農村治理方式轉型與路徑選擇探析

天津工業大學經濟與管理學院 董劍菲

一、引言

改善民生、達到共同富裕目標,是人類經濟社會發展必須面對的嚴峻任務,是社會主義的根本需要,更是實現中華民族偉大復興所需要跨過的"屏障"。中國減貧事業取得歷史性成就[1]，到2020年底，中國實現了“到2020年實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部脫貧、區域綜合脫貧”的偉大目標[2]，取得了全面建設小康社會的偉大歷史成就。隨著我國經濟社會發展水平的不斷提高和扶貧工作的深入，新時期貧困的內涵也發生了一些新的變化。目前,由于我國農村在經濟社會發展過程中存在著收入分配差異逐漸增大、地區發展不均衡等問題,導致農村社會治理工作由減少絕對貧困逐步走向了減少相對貧困的新階段[3]。農村相對貧困主要源于農戶收入水平低、區域經濟發展不平衡、農村基本社會保障的落實不到位、公共服務和農村基礎配套設施嚴重缺失、農戶自身綜合素質不高等原因。改變傳統鄉村管理方法的可行途徑就是形成長效治理機制。

二、當前我國農村存在的問題

多年來中國的高速發展一直是效率導向的，資源配置也趨向于城市和效益優先，導致各群體之間和各群體內部的不平衡與貧富差距不斷擴大。國際上普遍將0.4視為社會貧富差距的警戒線,超過這一數字將極易引起社會動蕩,但按照統計局所發布的指標,中國基尼系數卻長期處在0.4的全球警戒線之上。2008年基尼系數達0.491的歷史峰值，后有所下降，但近年來又上漲趨勢，2019年該值依然達到0.465，不同群體間或群體內部的收入和消費存在著巨大的差距。屆時，在中國經濟社會發展不平衡的情況下，農村人口與其他社會成員的生活拉開了差距，相對貧困問題更加突出。由于我國經濟增長已步入新常態,社會的貧困結構也出現了明顯改變,全國絕對貧困人員總量和比重均明顯呈現減少態勢,但相對貧困人員數量和比例則快速上升。根據現行扶貧標準,2019年全國平均年純收入在二千三百元以內的鄉村相對貧困人口將達五百五十一萬,而從廣義上來說,這部分人口都屬于潛在的農村相對貧困人群。目前，我國相對貧困人口主要由未享受建檔立卡的貧困“邊緣戶”、易受風險沖擊返貧的群體和進城農民組成。相對貧困和絕對貧困比較,除了存在著人口基數大、貧困維度寬、致貧風險高的特征外,還存在著收入持續上升、多維貧困、內生動力、體制機制等諸多困難,而這種特征和問題將對農村治理方法和的解決途徑選擇產生重大影響。政府也應該加強使用契約型和互動型政策工具,注重政府、社會和市場的有機結合,努力建立一個相互協作的治理機制。從我國中長期的社會發展目標考慮,通過對農村治理方式的轉變,以進一步縮小收入差距和貧富差距,讓農村經濟與社會發展成果更好地惠及廣大低收入人群,進一步壯大中等收入人群規模,以完成人類未來共同富裕目標,是一個意義重大的戰略選擇。

三、農村治理方式的轉型

（一）從絕對貧困治理轉向相對貧困治理

目前,根據中國的現行標準,農村貧困人口已全面脫貧，但這里的脫貧是指絕對貧困的脫貧[4]，并不意味著貧困消失。在2020年后，我國的農村治理目標將由減少“絕對貧困”向緩解“相對貧困”的過渡，生存和衣食不再是衡量貧窮的標準。相對貧困治理不應局限于單一的基本生存維度，更應關注全社會的收入分配差異和缺乏社會資源的多維貧困治理。

（二）從階段治理轉向長效治理

民眾對日益增長的美好生活需求,和不均衡不完善的經濟發展條件之間的矛盾沖突,以及難以實現的絕對公平[5]，決定了相對貧困還將長期存在。在絕對貧困治理階段，生存問題需要解決，貧困治理較為簡單。然而，相對貧困治理不是一朝一夕的過程。相對貧困涉及群體多，又是不斷動態變化的，給統計監測、政策制定和管理實施帶來巨大挑戰。在2020年后，農村相對貧困的治理將由階段性、針對性的治理向長效、常態化治理轉變。

（三）從物質幫扶轉向能力幫扶

單純依靠物質援助可以暫時擺脫貧困，但在遇到風險沖擊時很容易回歸貧困或陷入相對貧困。同時也會導致他們產生依賴的思想，依靠自己的力量很難擺脫貧困。授人以魚不如授人以漁，在2020年后，要由以往的物質幫扶轉向能力幫扶方向過渡[6]，幫助弱勢群體提高抵御風險的能力，進一步鞏固扶貧成果，增強貧困者自我發展能力，激發內生動力。

（四）從政府主導轉向多元主體協調

以往的農村治理方式大多是依靠政府的力量，治理重擔都依賴在政府官員的參與上，這對于政府來說財政方面的壓力過大。隨著農村治理向相對貧困治理階段的轉變，要面臨的問題更加困難和復雜，政府很難依靠單單自身的力量來解決農村的治理問題[7]。2020年后，政府、社會、市場以及第三方社會組織等等多元主體協同治理成為農村治理的關鍵。農村治理組織的角色應逐步由領導向參與轉變，以促進扶貧主體的真正多元化。

四、2020年后農村治理的路徑選擇

（一）完善相對貧困多維識別指標體系

相對貧困的影響因素較為多元，應完善基于多維貧困的相對貧困識別指標體系建設[8]。不同區域的經濟社會發展水平不同，東部和西部之間、城市和農村之間存在著很大的差距。因此，對相對貧困標準的理解也存在著一定程度的差異。東部城市地區的相對貧困群體可能達不到西部農村地區的貧困標準。注意不同地區之間的差異，根據當地實際情況制定與當地經濟發展水平相匹配的識別指標體系，提高識別精度[9]。同時，制定專業的相對扶貧認定啟動程序，協調和制約各部門，使認定啟動程序公開透明，科學簡化程序，減少不必要的步驟，提高扶貧效率。針對相對貧困家庭，將其納入扶貧目標，及時將脫貧人員撤出，避免有限的扶貧資源配置不當。

（二）形成多元主體協同的長效治理機制

深刻理解相對貧困治理的長期性和復雜性。解決相對貧困問題不是一蹴而就的。它不能采取脫貧攻堅的形式。它更多地依賴于區域經濟和社會發展水平以及各方面保障政策的長期保護。農村的相對貧困治理將步入常態化階段，優化資源配置，將更多資源和政策向相對貧困群體傾斜，縮小貧富差距。與此同時，治理貧困的長期性和復雜性也意味著需要更多的財政投資。僅靠政府的力量去解決這個問題是很難的。要形成以政府為主導、多主體參與的治理模式，加強扶貧效果的整體性和發展性。政府、市場、社會聯動協調，實施基層扶貧，推動貧困戶參與扶貧項目，構建信息共享的大數據資源網絡平臺，提高現代農村治理能力。

（三）完善社會保障體系促進城鄉融合發展

從目前城鄉基本公共服務和基礎設施的水平來看，仍存在較大的差距，這也是導致相對貧困問題產生的重要因素。相對貧困的人群絕大多數是農村地區的老弱病殘等弱勢群體，他們沒有自我發展的能力。當農村治理轉向相對貧困問題的長期解決時，相對貧困人口將成為社會保障的關鍵群體。要不斷推動城市融合發展，以城市教育、就醫、社保、基礎設施等建設為重點,補齊城市基礎公共服務的不足，實現公共服務均等化的減貧效應。完善社會保障體系，鞏固前期脫貧攻堅的成果，全面建設小康社會，探索推進相對貧困治理的有效途徑，促進社會保障與相對貧困治理的有效銜接，提高養老保險、醫療保險覆蓋面，充分發揮社會保障的再分配功能。

（四）激發農戶發展的內生動力

在相對貧困現象下，必然會出現相對剝奪的問題，這不僅體現在貧富差距大上，還體現在對各種社會資源和機會的剝奪上，這使得他們很容易陷入貧困的陷阱。一方面,要由以往的"輸血式"幫扶治理向"造血式"治理方式的過渡，注重貧困主體脫貧意識的培養和提高，扭轉貧困主體“等靠要”的依賴消極思想，從思想根源上激發農戶發展的內生動力，形成積極脫貧致富的主體責任意識。另一方面，加強人力資源和教育資源的投入，對具有勞動能力但文化水平較低的貧困人群進行有針對性的教育培訓，增強相對貧困主體自我發展的可行性能力，提高就業率。

（五）構建防控預警政策體系

相對貧困群體本身具有脆弱性，面對風險沖擊時的抵抗能力弱，部分已經擺脫貧困的人員又可能面臨著重返貧困的巨大壓力。為了實現農村可持續發展和穩定擺脫貧困的愿景,有必要加強貧困監測、預警和緊急干預,對已經脫貧的人口進行實時動態的監測,并找出可能導致回到貧困的風險因素,并對重返貧困的人采取緊急援助和干預措施。同時，提高貧困群體抵抗風險的自身防控能力，促進貧困家庭收入穩定增長，降低返貧率。優化扶貧治理的評價、反饋和責任評估，將農村各項治理工作進程落實到個人，實現對相對貧困人群的高質量脫離貧困，有效提高扶貧效果的可持續性。

五、結束語

中國實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧，意味著下一階段農村治理的重點將由絕對貧困治理向相對貧困治理轉變。2020年后的農村治理方式的轉型和路徑的選擇，應根據全面建設小康社會后邁面臨的新形勢進行調整。相對貧困的緊迫性和重要性日益凸顯，對2020年后的農村治理提出了新的挑戰，探索和重構農村治理方式的轉型和路徑選擇勢在必行。