金寨縣水土保持行政審批制度改革探索

王明生

一、概況

為深化行政審批制度改革，提高行政審批效率，2017年6月，金寨縣率先在安徽省開展集中行政許可權改革試點工作，成立了行政審批局，將原來分散在政府21 個部門的74 大項行政審批權集中起來交由一個部門行使，實現“一枚印章管審批”。原屬縣級水利局審批權限內的生產建設項目水土保持方案報告審批事項也在劃轉序列，進入了探索審批改革創新的新階段。

金寨縣位于皖西邊陲，大別山北麓。“八山半水半分田，一分道路和莊園”是金寨的基本地貌特征。全縣位于桐柏山—大別山國家級水土流失重點預防區內。根據《全國水土保持區劃》，金寨縣水土保持區劃屬南方紅壤區，土壤侵蝕屬微度水力侵蝕為主的北方土石山區，容許土壤流失量為200t/km2·a。金寨縣高度重視水土保持工作，近年來堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持預防與治理相結合，加大水土保持預防監督執法力度。督促生產建設項目落實“三同時”制度，及時報批水保方案，履行水土流失治理義務。2020年金寨縣榮獲“全國水土保持生態環境建設示范縣”稱號。

二、金寨縣水土保持行政審批工作的亮點

（一）認真落實《金寨縣相對集中行政許可權改革試點工作實施方案》，堅持四項審管協調聯動工作制度

根據《金寨縣相對集中行政許可權改革試點工作實施方案》，生產建設項目水土保持方案報告審批事項的審批部門是金寨縣行政審批局，監管部門是金寨縣水利局。為搞好生產建設項目水土保持方案報告審批工作，金寨縣行政審批局和水利局在受理和審批工作中，充分利用相對集中行政許可權事項審管協調聯動工作機制。一是堅持審批與監管聯絡員制度。監管部門指導一名聯絡員全程參與生產建設項目水土保持方案報告審批事項辦理過程中審批與監管的銜接、協調工作。審批部門明確一名負責人，與監管部門聯絡員做好對接工作，確保審批與監管工作形成合力，提升工作效能。二是堅持審批與監管聯合審查制度。生產建設項目水土保持方案報告審批事項復雜、技術性強，按要求在審批過程中需要組織專家審查。審查工作由縣行政審批局牽頭，要求監管部門指派業務骨干或邀請上級有關專家參加，提供技術支持聯合審查。在聯合審查工作中明確聯合審查情形、內容，規范聯合審查行為，縮短審批時間，提高審批效率。三是堅持審批和監管信息互通制度。審批部門將需監管部門配合審批的需求及審批結果（要件）等信息，通過政府協同辦公系統或相關服務平臺，及時傳送給監管部門及聯絡員，便于加強監管。同時，監管部門將審批部門相關需求及在監管中實施行政處罰等信息，及時反饋給縣行政審批局。實現互聯互通、信息共享，確保審批與監管無縫對接。四是堅持審批和監管責任追究制度。按照“誰審批、誰負責，誰主管、誰監管”的原則，對審批和監管部門及其工作人員在履職盡責過程中，違反相關規定，造成不良影響或嚴重后果的，應按照有關法律法規和制度要求，對涉及單位及人員進行責任追究，明確追責情形，規范審批行為，強化事后監管，提升履職能力。

審批與監管分離又堅持聯合審查，打破審批和監管在一個單位內部的整體利益，形成審批和監管的責任共同體。審批事項在政策尺度把握、專業標準認定、現場勘驗等方面行政審批局仍需要與原主管部門協商溝通，讓審批和監管互相制約，審批的人要考慮監管的后果，監管的人愿意承擔管理的責任。

（二）利用集中審批信息資源共享優勢，助力推進生產建設項目審批制度改革

為貫徹落實水土保持法，助力水土保持預防監督執法工作，督促生產建設項目落實“三同時”制度，要求生產建設項目及時報批水保方案，履行水土流失治理義務。一是將生產建設項目水土保持方案報告審批事項納入一次性告知審批事項內容。對生產建設項目需要水土保持方案報告審批的，在項目進駐金寨政策咨詢時與備案、環評、能評、安評等一并告知給建設單位，幫助建設單位早了解水保政策，早準備，及時履行報批手續。二是試行推廣的工程建設項目“容缺審批”制度，助力生產建設項目水土保持方案報告審批工作。對獨立工地工業招商項目，在具備基本條件基礎上，推行施工許可“容缺”預審，提前下達施工許可預審意見書，在規定時間內，要求企業補充完善相關資料。水土保持法明確要求建設單位在開工前要辦理生產建設項目水土保持方案報告審批手續，將生產建設項目水土保持方案報告審批手續納入“容缺審批”要求企業補充完善相關資料之一，有助于督促建設單位及時報批水保方案，減少建設單位違法成本，提高了審批和監管部門行政執法效能。

政務服務對象更多關心審批事項的多少、難易程度、便利化狀況等實質內容。通過改革行政審批方式，規范審批行為，實行集中審批，實現部門信息共享，既滿足了社會公眾和企業需求，又提高了依法行政效能。

三、金寨縣水土保持行政審批制度改革工作中存在的問題

（一）缺乏上位法支撐，審監職能不清

金寨縣行政審批局的成立和運行是基層首創模式的現行體現，對下一步改革走向和適用范圍還需繼續探索和嘗試。當前，用于指導地方行政審批的部分上位法沒有修改，一些專業性較強的審批事項行政職能和法律責任主體還不明確，容易產生權責矛盾和部門推諉問題。

（二）上下關系不匹配，會降低行政效率

六安市及安徽省還沒有成立行政審批局，金寨縣行政審批局沒有“職責同構”的上級主管部門，使得相關業務部門的上下級溝通和協調困難，一個單位需要與上層級20 多個委辦局對口協調，增加了工作對接和協調的難度，也增加了許多工作量，影響工作效率。行政審批局模式應盡早得到推廣，并在政府體制上得以盡快理順。

（三）審批與監管脫離，易導致審管混亂

審批權集中到行政審批局，監管責任由原單位負責，打破了審批監管的責任共同體利益格局，容易出現審批與監管相互脫離或割裂的弊端。造成審批的只管審批，為規避審批責任過度增加審批難度或迎合改革發展需要隨意簡化審批程序；監管的不愿承擔管理責任消極監管或故意強化監管，變相增加權力。對此需要規范審批流程，劃清審管責任，做到權責明確，公開透明。

（四）審批權力過于集中，容易產生腐敗風險

審批事項集中納入行政審批局后，由行政審批局單一主體負責多種審批管理，改變了原部門之間的制衡關系，容易形成“超級審批單位”，導致審批權力過于集中，自由裁量空間過大，如果缺乏有效的監管制度，容易滋生權力尋租等腐敗風險。

另外，行政審批制度改革受傳統行政觀念影響，缺乏廣泛共識，改革信心不足等都需要在審批工作實踐中克服解決■