鄉村振興背景下合村并居社區協同治理的優化路徑研究

武漢理工大學 詹書鑫

一、問題的提出

隨著城鎮化進程的持續推進，農村勞動力人口大規模向城鎮轉移，農村人口的空心化問題愈趨嚴重。在全面推進鄉村振興戰略的背景下，如何更好的整合農村地區人力和土地資源以及優化基礎設施建設、推動農村地區宜居宜業成為鄉村振興戰略中的重要戰略目標。針對農村人口流失所帶來的農村治理難度加大、土地資源浪費等一系列問題，黨和國家在頂層設計上不斷提升農村治理現代化的水平，“合村并居”在我國應運而生。首先在國家層面上，中共中央相繼出臺《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》、《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》等一系列調整鄉村人口布局和空間布局、推進鄉村宜居宜業政策條例。其次在地方層面上，山東、河南、江蘇等省份也相繼出臺“合村并居”政策文件并進行了“合村并居”的試點，通過村莊合并，解決“三高兩難”問題，以促進改善農村人居環境，完善農村基層治理體系，從而更好地促進鄉村振興，實現城鄉統籌發展。此外，在已經完成“合村并居”的新型農村社區中也存在著調整后村居規模過大導致治理難度加大、農村社區基礎設施建設還不夠健全、農民上樓后從事農業生產不便、原有集體資產處置不當等問題。因此，如何更好的推進“合村并居”政策以及如何在完成“合村并居”的新型農村社區形成一套規范、嚴格的治理體系，成為了當前大力實施鄉村建設行動、全面推進鄉村振興亟待解決的問題。

二、理論基礎

（一）協同治理理論

協同治理作為一種新興的理論，它是自然科學中的協同論和社會科學中的治理理論的交叉理論，協同治理中理論中最核心的概念是協同與合作。最早提出協同治理概念的是安塞爾和加什，他們認為協同治理是公共和私人利益攸關方聚集在公共機構的集體論壇上，參與以共識為導向的決策。此后國內外大批學者都對這一概念進行大量的研究，國內方面，燕繼榮基于國家與社會的關系，認為協同治理是公共治理和社會管理創新的新方向。田培杰認為協同治理是一個關于政府與非政府部門之間進行協同和合作。雖然國內外學者對于協同治理的解釋的措辭不一，但對協同治理及其相關概念內涵的理解相對比較一致，都強調了治理主體的多元性、權力的分散性和治理工作的協同性。

（二）協同治理理論的適用性

在合村并居社區治理中，基層黨組織、基層政府、社區社會組織、社區居民等都扮演者治理主體的角色，體現出了治理主體多元化的特征；其次，在治理過程中除了基層政府的主導性作用外，社區社會組織組織、個人的自發性治理意愿同樣也發揮著重要作用，體現了治理主體的自發性特征；再次，各治理主體都具有各自的優勢和劣勢，即相互競爭又相互合作，即依存又互補，這體現了治理系統的整體性與協作性特征。合村并居社區治理的運作方式和特征與協同治理理論具有高度契合性。協同式治理下基層黨組織、基層政府、社區社會組織、社區居民等多元治理主體能夠憑借各自的優勢，通過凝聚協同治理理念、強化社區黨組織的領導、提高基層政府的治理能力和水平以及完善政策制度體系等方式不斷提高協同治理的能力和水平。因此，協同治理在合村并居社區治理中具有很強的理論契合性和適用性，對于推進合村并居社區治理具有重要的指導和借鑒作用。

三、合村并居社區協同治理的困境

就當前合村并居社區治理的情況來看，雖然合村并居之后農村社區治理取得了包括基層黨組織建設得到加強、公共服務水平得到提升、社區社會資源得到整合、社區治理結構得到優化等成效，但仍然以下幾個問題。

（一）各主體間協同治理的凝聚力松散

首先就合村并居社區治理的治理目標來看，合村并居社區作為幾個行政村通過政策合并的方式進入到社區之中，在這一過程中，由于原有多個村莊在空間地域、經濟狀況、人員結構等方面存在著較大差別，合并之后社區治理之中就不可避免地存在著沖突與矛盾，而各治理主體出于對各自利益的考量，其治理目標同樣也存在著較大差別，從而難以形成治理合力。其次，從社區的權力資源分配角度來看，合村并居前原各個村莊的資源歸各自村兩委進行統籌分配，而合村并居之后原有的分配格局發生巨大的變化，由于原有多個村莊經濟狀況、人口結構分布的巨大差異，權力的分配往往由原有村莊人數的多寡以及原有村莊兩委成員在社區兩委的權力大小所決定，權力的分配不均進一步導致了資源的分配不均。正是由于權力資源分配的不均衡，社區部分成員難以享受到合村并居帶來的福利，影響了包括社區基層黨組織、基層政府、社區社會組織社區協同治理工作的進一步推進，從而難以形成社區治理的凝聚力。

（二）基層黨組織在社區治理中領導力欠缺

基層黨組織作為基層治理中的領導核心，同樣也應該在合村并居社區治理中起著戰斗堡壘的作用，但在具體的社區治理實踐中，由于基層黨組織的領導與組織工作出現了一定的缺位與錯位，導致其在社區治理中領導力難以充分發揮。首先從社區黨組織的成員構成來看，社區兩委成員多由合村并居前的各村兩委成員所構成，由于合并村莊數量較多，就不可避免地存在著現有的社區兩委中人員較為分散，難以達成決策一致，從而削弱了社區黨組織的領導力和組織力的統一。另一方面，部分合村并居社區采取的是上級任命的方式組建社區黨支部，由于原有村莊黨支部對原村莊的影響力依舊存在，社區新任黨支部也同樣難以形成有效地統一領導。此外，加之社區黨組織成員年齡普遍較高，缺乏新鮮血液的加入，其接受新事物、通過新式媒介方式領導社區治理的能力稍顯不足，一定程度上也影響力社區黨組織社區治理領導力的充分發揮。

（三）基層政府治理能力和水平有待提高

在合村并居社區治理的制度設計和具體實踐中，基層政府首先存在著協同領導機構設置不合理問題。在合村并居政策推行之初，基層政府大多通過臨時機構部門統籌合村并居推進工作，在合村并居完成之后，這些臨時成立的機構給或者部門大多就被撤銷解散，但對于合并后社區治理的相關問題，未有新的機構部門來統籌管理，存在著協同領導機構設置不合理的問題。其次基層政府工作人員協同治理能力較為欠缺，基層政府工作人員一方面由于日常各種事務繁忙，精力較為分散，對于合村并居社區的關注度和了解程度受限，與社區其他治理主體聯系不夠緊密，一定程度上限制了基層政府在合村并居社區治理中的治理效能充分發揮。再次基層政府協同治理創新動力不足，利用大數據、互聯網、人工智能等新型治理工具的理念和動力欠缺，基層政府在合村并居社區治理中的治理能力和水平有待進一步提高。

四、推進合村并居社區協同治理的優化路徑

（一）培育和凝聚各主體協同治理的理念

社區治理離不開各主體的共同努力，因此需要培育和凝聚各治理主體的協同合作的理念。培育和凝聚協同治理理念首先要明確各主體協同治理的職責邊界，做到權責分明。在社區治理中，社區黨支部主要應該起到主心骨的作用，統籌協調各主體的力量，發揮出協調合作的合力，從而提升協同治理的凝聚力。其次，基層政府在合村并居社區治理中應發揮合理分配資源的作用，避免因資源分配不均引起沖突矛盾情況的發生，基層政府還應提升服務群眾的意識和水平，從而增強居民對社區治理的認同感。此外，社區還應搭建便于社區居民、社會組織參與治理的平臺，吸收各方的意見建議，集思廣益，充分激發社區居民和社會組織參與社區治理的潛能和活力。總之，合村并居社區社區治理要想發揮良好的效果，首先要協調各主體利益，培育和凝聚各主體協同治理的理念。

（二）強化社區黨組織的領導

社區黨支部作為社區基層黨組織的領導核心，在社區治理中起著總攬全局的作用。強化社區黨支部在社區治理中的領導地位，首先要科學設置社區黨支部組織和決策機制，從內部層面形成統一領導，避免權力的過度分散。在黨支部的組織和決策形式上，應改變以往原各村黨支部成員的出于對原村莊人員利益的考量而出現的“各自為政”、難以達成統一領導的局面，做到社區黨支部統一領導和統一決策。其次要優化社區黨員結構，提高黨員素質，吸收年輕血液加入到社區黨支部的隊伍之中，在定期召開的社區黨支部上也應該加強對黨員黨性修養教育以及知識技能培訓，提高社區黨支部成員素質。此外社區黨支部成員還應發揮先鋒模范作用，堅持以為社區謀發展、為社區居民謀福利為出發點，堅持群眾路線、為社區居民服務。

（三）提高基層政府的治理能力和水平

基層政府作為社區治理的重要主體之一，在落實國家大政方針、強化社區治理、提供社區服務、維護社區居民利益等方面發揮著重要作用。在合村并居社區治理中，面對更加復雜多元的局面，基層政府在提升治理能力和水平方面首先需要繼續加強和完善社區的基礎設施和公共服務建設，加大對合村并居社區的經費支持力度，更好地服務社區居民。其次要規范和完善基層政府協同領導機制，通過政策文件的形式處理好與其他治理主體之間的關系，保障社區治理的順利推進。此外還要進一步提高基層政府工作人員治理能力和素質，深入基層社區、學習先進的治理經驗，推動基層政府治理體系和治理能力創新。