第77條第2款所規定的“人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減損原告的權益。但利害關系人同為原告，且訴訟請求相反的除外”，而本案中法院創制了新的禁止不利變更例外情形，當原告訴請結果與法院不利變更結果一致時可以進行不利變更，即原告起訴的目的就是為了減損其權益。

（二）變更判決能否適用于行政協議無效案件

本案將變更判決適用于行政協議無效案件中，存在著是否通過變更判決變相將原本無效的條款的效力補正的疑問，作者認為這里是值得商榷之處。首先需要判斷的是該案是否為行政協議無效案件。本案一審法院認為該行政協議主體適格，符合法律規定，并引用合同法第52條關于合同無效的規定，認為涉案協議不存在法定無效的情形。二審法院認為將非居住困難人口認定為居住困難人口并增加相應貨幣補貼款的約定“違反了居住困難戶認定的相關規定，不當增加了該戶應享受居住困難補貼的人員，損害了本應享受居困補貼的公眾利益，亦可能損害該戶其他安置對象的房屋安置補償利益”，故此認定本案系爭協議第六條中居住困難人口信息的部分應屬無效。最高院認為居住困難人口的認定確有錯誤，但又不足以影響協議效力。涉案協議的第六條的內容，將依法本該排除出居住困難人口范圍的人員錯誤認定為居住困難人口，違反了法定認定標準，對居住困難人口的錯誤認定又導致了違規發放補貼款，損害了公共利益，所以不論從重大且明顯違法的判斷標準和合同法的無效標準，該條款的相關內容應屬無效。且雖然在一審審理過程中，行政機關變更了認定結果，但彼時《行政協議司法解釋》尚未發布生效，所以《行政協議司法解釋》第12條第3款規定的“行政協議無效的原因在一審法庭辯論終結前消除的，人民法院可以確認行政協議有效”這一法定效力補正條款無法適用。所以可以確認該案屬于行政協議無效案件。問題在于，涉案協議的相關條款是條款整體無效還是條款部分無效。若認為該條款整體無效，其結果是補償款受領方的合法補償款和違法補償款都需要歸還，而此時的變更判決通過對居住困難人口的正確確認，阻礙了真正的居住困難人口返還合法補償款的法律效果，存在變相補正無效條款的效力的嫌疑。另一方面若認為該條款部分無效，則只有被錯誤認定成居住困難人口者需要返還其受領的補償款，此時變更判決對原條款的變更相較于原條款只是刪去了原條款無效的部分，不存在補正效力的問題。從本案二審的判決可以看出二審法院采用了后面一種理解：認為系爭協議第六條部分無效，并沒有認為該條款整體無效，這樣就在一定程度上避免了變相補正無效條款效力的爭議。

二、適用范圍

綜上所述，變更判決可以適用于行政協議無效案件，但需要滿足以下幾個條件：行政協議中對款額的確定、認定存在錯誤；行政協議條款部分無效；行政協議中排除當事人約定的部分；被告行政機關的裁量權空間限縮至零；除法定情形及原告訴請結果與法院不利變更結果一致外禁止不利變更。值得注意的是，法條對于變更判決的規定是“人民法院可以判決變更”，意味著法院享有對于變更判決的選擇具有司法裁量權。本案的另一司法創設即當滿足上述條件時，原告訴請確認行政協議無效的，人民法院應當判決變更。最高院認為“若當事人提出的訴訟請求不能成立或者部分成立，而行政協議又不具有合法性的，人民法院不宜簡單判決駁回訴訟請求……行政協議對補償款項的認定確有錯誤，但又不足以影響協議效力，法院根據行政訴訟法第77條的規定作出變更判決……”。前句表明最高院認為當原告提出確認行政協議整體無效，法院經審查發現涉案協議中存在條款部分無效的情況，但不足以使整個協議無效時，不應當判決駁回訴訟請求。后句表明當出現前述情形時，應當作出變更判決，以達到實質性化解行政糾紛，回應當事人實質請求，監督行政機關行為合法性，并減少訴累的目的。上述變更判決在行政協議無效案件請求確認的訴請類型中的適用規則，不同于行政協議無效案件請求給付的訴請類型的使用規則。在給付訴請中，法院面臨的是給付判決與變更判決的競合，且存在已給付金額對判決類型的影響。當被告行政機關未完全給付，原告請求給付，且因行政協議約定給付與法定給付金額不一致而產生款項確認、認定錯誤時，法院可以在給付判決與變更判決中進行選擇。當原告請求按約定給付，但法定給付金額小于約定給付金額，且已給付金額大于法定給付金額時，法院應選擇變更判決，因為此時僅判決駁回并不能使原告返還其受領的超過法定給付金額的部分，所以需要通過變更判決變更相關條款無效的部分。

三、結語

通過變更判決可以實現實質性化解行政協議糾紛的目的，并且兼顧了保護相對人合法權益與監督行政機關行為合法性，并能夠減少相對人、行政機關與法院的訴累，也體現了法院審判行政協議無效案件的審慎判決無效的精神。因為司法與行政的二分性，訴請變更行政行為并沒有被納入行政訴訟中，同時我國行政訴訟采用訴判分離的模式，所以行政訴訟不存在請求變更的訴訟類型，卻存在變更的判決類型。行政協議案件的審理參照適用民事法律規范，而民法典中規定了請求變更合同的訴訟類型，這是否意味著行政協議案件可能出現請求變更合同中完全由雙方約定的交易條款的訴訟類型，這個問題值得進一步研究。