大數據背景下PPP項目跟蹤審計風險分析與應對建議

張紹寧

（中國電建集團國際工程有限公司 北京 100048）

PPP項目跟蹤審計流程分析

為保證工程項目持續健康推進以及資金與資源的充分利用，審計部門一般會對PPP項目展開全過程跟蹤審計。以PPP項目整個生命周期為基礎，審計部門按照項目特點和有關審計標準，制定審計方案，確定不同階段目標與重點內容。針對審計過程中出現的問題，提出全方位覆蓋的監督審計意見與對策，從而保證PPP項目順利執行，實現資金使用的合理有效（見圖1）。

圖1 PPP項目跟蹤審計流程

我國PPP項目跟蹤審計流程主要包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行與項目移交五個階段。

在項目識別階段，PPP項目主要由政府或社會資本發起，其中由政府發起的次數占比較多。財政承受能力與物有所值評價是項目識別階段重要的內容，需采用科學方式展開項目的評估和篩選。

在項目準備階段，一般情況下由政府審計部門主導完成，其他參與主體輔助完成，主要負責項目方案編制與選擇。

在項目采購階段，社會資本方需根據項目實施進程，對供應商單位的資格預審和采購問價的編制和評選。緊接著，審計部門通過與審核合格的社會資本方展開交流談判，明確利潤分配，繼而采用簽訂合同方式，確保雙方責任關系。

在項目執行階段，項目公司進行管理與分配建設資金，步入項目運營過程。項目執行建設階段，審計部門完成對其各項工作的監督預審核，對于融資管理和績效檢測的評估等，定期提交項目審核報告，確保信息公開透明。

在項目完工移交階段，私營部門按照合同簽訂內容，對PPP項目展開運營。在實現運營許可之后，私營部門對PPP項目進行移交。在此過程中，政府審計部門需對PPP項目展開測試，測試合格之后，根據合同內容規定，與私營部門展開資產交割與績效評估。從上述流程中可以看出，PPP項目跟蹤審計實際上是項目建設中風險分配與轉移過程，但尚未實現風險的管控。而在引入相關參與主體進入到項目建設時，會增加諸多不可控風險。

大數據背景下PPP項目跟蹤審計風險分析

（一）人員風險

在PPP項目審計過程中受大數據環境影響，審計人員出具不合理審計報告，使項目難以達到預期績效，進而提高審計風險。具體表現在兩方面：一是審計程序風險，即審計人員按照審計法規實施的項目審計計劃、填制項目審計報告、完成審計項目驗收的全過程步驟。具體審計工作開展中，審計人員一般會根據自身經驗，自動略過某一個流程，或者未能按照審計程序執行審計工作，出現少執行與重復執行現象，這都會造成審計程序風險；二是審計報告風險。即審計人員在進行一系列審計工作后，對PPP項目發表的審計評價與處理處罰意見。針對這些報告，審計人員依據法律法規與項目指標，衡量PPP項目完成情況、項目負責人履約情況與績效情況。其中，由于審計人員對同一項目環節審計判斷存在較大差異，所依據的法律法規也有所不同，導致審計報告出具差異較大。且PPP項目涉及責任主體較多，審計人員對相關責任主體的違法行為界定也不相同。該種情況下，審計人員所發表的審計意見與處罰建議可能出現不恰當現象，由此引發審計報告風險。

（二）組織風險

在大數據環境下，海量信息滲入PPP項目。傳統審計組織已無法對現代化PPP項目開展跟蹤審計工作，由此引發組織風險。一方面，相關企業組織亦或社會資本為順利獲取PPP項目，可能將財務狀況差、項目融資能力不足、完工能力弱等數據信息進行隱瞞。例如，PPP項目建設過程中，發起人未按照規定投入相應建設資金，以及在項目融資過程中采用不恰當措施套取融資，增加組織產生風險的概率。另一方面，PPP項目采取的核算方式與核算制度缺乏，加劇審計核算風險。當前PPP項目采用的會計核算方式與制度，主要來源于企業會計準則建設經營轉移制度（持續趨同和等效）。這一會計核算方式，明顯與PPP項目跟蹤審計流程不匹配，缺乏較多審計環節。加之當前我國審計部門尚未根據審計流程形成跨級會計核算規定，這會降低PPP項目會計信息質量。

（三）合同違約風險

一是不完全契約風險。根據不完全契約理論，在PPP項目中，受限于交易事項不確定性、有限理性與信息不全面性，導致項目合同無法擬定完全契約。PPP合同存在交易復雜性，故雙方在簽訂合同過程中極易出現不完全契約性，從而無法避免合同內存在尚未確定的事項。例如，受大數據環境影響，PPP項目中的風險分擔、社會資本退出、政府補償等方面會受到未來事項預期和判斷的制約。加之部分項目管理者依靠經驗判斷，尚未具備大數據思維方式，導致項目合同難以面面俱到；二是“物有所值”定量評估風險。PPP項目跟蹤審計的另一構成因素是“物有所值”。“物有所值”是對采購貨物、服務與工程生命周期成本的關注，包含項目開展的初始成本、處置成本及運營成本。現階段，針對PPP項目中“物有所值”評價，審計部門主采用定性與定量兩種評價方式。前者是依托PPP項目建設實際情況而定；而后者尚未擁有統一判斷標準，一定程度上導致PPP項目跟蹤審計所選用的項目評價資料更多參照職業判斷與國外成功案例，這會極大增加相關機構的評價風險。

（四）資金管理風險

在引入大數據技術之后，社會資本可以通過大數據查詢當前所有PPP項目，并針對具有良好收益的項目進行投資，這為PPP項目建設資金來源帶來較大變化。社會資本的投入可能增加證券化資金投入與其他項目資金的注入。但受投資人道德風險影響，PPP項目權益資本與融資可能在規定時間內無法到位。資金注入不及時，將會嚴重拖緩項目建設進程與完工情況。資金使用方面，傳統PPP項目建設過程中，專項資金只能為專款專用。伴隨著資金來源方式的多元化，部分企業數據量遠高于審計系統數據內存量，導致審計數據出現無法被讀取現象，嚴重加劇PPP項目資金使用風險。加之針對PPP項目的智能化資金審計風險識別體系不夠成熟，導致資金使用過程中無法識別出具體可能出現風險的環節。該種情況下，項目管理者將可能采取不恰當措施來提高資金使用效益，極大降低資金管控性。

大數據背景下PPP項目跟蹤審計風險的應對建議

（一）加強復合型審計人才培養，強化審計職能

首先，針對審計人員能力的提升，政府或審計機構要加強對審計工作人員PPP項目專員培訓。審計部門借助科學有效培訓，培養一批復合型高精尖人才，提高整體項目跟蹤審計質量，促進PPP項目跟蹤審計工作科學、高效與專業開展。其次，政府部門或者審計機構也可以搭建投資審計中心，培養高素質、專業化項目跟蹤審計人員。最后，審計部門通過線上資源交流與跨區域合作，實現審計人員的相互借調、合作，解決PPP項目審計工作人員能力參差不齊問題。此外，基于審計人員專項技能過硬的基礎上，加強大數據思維培訓，并為其提供實際操作方面的專業指導，從而更好識別PPP項目建設過程中可能存在的風險。

（二）明確各方審計責任與義務，提高審計數據質量

針對性明確各責任方審計職能，提高審計數據質量，有序推進PPP項目建設。首先，審計單位要重視設計單位、供貨單位與其他監督單位的選擇，判斷其是否具備提供公共產品和服務的實力和資質，觀察其是否嚴格按照《中華人民共和國招投標法實施條例》進行對應程序監督。其次，相關部門要借助大數據、云計算等信息技術審查相關單位是否具備良好的資質與信譽，調查其是否具備承接PPP項目建設的資金要求，提高PPP項目跟蹤審計的真實性。再者，對PPP項目采取全過程跟蹤審計監督與服務，既要分環節突出審計重點，也要重視社會資本的利益與項目建設的質量安全。最后，聘請審計監測領域且具備一定數據分析能力的專業人士，根據PPP項目實際需要，對需要跟蹤審計的領域進行審查與復核，保證審計職能落到實處。

（三）充分借助大數據手段，堅持全過程跟蹤審計

在保證審計數據安全前提下，基于審計機構或相關政府部門的大數據分析工具，加大對審計招標控制價與招投標過程的監督力度。一方面，合理制定PPP項目工程招投標報價。政府或項目管理者應重視對大數據工具應用實現能力，關注審計PPP項目工程量清單招標控制價相關數據，嚴格把控工程量清單編制質量。另一方面，相關機構、部門要完善智能化預警平臺，加強對PPP項目涉及基礎設施、服務與重大公共產品的審計監督。對此，審計機關應不斷收集、積累PPP項目涉及建設流程、資金使用、招投標等每一個環節的審計數據，并進行實時動態化管控，保證項目招投標過程公開透明，提高社會資本參與PPP項目投資質量。

（四）規范評價“物有所值”與財政承受能力，提高審計效率

PPP項目在進行采購之前，審計部門應先對其“物有所值”展開驗證。首先，審計部門借助量化工具與數據對PPP項目的采購成本、收益與風險進行合理計算與比較，合理決定PPP項目跟蹤審計模式。其次，評估過程中，審計部門綜合分析PPP項目合同內容中的成本、建設周期、產品規范選擇等每一階段，確保跟蹤審計有序開展。尤其是對于財政承受能力而言，審計部門在審計過程中要結合地方產業結構，確保審計結果的準確性。最后，審計部門應實時關注PPP項目建設中每一年度財政使用狀況，通過對比預測比率，不斷調整年度財政支出，保障每年財政對PPP項目的投入不超過10%紅線。