邊疆民族地區鄉村治理資源整合的路徑選擇

云南民族大學政治與公共管理學院 薛天寶，潘世忠

鄉村治理是實現鄉村振興的重要手段，也是國家治理現代化的重要內容之一。中華人民共和國成立70年來，鄉村治理體制經歷了從人民公社、鄉政村治和“三治結合”的鄉村治理模式。[1]鄉村社會在形成和發展過程中形成了大量資源，其中也蘊含著大量的鄉村治理資源。學者任艷妮將鄉村治理資源分為：一是國家賦予治理主體的剛性、顯性的政治資源：二是鄉村社會內部產生的柔性的、隱形的文化和社會資源：三是圍繞村莊集體經濟衍生的各種經濟資源，各主體憑借前兩類資源獲取治理身份后主要圍繞經濟資源展開治理。[2]因為各鄉村治理主體在鄉村這個場域中所處地位不盡相同，從而導致各種鄉村治理主體所掌握的鄉村治理資源在發揮其作用的過程中存在張力。而邊疆民族地區具有其地理位置的特殊性和少數民族聚居的特點，因此在進行鄉村治理資源的路徑選擇上應該要注意區域性和民族性的結合。筆者將從國家鄉村治理資源整合的共性和邊疆民族地區鄉村的特殊性相結合的角度出發，將邊疆民族地區鄉村治理資源的路徑總結為：國家嵌入式、政治吸納民族精英參與和調動民族地區民眾參與的形式。

一、國家嵌入式治理資源整合

（一）制度設計牽引治理資源整合

國家嵌入式治理資源是鄉村治理資源中最具優勢和特色的部分，但是國家嵌入式治理資源在鄉村地區是分散的。因此需要通過制度設計的牽引進一步完成治理資源的整合。國家嵌入式資源在鄉村地區主要包括鄉鎮政府及其一系列配套的機構，也包括在農村地區的村民自治委員會和村黨委等。其中村民自治委員會是鄉村地區主要的國家嵌入式治理資源，其中具有村民自下而上的自治資源，也有鄉鎮政府或更高層政府通過一定的文件、政策和相關的指導，自上而下輸入的政治、經濟、文化、社會保障等方面的資源。在具體的實踐過程中，由于制度設計上的局限使得各個資源作用分散，效度不高。例如農村地區的社會保障資源的利用可以同時輸出政治資源或主流政治文化資源，但是在具體的工作中，這些資源都被割裂開來。

因此，整合國家嵌入式治理資源在鄉村地區需要制度設計的牽引，其制度設計的方向具體為幾個方面。其一是通過制度設計，形成鄉村地區的統一整合鄉村治理資源的多元治理主體組成的協同治理中心。其二是通過制度設計，形成多元主體協同治理的鄉村治理資源整合運行機制。其三是通過制度設計，完善國家政策執行方式，使得國家嵌入的各類治理資源存在整合的內在張力，具有整合的基礎。

（二）基層黨組織引領治理資源整合

基層黨組織是不僅黨的戰斗堡壘和執政落實到基層的代表，還是人民群眾利益的最直接的代表。基層黨組織的雙重代表性決定了其在鄉村治理體系中要處于核心領導地位，這樣的地位就要求基層黨組織要在落實黨的目標任務，實施黨的方針政策的同時要引領鄉村治理資源的整合來形成鄉村治理的合力。鄉村基層黨組織包括鄉鎮黨委和村黨組織,還有鄉辦企業黨組織、鄉村站所等縣直部門駐鄉鎮單位的黨組織,以及市場經濟條件下涌現出來的新經濟社會組織中的黨組織。[4]鄉村基層黨組織作為國家嵌入鄉村治理的主體性代表，在鄉村治理資源整合的過程中就要去實現落實黨的方針政策與考量地方鄉村治理資源的實際二者的平衡，從而避免其他鄉村治理主體在執行政策過程中出現剛性行為。

鄉村基層黨組織引領鄉村治理資源整合主要可以通過以下方面來進行：其一是在堅決執行黨中央的制度設計的同時結合本地鄉村的實際來進行政策調適，確保制度的合法與合理性；其二是發揮在鄉村治理體系中的領導核心地位，調節各鄉村治理資源主體之間的關系并挖掘潛在鄉村治理資源.

二、吸納民族精英推動治理資源整合

（一）政治吸納民族精英參與治理資源整合

治理主體的多元化是鄉村治理中重要的價值因素。邊疆民族地區的鄉村治理資源中有除了國家嵌入的政治資源，還有傳統的文化資源和現代的經濟資源等資源，但相關的整合機制和整合主體的缺乏，使得鄉村治理資源的整合程度不高，影響到了鄉村治理的進一步深化。因此，結合邊疆地區的歷史和鄉村治理內在價值要求，通過政治吸納民族精英參與治理資源的整合是當前一個重要的路徑。鄉村治理發展到當前階段，已經從國家建構的基礎上發展為國家與社會的互動，社會中諸多的專業力量和傳統權威因素逐漸具備了相應的治理能力和治理的合法性。在邊疆民族地區的社會里，存在著傳統的公共權力組織形式下的文化精英、魅力型精英，也存在著現代市場經濟下出現的商業精英、知識分子、離退休精英群體等，通過政治吸納這些民族的精英，可以使其在鄉村治理過程中發揮著區別于政府的強力治理的柔性治理作用。同時這些民族精英本身也是鄉村治理的資源之一，通過制度的設計和政治的吸納，使得這些民族精英能通過一定的規則和準入條件參與到治理體系之中，對于鄉村治理資源的整合是具有一定的促進作用的。

（二）吸納民族地區精英組織參與治理資源整合

邊疆民族地區精英組織指的是邊疆少數民族在長期歷史發展中用于解決村莊內部事務而自發產生的組織，組織里面的成員都是在當地民族中具有權威性的精英，在中國傳統社會國家權力下滲的時期發揮了重要的治理主體的作用。民族地區的精英組織被看作是邊疆民族地區鄉村治理資源中很重要的社會資源。邊疆民族地區因為地理位置和民族文化觀念的影響，致使這種傳統的治理組織仍舊存在并發揮著重要的作用。因此在鄉村治理資源整合的過程中要吸納民族精英組織來參與。鄉村基層黨組織能夠吸納的民族精英是有限的，大部分的民族精英還是通過自身的組織來參與到鄉村治理生活中來。民族精英組織相較于其他鄉村治理主體更加貼合民族地區的實際，最熟悉邊疆民族地區的情況，能充分調動當地民眾的參與性，從而能夠減少鄉村治理資源的成本。吸納邊疆民族地區民族精英組織參與到鄉村治理資源整合中來有兩個路徑可以選擇：其一是將民族精英作為個體，通過政治吸納納入鄉村治理體系中來，筆者前一節已作論述；其二是通過行政委托或代理人的方式將合法合規的組織，予以承認。

三、調動民族地區民眾參與治理資源整合

（一）以民俗文化的內驅力調動民眾參與

邊疆民族地區的鄉村治理資源中廣大的農民群體是主要的治理資源之一。但是在當前的治理實踐和理論建構中，政府和學者們對于農民本身這一群體的主動性和自主性關注度并不高。

政府作為鄉村治理的主導和重要的主體，大多是的施政過程中以農民為對象，而非參與者或主體之一。學者們的研究重點也更多是從國家建構層面展開，導致對于鄉村治理的研究對象從農民變成了村干部等問題的出現。

而民眾的積極性是植根于傳統文化和具體的生活形態之中，通過民俗文化的內驅力，提高民眾的積極性，進而擴大參與數量和范圍。因此，在民族地方的民俗文化一方面具有一定的凝聚力，另一方面還具有特殊的敬畏性。

在鄉村治理資源的整合中，可以通過舉辦大型的民俗活動，運用民俗文化的內驅力將零散的民眾聚集，進而宣傳和輸入相關的政策內容和政治文化，通過潛移默化的方式影響村民的政治心理，進而達到擴大參與數量和范圍和實現民眾參與鄉村治理資源的整合的目的。

（二）以利益引導民眾參與治理資源整合

人天生就是政治動物，而政治就是“一種在特定社會經濟關系及其所表現的利益關系基礎上，社會成員通過社會公共權力確認和保障其權利并實現其利益的一種社會關系”[6]。因此，人們參與政治活動離不開對自身利益和公共的關注，在鄉村治理中也就可以運用利益手段來引導民眾參與到鄉村治理資源整合中來。利益引導相較于文化驅動更加具有直接和顯性的特點，民眾的利益有可以理解為他們的需求可以分為自身生存資料的需求，享受本民族文化的需求，實現在本民族村莊的價值的需求。鄉村治理資源的整合離不開民眾這一豐富的社會資源，就可以通過實現民眾利益的方式引導民眾主動參與到鄉村治理資源整合中來。實現當前利益和滿足利益預期都能夠有效地吸引民眾的參與，邊疆地區的民眾可能因文化水平不足而無法理解政策，也可能是對政治參與報以冷漠的態度，但利益每個人都擁有且能夠去感知的。

四、結語

綜上所述，鄉村治理過程中離不開對鄉村治理資源的運用，而鄉村治理資源因為鄉村治理主體所處地位的不同而存在張力，因此需要整合鄉村治理資源來形成鄉村治理的合力。邊疆民族地區又因為其地理位置的特殊和多民族性的特點在鄉村治理過程中居于重要位置，邊疆民族地區在鄉村治理資源整合的過程中形成了國家嵌入式、吸納民族精英和調動民族地區民眾參與整合的三種路徑選擇。這三種路徑選擇并不是獨立，只有實現三種形式的結合，才能讓鄉村治理資源整合的過程更加合理合法化，為鄉村治理資源的充分利用提供契機。