論氣候變化的司法應對
——基于環境公益訴訟的路徑探索

□田時雨

（清華大學 法學院，北京 100084）

氣候變化作為一項法學議題，長久以來為立法論所主導，然而在國際氣候談判形勢起伏不定、國內氣候治理需求日益迫切的背景下，“唯立法論”難以肩負氣候變化應對之重任。縱觀全球氣候治理體系，司法或可為破解氣候困局之道，正如日前世界環境司法大會所通過的《昆明宣言》將“應對氣候變化及其影響”確立為加強全球環境危機司法應對的關鍵議題[1]。嚴格意義上，氣候變化訴訟尚未真正出現在我國司法實踐中，但相關領域已展開積極探索，如曾就“棄風棄光”現象所提起的環境公益訴訟案件被視為“準氣候變化訴訟”[2](p81)。習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話時指出，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和[3]。這一莊嚴承諾再次彰顯了我國作為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者，同時也為氣候變化進入司法視野提供了新契機。在氣候變化真正迎來司法時代之前，有必要厘清司法在氣候治理中的角色定位，并在審視氣候司法既有模式的基礎上探討可能的路徑選擇，從而妥善實現氣候變化的司法應對。

一、氣候變化治理體系中的司法角色

氣候變化問題早已獲得廣泛關注，自1992年《氣候變化框架公約》正式開啟全球氣候治理的法制化進程起，人類社會便一直在立法論的指引下探索著如何共同應對氣候變化。國際氣候談判始終著眼于以議定書及協議等規范文本發展與落實公約內容，各國也在不同程度上開展氣候變化法律政策制定工作，然而難以否認的是，利益共識難以達成，氣候治理成效不顯。國際社會逐漸開始反思氣候治理體系中遮蔽于立法之下的司法角色，甚至隱約可見立法式微而司法漸興的全球氣候治理格局，而中國亦存在氣候變化司法應對的現實需求。

（一）全球格局：氣候變化治理的立法式微與司法漸興

氣候變化問題盡管在科學上仍然存在高度不確定性，但人類影響極有可能是20世紀中葉起引發全球變暖的主要原因，應對氣候變化也因此成為國際共識。就氣候變化的規制路徑而言，各國在議會立法、行政命令以及戰略政策等方面側重不同，但大多根據自身利益與國際義務等具體情況選擇了不同的立法模式，具體如日本《地球溫暖化對策推進法》的政策型立法模式，英國《氣候變化法》的專門立法模式以及歐盟其他成員國的分散立法模式等[4](p59-62)。

隨著氣候利益分化，以條約等立法進路為主的氣候變化應對方式面臨著兩個重大挑戰，一是現有制度和談判未能充分實現減排目標；二是氣候變化涉及廣泛行為者，需要各級政府和各類法律相互作用[5](p152)。歷經艱難的國際氣候談判在巴黎協定時代迎來了新的曙光，國家自主貢獻等機制改變了先前自上而下的強制性義務分配模式，氣候變化國際合作得以繼續推進，但這一成果卻是以犧牲一定的減排目標為代價的。在立法論規制不足的情況下，通過司法展開氣候變化治理成為一種可能的出路。

氣候變化是一個全球性問題，氣候變化司法也成為一個全球性現象。截至2020年底，全球范圍內的氣候變化訴訟共計2018件，其中美國1579件，其余國家439件[6]。以美國為代表的發達國家率先將法院拉入氣候變化這場混戰。美國氣候變化訴訟始于喬治·布什政府時期，彼時由于缺乏國家層面上的氣候變化應對法，環境保護組織等氣候友好群體試圖通過提起訴訟來推動政策制定，他們利用美國現有法律和監管機構解決不斷上升的溫室氣體排放問題，同時以侵權制度向諸如燃煤電廠、汽車公司等主要排放者尋求金錢賠償或禁令救濟[7]（p153-154）。在澳大利亞，氣候變化議題上更為普遍的司法進路是針對行政行為提起司法審查，例如以環境影響評價并未充分考慮到潛在的氣候變化影響為由對政府決策提出質疑[8](p956)。與此同時，新興發展中國家也在探索氣候變化應對的司法進路，并試圖以此推動政府積極參與國際氣候治理。例如印度將國際人權公約中的食物權條款與國內憲法上的食物權概念予以對接，進而通過最高法院判決將氣候變化、糧食危機同保障食物權的國家義務相聯系，從而使食物權公益訴訟成為氣候變化應對的新進路[9](p176)。

近年來，氣候變化案件數量不斷增加，訴訟涉及多重目標，法院裁決普遍加強或維護既有氣候變化法律法規，可見司法在氣候變化治理中發揮著越來越重要的作用。法院首先為人們就氣候變化相關的法律、倫理及社會等問題進行辯論并作出決定提供了一個“微觀世界”[10](p918)；進而相關司法活動又對立法修正及行政決策產生了更為廣泛的影響。以美國為例，馬薩諸塞州等訴美國環保局一案將二氧化碳作為空氣污染物納入《清潔空氣法》的規制范圍，此后數月間美國國會即收到了上百件有關機動車排放標準、溫室氣體排放限制、國家安全和氣候變化等方面的立法議案及修正案[11](p111-112)。由此可見，盡管有關氣候變化司法審查的案件似乎只取得了微乎其微的成功，但氣候司法的意義或許不僅在于個案裁判結果，而更在于其在氣候治理體系中的必要角色：影響氣候決策過程并反映氣候法治的改革訴求。

（二）中國語境：氣候變化司法應對的現實需求與前路迷茫

在立法論主導下的全球氣候治理格局中逐漸有了司法的一席之地，那么具體到中國語境下，司法在氣候治理中又當扮演何種角色？面對包括氣候變化在內的全球性挑戰，中國主張“國際社會應該攜手同行，共謀全球生態文明建設之路”[12](p525)。在國際氣候合作上，我國始終以積極立場參與締約方大會，有力推動了《巴黎協定》的順利達成并遞交了國家自主貢獻方案；在國內氣候政策上，也提出《中國應對氣候變化國家方案》等頂層設計，并探索構建全國碳排放權交易市場[13]（p52-53）。然而難以否認，現行環境法律制度難以有效因應碳排放環境風險[14]（p82），“中國氣候變化應對機制仍存在不少硬傷”[15](p27)。

從前述國際經驗來看，破局之道或許在于對“唯立法論”之反思。專門性氣候立法缺位的問題非一日之寒，一味寄希望于立法而忽視司法也有損于氣候治理體系的健康發展。考慮到低碳轉型的內生動力及國際戰略地位等長遠目標，氣候變化立法勢在必行[16](p46)，但立法模式如何選擇、制度體系如何建構等問題仍需進一步探討。

當前氣候變化司法的理論與實踐面臨新挑戰。一是氣候變化的司法應對需將政策構想落實為審判實踐。事實上，環境司法改革進程中已初見氣候變化司法的相關建議與構想。最高人民法院于2014年設立環境資源審判庭，將氣候變化案件納入環境司法專門化研究范圍；2016年在《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》中明確提出：“積極探索氣候變化司法應對舉措”。然而實踐中“應對氣候變化的司法保障明顯存在‘上熱下冷’問題”[17](p111)。近兩年所發布的《中國環境資源審判》白皮書雖都明確將“氣候變化應對案件”作為案件類型之一，但地方法院大多缺乏對氣候變化的宏觀考量，案件審判中對氣候、能源及相關環保法律之間的內在聯系理解不足。二是氣候變化司法實踐需要更為充分且深入的理論作為科學指引。在理論準備上，學界對氣候變化司法議題雖有所關注但卻大多限于域外借鑒層面。隨著氣候法治全面推進這一立場成為共識，氣候變化議題需在總結一般性司法規律的基礎上探索如何真正融入我國環境資源審判格局。

綜上，隨著氣候變化訴訟在世界范圍內逐漸興起，中國也需認真且理性地對待氣候變化司法問題。一方面應正視司法在氣候變化治理體系中的角色，全面推動氣候變化應對的法治化進程；另一方面要立足我國法系及體制等背景，在專門立法缺位的情況下審慎探索氣候治理司法化。

二、氣候變化司法應對的模式選擇

氣候變化訴訟在美國、加拿大、德國、澳大利亞及新西蘭等國興起[18](p32)，在不同法系與司法體制下形式各異，侵權、公共信托、環境影響評價以及人權等皆作為訴訟提起基礎出現在氣候變化的司法實踐中。就訴訟類型而言主要存在兩種分類方式：一是以案由為標準將氣候變化訴訟劃分為私法之訴與公法之訴，前者主要包括侵權之訴，后者則涉及行政行為司法審查與憲法實施[19](p244)；二是從提起依據出發將氣候變化訴訟分為制定法之訴、普通法之訴與國際公法之訴[20](p35)。這些學說或展現了氣候變化訴訟的規范基礎，或明確了氣候變化訴訟的發生場域，然而卻也未能揭示氣候變化司法應對的本質規律，為此有必要透過復雜多樣的訴訟形式探察其背后所存在的司法模式。

（一）主觀權利與客觀秩序之間的司法模式

耶林曾言“目的是全部法律的創造者”[21](p115)。氣候變化應對的司法實踐在訴訟目的檢視下可觀察出主觀權利保護與客觀秩序維護這兩種司法模式，前者重在保護主觀權利及特定利益，后者旨在維護公共利益及客觀秩序。這一區分的理論基礎是法國波爾多大學教授萊昂·狄驥所提出的客觀訴訟（Contentieux Objectif）與主觀訴訟（Contentieux Subjectif）之分。這一學說經德日學者借鑒成為大陸法系訴訟法學研究經典[22](p30)，在此用于構建氣候變化司法模式，有益于揭示氣候變化應對的司法規律。

1.主觀權利保護模式。作為一般法理概念，主觀權利是指“法律規范賦予主體的權能，即為了實現個人利益，要求他人為或者不為一定的行為、容忍或不作為的權利。主觀權利可以私法或者公法為根據確立”[23](p152)。具體在氣候變化司法上即體現為侵權法與人權法這兩條進路。

在氣候變化侵權訴訟中，原告通常主張溫室氣體是一種公害（Public Nuisance）并以此通過普通法提出損害賠償請求。典型案例如康涅狄格州訴美國電力公司案(Connecticut v.Am.Elec.Power Co.)。包括康涅狄格州在內的美國幾州、紐約市和土地信托組織于2004年聯合起訴美國電力公司等使用化石燃料的電力公司，稱使用化石燃料電力公司的溫室氣體排放造成普通法上的公害，要求法院以禁令限制其排放量；電力公司辯稱原告缺乏起訴資格。美國紐約南區地方法院以政治問題不審查為由予以駁回。原告上訴至聯邦第二巡回上訴法院，2009年該法院認為氣候變化的侵權訴求是可裁判的，因為氣候變化并非憲法明確指定給選舉機關的事項，政治問題也并不意味著司法審查的全面禁止。被告隨后向聯邦最高法院遞交有關原告起訴資格、聯邦法律取代原告訴訟請求以及政治問題事項的調卷申請，最終聯邦最高法院推翻了第二巡回上訴法院的判決，并裁決聯邦制定法的相關規定取代了普通法上的公害訴訟事由[24](p358-360)。

主觀權利在公法上的確立主要通過人權法實現，氣候變化司法實踐中也曾出現援引國際人權法而訴諸法院的因紐特人案。2005年底，因紐特人極地會議（The Inuit Circumpolar Conference）向美洲國家間人權委員會提交請愿書，聲稱美國大量排放溫室氣體引發全球變暖尤其是北極冰川融化，侵犯了他們的經濟、文化、生活等權利，違反了《美洲人權利和義務宣言》（American Declaration of the Rights and Dutiesof Man）所規定的人權條款。委員會在拒絕受理此案后允許原告于2007年3月就該請愿舉行聽證會[25]。該案將氣候變化與人權聯系起來，對氣候變化訴訟的權利基礎探索而言頗具意義。

前述案例反映出主觀權利保護模式的本質在于“權利效力來源的主觀性”，即其源于請求人所具有的自由意志而非客觀法規則[26](p147)。由此也意味著主觀權利保護模式下的氣候變化訴訟不僅在起訴資格、可救濟性、因果關系等方面存在固有限制，同時也面臨著立法取代、行政司法權力配置等體制困境。

2.客觀秩序維護模式。客觀法在狄驥看來是“和人類社會同時存在的”一種法律規則，實在法即是對其所作的陳述[27]（p256），由此所建立起的客觀訴訟理論，其本質在于通過訴訟實現客觀法秩序維護之目的。鑒于此，客觀秩序維護模式下的氣候變化訴訟主要體現為以審查公權力合法性為核心的公法訴訟。實踐中主要表現為兩類：要求政府在決策過程中考慮氣候變化問題，以及針對溫室氣體排放事項上的作為或不作為提起訴訟[28](p130)，前者典型代表是馬薩諸塞州等訴環保局一案，而后者則多通過環境影響評價制度對行政行為予以司法審查。

在馬薩諸塞州等訴環保局案中，最主要的實體性爭議焦點在于溫室氣體是否屬于《清潔空氣法》中有關空氣污染物的界定。持多數意見的法官認為，美國國會對“空氣污染物”的寬泛界定，表明了立法者對該法適用于較廣范圍空氣污染物的期望，同時考慮到氣候變化問題在《清潔空氣法》頒布之時尚未引起廣泛關注，立法者對此并非有意忽略，也并未禁止環保局將溫室氣體作為空氣污染物。因此，美國聯邦最高法院最終裁定環保局對《清潔空氣法》中的“空氣污染物”解釋不當，其拒絕規制溫室氣體的行為屬于違法行為[29](p79)。

環評司法審查常見于澳大利亞氣候變化訴訟。在Gray v.Minister for Planning案中，Gray聲稱煤炭企業在環評中違反“詳細的溫室氣體評估”的規定，而政府在環評審批時未考慮生態可持續發展原則（Ecologically Sustainable Development），違反了新南威爾士州環境規劃與評價法案的目標規定。政府辯稱，有關溫室氣體的環評問題屬于自由裁量范圍，且ESD原則對此不作要求，同時煤炭隨后用于其他活動所造成的影響與該項目不具關聯。2006年法院作出有利于原告的判決，理由在于該項目需要對溫室氣體排放進行環評，而政府在環評審批時沒有考慮到ESD原則。法官認為盡管環評內容屬于行政自由裁量范圍，但這一裁量權必須根據法案目標來行使，由此即包括鼓勵適用ESD原則[30](p726-727)。與之相似，氣候變化作為美國《國家環境政策法》（NEPA）所規定的一種“環境影響”，由此所提起的一些案例正是針對聯邦機構在依據NEPA作出決定時未能適當考慮氣候變化相關問題[31](p162)。當前我國生態環境部在推進“兩高”行業減污降碳協同控制中也提出將碳排放影響評價納入環評規制范疇[32]。

前述案例中對行政解釋與環評決策所進行的司法審查，旨在為氣候變化相關法秩序提供司法保障，同時也表明客觀秩序維護模式下的氣候變化訴訟有助于迫使政府在氣候變化問題上依法行政。與此同時，此類司法模式的運行機制有賴于立法對行政職責做出規定，因為在規范基礎不甚明晰的背景下，氣候變化公法訴訟在維護客觀法的同時，也面臨著司法越位之質疑。

（二）氣候變化司法模式的理論對比與實踐趨勢

在氣候變化逐漸進入法院議程的背景下，主觀權利保護與客觀秩序維護這兩種司法模式為理解氣候變化訴訟提供了理論框架。進一步明晰兩種模式的要素對比，可為氣候變化司法的實踐選擇提供思路。受“主觀訴訟與客觀訴訟的判斷指標”[33](p32-34)之啟發，可以就氣候變化司法模式在目的指向、起訴資格、訴訟標的與審查范圍方面予以對比（見表1）。

訴訟目的是氣候變化司法模式類型化的邏輯起點，也決定了訴訟構造的展開邏輯。在起訴資格上，當事人是因氣候變化而權利受侵的利害關系人，其訴訟標的為人身或財產等相關權利；法院通常也會對原告訴訟請求進行全面審查。與之相對，客觀秩序維護模式下的氣候變化訴訟以法秩序維護為目的，對行為的合法性審查貫穿其訴訟規則始終。訴訟資格因突破利害關系而由立法規定，訴訟標的一般是行政行為，審查范圍也以合法性審查為主。由此可見，氣候變化司法的模式分化在理論上取決于主觀訴訟與客觀訴訟之界限，即“保護對象的內容與性質”[34](p262)。因氣候變化所致人身、財產損害等可還原為個人利益之訴的，自然落入主觀權利保護模式；針對環境本身損害等涉及公共利益而難以特定的部分，則應以客觀秩序維護模式進行救濟。這兩種司法模式從不同目的出發為氣候變化訴訟展開提供了有益參考，也展現了各自不同的功能定位，前者成為捍衛個體權利與自由意志的手段，而后者則直指氣候變化法秩序的構建與完善。

整體而言，各國能源結構、立法狀況、監管體制以及法系差異等背景因素共同促成了氣候變化訴訟在混沌時期的多重樣態，同時也在實踐探索中大體描繪出氣候變化訴訟在未來的兩種發展趨勢。一方面，從普通法走向制定法。公害訴訟就產生動因而言，是立法和行政機關未能采取行動時所提出的一種方案，盡管普通法所具有的靈活性有助于應對監管失靈，但這一方案也忽視了司法職能的局限性[35](p257)，致使公害訴訟在面臨更嚴起訴資格的同時受制于法院的審慎考慮。由此也解釋了環評行政訴訟逐漸發展為美國氣候變化訴訟中最主要的類型。另一方面，從實體審查走向程序審查。權利進路之于司法救濟具有強烈的誘惑力，公害侵權在理論上成為氣候變化訴諸司法的直覺首選，人權與環境保護的天然聯系也使之或可成為氣候變化訴訟中有力的權利基礎。然而氣候變化實體權利的缺乏意味著原告資格、因果關系等問題成為訴訟實踐中的嚴重制約，且環境損害案件中的人權法救濟經驗無法簡單移植到氣候變化領域[36](p84)。隨著制定法成為主要的訴訟依據，基于環境影響評價等程序性審查被認為是最具發展前途的方式，因其具有促進公眾參與及信息公開的目標，不論未來立法層面如何行動，這些目標通過司法審查加以保護的必要性不會消失[37](p301)。這兩方面的趨勢實際上也正是氣候變化司法逐步走向客觀秩序維護模式的過程。

實踐中，氣候變化司法模式之選擇，取決于訴訟目的所指的保護對象，也有賴于法治國家建設中的現實基礎。從主觀權利與客觀秩序的全面保護出發，或許中國氣候變化訴訟“宜采用主觀訴訟和客觀訴訟的雙規模式”[38](p166)。但氣候變化主觀權利的確認與實現是一個異常復雜的命題，正如環境權的法定困境一般，在我國憲法確立國家環境義務的背景下，氣候變化等生態環境領域的權利證成路徑需回溯至以人權為核心的基本權利體系，從而獲得其作為基本權利所兼具的主觀權利與客觀法雙重屬性[39](p21)。因此，客觀秩序維護模式成為我國氣候變化司法應對的現實選擇。

綜上，從訴訟目的出發可以歸納出氣候司法的主觀權利保護模式與客觀秩序維護模式，二者各有所長但后者似有成為實踐主流之勢。主觀權利保護模式以權利救濟為重心，也因此其適用需以某種氣候權利存在為前提，實際案例中因果關系、政治問題等因素構成訴訟障礙；客觀秩序維護模式旨在保障與恢復法秩序，立法缺位時可能致使司法權陷入不當擴張之危機，因而其適用有賴于制定法規范的不斷完善。

表1：氣候變化司法模式比較

三、氣候變化公益訴訟的路徑探索

出于國家氣候變化治理體系構建的現實需求，在客觀秩序維護司法模式的指引下，中國氣候變化應對在“司法層面最為可行的是建立起公益訴訟制度”[40](p242)。十九屆四中全會明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”[41]，進一步考察氣候變化議題在中國環境公益訴訟制度中如何安放，可遵循從核心范疇到制度體系的路徑展開。

（一）核心范疇：氣候變化公益訴訟中的公共利益

“公共利益是一個古老而又常新的話題，是一個高度抽象、易生歧義和弊端的概念，是一個奇特、混亂且無法丟棄的筐。”[42](p7)厘清環境公益訴訟中的“公共利益”，是構建氣候變化公益訴訟制度體系的概念基石。作為一種不確定法律概念，公共利益的界定與保護具有強烈的語境從屬性，就氣候變化公益訴訟而言，司法語境對其中所涉公共利益構成了一定程度上的限制。換言之，在立法相對缺位的背景下，首先需基于現行規范體系對“公共利益”進行恰當識別與解釋，以明確氣候變化如何進入環境公共利益范疇，進而理解氣候公共利益的核心要義。

1.氣候變化何以成為“公共利益”。當前公益訴訟制度采用如“污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為”的概括加列舉式立法體例，對公共利益的范圍并未進行明確界定。因而，識別公共利益是氣候變化得以進入公益訴訟制度的前提。一般而言，法律上公共利益的范圍不可任意擴大，憲法環境條款是環境公共利益識別與延伸的根本依據。我國《憲法》第26條第一款規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。其中“保護和改善生活環境和生態環境”實質上即是對生態利益的確認，由此使之上升成為具備法益性質的環境公共利益[43](p49)；同時氣候變化作為嚴重威脅生活環境與生態環境的一種公害，理應落入憲法未明確列舉的“其他公害”范圍之內。然而，以憲法統領環境公共利益是一個抽象原則，還需使之具體化從而具備可操作性。

在氣候變化從憲法上的環境公共利益到司法所救濟的環境公共利益這一過程中，涉及誰擁有公共利益判斷權這一本質問題。意志主義公共利益觀認為“只有通過制定法律才能確定何為公共利益”[44](p41)。在這個意義上，與氣候變化直接相關的實體規范是《大氣污染防治法》自2015年修訂時所新增的“大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”的規定，因而大氣污染公益訴訟是氣候變化司法救濟的重要進路。

與此同時，司法作為氣候正義的最后一道防線，在根據憲法精神適用法律時也肩負著公共利益解釋權，而氣候變化與公益訴訟之間的內在聯系正是在司法解釋及相關規范性文件對公共利益的擴張解釋中得到加強。2017年出臺的《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》第5條有關社會組織是否專門從事環境保護公益活動的審查標準中實際上存在對“環境公共利益”的側面描述。標準一：以社會組織的業務范圍對環境公共利益予以列舉式界定，即當組織章程未明確規定維護環境公共利益時，“工作內容包含大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區等環境要素及其生態系統多樣性的保護”，即可認定該組織的宗旨及業務范圍是維護環境公共利益。標準二：通過社會組織實際從事的環境保護公益活動對環境公共利益進行概括加列舉式界定，具體包括“植樹造林、瀕危物種保護、節能減排、環境修復等直接改善生態環境的行為”。標準三：以社會組織起訴事項的性質為環境公共利益提供了兜底式界定，即“環境要素或者生態系統”。縱觀該環境保護公益活動審查標準，其中不僅包括大氣、植樹造林、節能減排等諸多與氣候變化緊密相關的列舉項，同時還有環境要素及生態系統這一兜底項為氣候變化進入公共利益司法救濟拓寬了解釋空間。

2.氣候公共利益的性質辨析。基于一定規范基礎，氣候變化作為環境公共利益得以進入司法救濟范圍。然而在訴訟實踐中，環境公益與環境私益通常呈現出交織狀態，甚至單就前者而言，“國家利益和社會公共利益”似乎成為一個不可分割的名詞出現在公益訴訟裁判文書中[45](p131)。因而，氣候變化公益訴訟仍需回答司法在何時介入以及救濟何種法益等問題。

其一，氣候公共利益何時需司法介入予以救濟。與傳統損害偏向事后救濟相較，科學不確定性背景下的氣候公共利益救濟在時間線上有所提前。就域外案例而言，盡管氣候變化是否造成人身、財產甚至環境損害等此類問題在訴訟過程中往往成為各方爭議焦點，但法院普遍采取一種風險防范的裁判立場。美國聯邦最高法院認為科學不確定性并非環保局拒絕規制溫室氣體的正當理由；澳大利亞法院認為環境影響評價應當將氣候變化納入評估范圍。

我國《環境保護法》在“預防為主”這一基本原則條款上存在解釋爭議，風險防范原則在立法上尚未真正確立，然而從司法實踐對環境公共利益保護的積極立場來看，預防對象實際上包括損害與風險。一方面，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020修正）第1條明確規定民事公益訴訟的訴訟對象為“已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為”；另一方面，前述工作規范（試行）在第2條審判原則中確立了“堅持適度發揮職權作用的原則”，要求“依法行使釋明權……最大限度地維護環境公共利益”。其中“最大限度”可以理解為氣候公共利益的司法救濟在介入時機上應適當有所提前，從而使保護范圍由既成損害擴張至受損風險。如此不僅與氣候變化訴訟的整體趨勢相契合，同時也意味著預防性公益訴訟從生態環境領域中興起。

其二，氣候變化公益訴訟所救濟的是何種公共利益。一般而言，環境訴訟的提起動因可以抽象為“何類行為造成何樣后果致使何人利益受損”這樣一種結構。可見需從原因行為、承載客體與享有主體角度來全面理解氣候公共利益的性質。在客體上，氣候變化公益訴訟與其他環境公益訴訟一般無二，皆指向環境自身之損害，而主體與原因行為則需要進一步分析。比對環境公益訴訟的規范文本，可以發現概念表述存在差異：《環境保護法》第58條與《民事訴訟法》第55條是“社會公共利益”，而《行政訴訟法》第25條為“國家利益或者社會公共利益”。其中關鍵在于利益享有主體不同，“國家利益主要是以國家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會成員享有的實際利益”[46](p7)。基于此，結合前述法條中有關損害公共利益所列行為進行體系解釋可知，“國家利益”在行政訴訟法中特指針對國有財產保護、國有土地使用權以及國有資源保護等以國家所有權為基礎的行為事項。考慮到在氣候公益之上難以建立國家所有權，氣候公共利益當屬不特定多數主體所享有的社會公共利益。

此外，氣候公益受損與其他環境公益受損在原因行為上具有同構性。根據《環境保護法》第58條與《行政訴訟法》第25條規定，環境公益受損的原因行為包括私主體污染環境、破壞生態，以及負有生態環境和資源保護監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為。《中國環境資源審判》（2019）提出“依法審理在應對因排放溫室氣體、臭氧層損耗物質等直接或間接影響氣候變化過程中產生的案件”[47]，可見氣候公共利益受損的原因行為是排放溫室氣體、臭氧層損耗物質等對氣候變化產生直接或間接影響的行為。看似不同類的行為在作為整體的生態系統中實際上互相作用，大氣、水等要素污染給氣候帶來負面影響，生態破壞更是會直接威脅碳匯；反之，氣候變化也會進一步影響生態環境的穩定與平衡。

（二）制度體系：氣候變化公益訴訟的規范主義進路

通過公益訴訟制度保護氣候公共利益，一方面要體現氣候變化應對措施的功能所需；另一方面要考慮訴訟對象的更新使之同現有制度在規范體系上的銜接與融合。鑒于此，氣候變化公益訴訟制度體系如何構建，功能主義與規范主義給出不同參考思路：前者擬在氣候變化應對的減緩與適應層面發揮司法治理功能，而后者則是將氣候變化放入當前環境訴訟格局中予以考量。

一般而言，減緩與適應是氣候變化應對的兩項基本命題。相關立法研究也主張氣候變化法應當同時對減緩和適應氣候變化作出規定，在專門立法模式下堅持二者并重的原則，即便次優選擇也應是在減緩和適應領域分別制定“低碳發展促進法”與“適應氣候變化法”[48](p6)。鑒于此，功能主義主張以氣候變化治理效能為追求，依據減緩與適應的應對手段，將氣候變化公益訴訟分為氣候變化減緩公益訴訟與氣候變化適應公益訴訟。具體案件范圍可參考最高人民法院在《中國環境資源審判》（2019）中所列舉的氣候變化應對相關案例，即氣候變化減緩類案件主要針對能源、資源、交通等領域有關臭氧層消耗、溫室氣體排放的行為，而氣候變化適應類案件則旨在推動政策規劃及相關行動以強化氣候變化適應措施，提升氣候變化適應能力[47]。

與之相對，規范主義要求立足現行環境訴訟秩序構建氣候變化公益訴訟制度，本質上取決于公益訴訟自身性質及其法律認定。申言之，公益訴訟是否足夠區別于既有訴訟以至于在法律上獲得一定獨立性，決定了氣候變化公益訴訟的規范主義進路。從公益訴訟制度在我國的發展歷程來看，環境公益訴訟“行政—民事”二元格局基本形成。然而有學者曾深刻指出，“環境公益訴訟是一種特別訴訟，是現代社會中公民共同行為的有機組成部分”[49](p133)。反觀民事訴訟法與行政訴訟法的訴訟構造均可謂以權利保護為中心的主觀訴訟，盡管針對后者學術界不乏客觀訴訟轉向之爭議，但當前立法方式仍舊難以滿足客觀訴訟之需求，“對公益訴訟進行專門立法、單獨立法”[50]的呼聲漸起。在此背景下，氣候變化公益訴訟制度體系應當由氣候變化民事公益訴訟與氣候變化行政公益訴訟所構成，而這一規范主義進路在未來是否走向公益訴訟單獨成法也猶未可知。

功能主義抑或規范主義作為司法制度體系的構建基礎皆具有一定的理論指引價值，當前實務部門對此也或多或少有所借鑒。在環境資源案件類型的宏觀劃分上，最高人民法院近年來開始在傳統民事、行政等劃分方式上加入環境司法專門化的功能考量，將環境資源類案件分為環境污染防治、生態保護、資源開發利用、氣候變化應對以及生態環境治理與服務案件，加之環境公益訴訟及生態損害賠償訴訟案件；而具體在氣候變化相關案件上，則采用“氣候變化減緩類案件和氣候變化適應類案件”的劃分方式。因此，基于當前的制度安排，氣候變化公益訴訟的體系構建需在環境公益訴訟這一規范定位的基礎上融入氣候變化案件有關減緩與適應的功能需求。

一方面，在環境公益訴訟二元格局既成的背景下，氣候變化公益訴訟應構建行政公益訴訟為主、民事公益訴訟為輔的制度體系。環境法治中行政權與司法權的關系要求將環境行政公益訴訟作為環境公益訴訟的重點發展方向[51](p64)。具體到氣候變化領域，司法以一種救急式的角色被迫提前出場，盡管其理應作為氣候變化治理體系的重要環節，但在立法相對缺位時卻也意味著司法存在一定程度上的僭越。鑒于此，在氣候變化司法體系中明確行政公益訴訟的主體地位，可以在一定程度上緩解氣候變化治理權力的內在緊張，有效督促政府提升氣候變化治理效能，同時輔以民事公益訴訟引導企業承擔氣候變化社會責任。

另一方面，在缺乏專門立法支撐的情況下，氣候變化公益訴訟制度需以減緩為重心，而在適應方面發揮有限功能。盡管“重減緩、輕適應”歷來為氣候變化應對方案所詬病，但司法難以如立法一般實現二者并重。溫室氣體強制性減排義務的確立使氣候變化減緩類訴訟有的放矢，而在氣候變化適應方面，由于“適應能力的獲得與提高是自然要素與經濟社會要素的一體作用之結果”[52](p72)，倘若以此作為公益訴訟重心則可能會引發相關案件大范圍提起，不僅原本稀缺的司法資源難以承受，繁雜多樣的訴訟請求與裁判方式也是司法機關所面臨的艱難挑戰。可見，氣候變化適應作為氣候變化應對的綜合性目標，更適宜交由立法及行政機關與全社會共同努力，司法對此僅能發揮服務與保障之作用。

綜上，氣候變化的司法治理在中國主要體現為氣候變化公益訴訟制度。在厘清氣候公共利益這一核心范疇的基礎上，氣候變化公益訴訟制度體系的建構思路應以規范主義為原則并適當融入功能主義思維，在現有實定法所確立的環境訴訟格局中融入氣候變化減緩與適應之需求，從而獲得氣候變化公益訴訟制度體系的妥善安放。

四、結語：邁向氣候變化法治體系

在氣候司法全球化的背景下，無法置身事外的中國需認真且理性地對待氣候變化治理司法化。世界范圍內的氣候變化訴訟形式多樣，而客觀秩序維護模式下的氣候變化公益訴訟理應作為我國氣候變化司法應對的現實選擇。作為構建國家氣候變化治理體系的重要環節，氣候變化的司法應對需在整體法治框架下進一步展開理論與實踐探索。司法在氣候治理權力配置上應保持相對謙抑，即便無奈提前出場，也應遵循一定的司法規律，在現行法秩序下發揮其治理效能，進而影響氣候變化政策與立法。在邁向氣候變化法治體系的過程中，氣候變化的司法應對或許是權宜之計，然亦是為今之計。