疫情防控與我國公共危機治理機制的反思
——以政府行政管控手段為考察對象

班 斕

（上海政法學院法律學院，上海 201701）

本文以“新冠肺炎”疫情爆發為背景，從規范行政稅費政策、精益行政審批、行政問責制等現實的政府規制手段為考察對象，進一步優化政府公共危機治理手段，科學厘清政府與市場、社會三者之間的治理邊界問題。

一、調整行政稅費以緩解突發性風險對宏觀經濟的沖擊

稅費政策作為政府部門規制市場經濟的重要手段之一，是政府對宏觀經濟調控的關鍵性手段，對協調疫情防控與經濟增長之間的矛盾以及促進經濟穩步運行具有重要意義。近年來，我國政府對稅收制度的改革主要包括以下兩個方面：一是征收管理組織，為了使征稅成本下降，提升征稅效率，我國將國稅地稅合并，進一步加強了稅收的社會治理作用；二是稅制結構分配，自“營改增”開始，我國結構性減稅逐漸深入，特別是減稅降費政策的落實與推進，對我國宏觀經濟可持續穩步發展以及全國人民的社會生活福利水平的提升均產生了推動作用，并對我國經濟抵御公共危機具有非常重要的實踐意義［1］。面對疫情大考，2020年兩會，強調實現更大規模的“減稅降費”是未來工作的重點任務，政府稅費政策的調控與規制亟待進行與完善。

（一）評估：我國減稅降費政策與美國第四次稅改

本次疫情爆發不僅影響著國內經濟發展，同時全球經濟也形勢嚴峻。面對日益下滑的經濟弱象，我國與美國幾乎在同一時期均采取了一系列稅改措施。

1.稅改發展歷程及動因的考察。

2018年，美國歷史上開啟了第四次較大規模性質的減稅改革計劃，主要是為了解決制造業等實體經濟出現萎縮、跨國企業資本大量外流等困境。相比之下，我國從2004年就拉開了結構性減稅的序幕。由于國內外經濟形勢的不穩定，我國從2008年起便確立了結構性減稅的政策并予以長期實施，2019年起更是擴大了減稅規模，將結構性減稅與普惠性減稅結合實施，進一步將減稅降費政策落到實處。我國與美國近年來的稅改基本目標是一致的，都是為了穩定國內經濟，激發市場生命力。但是也存在本質區別，即經濟發展處在的周期階段不同。美國經濟發展處在上行的順周期階段，而我國是處在壓力下行的逆周期階段。相比之下，我國的稅改更具有進步空間，同時也難度更大 更 具 有 挑 戰 性［2］。

2.稅改內容的考察。

首先，從中美的稅收收入體系結構來看具有較大差別，我國的稅收收入是直接稅與間接稅雙主體，主要來源于對企業所得稅的征收，包含增值稅；而美國其稅收收入主要來源于個人所得稅的征收，企業所得稅比重較小，沒有增值稅種。其次，結合中美兩國近階段的稅改主要內容來看。美國稅改的主要內容體現在企業所得稅稅率較大幅度下調，將由35%下降至21%。為促進消費和投資，提高個人所得稅的費用扣除標準，并將最高邊際稅率由39.6%降到37%。而我國稅改主要涉及對增值稅、企業所得稅、個稅以及“六稅兩附加”的地方稅種等四個部分的稅改內容，其中，企業所得稅是通過放寬對中小微企業范圍的認定進而為繳稅企業減負［3］。此次美國稅改有主要是針對企稅大幅下調，并且稅改政策有增有減，在減稅的同時也有增稅手段。因此，稅改實施以后，雖然減稅措施良多，但美國的稅收收入占比結構基本沒有變化。中國稅收結構也同樣變化不大，主要面向企業征稅，包括企稅和增值稅。而此次稅改雖然不同于美國的“有減有增”，而僅有“減”的方式，覆蓋面廣，幾乎覆蓋所有稅種，但企稅作為我國稅收的主要稅種不可能像美國那樣大幅度減少企稅，因此總體的稅收占比結構也同樣變化不大。

3.減稅后的財政情況以及成效的考察。

中美的稅改政策，對制造業產生的效益最大，但中國的減稅降費政策相比美國稅改對企業的促進作用更強。美國稅改實施之后，企業的實際稅率相比于2015至2017年下降了十個百分點，但是美國企業并沒有實現通過減稅而“自籌資金”，也沒有經濟增長的跡象。此外，關于財富流向及全民普惠性方面，中美差異較大。美國的窮人階層不會因為此次稅改而少繳稅，但富人階層因為企稅稅改的實施可以更少地繳納稅款，因此，財富資本仍會流向富人。但在中國，由于個稅起征點的提高，大量低收入人群可以不再繳納稅款，而月工薪收入2萬元以下的納稅人稅負下降超過五十個百分點。可以看到，我國稅改優惠面向的是大多數人，也切實地在為老百姓謀福祉為社會謀活力。

綜上，中美兩國的稅改雖然均有顯著成效，但也存在一定問題，特別是中國作為經濟能力較弱于美國的第二大經濟體，是否擁有抵御來自美國“掠奪性”的經濟壓力的能力至關重要。與此同時，全球各國處在疫情防控的緊張境地，每個國家的經濟發展或多或少受到了一些消極波動。因此，如何維穩我國宏觀經濟體，如何應對疫情防控帶來的國際經濟競爭壓力的困境，是我們亟待應對的問題。

（二）協調降費與減稅的關系

中小微企業可以算作我國經濟的基盤，而又由于其較小的規模，因此很難抵御公共危機帶來的壓倒性沖擊。為穩住我國的經濟基盤，首先要解決中小微企業的生存困境。我國中小微企業稅改歷程自2011年起至今已有九年時間，經歷了農工稅收減免優惠、企稅減半、增值稅營業稅減免優惠、減稅降費六條措施、普惠性減稅五項措施以及個稅、關稅、外資引進等其他方面的優惠政策，呈現出規模越來越強、力度越來越大的趨勢。我們應當從這些稅改措施中總結經驗吸取教訓，更加謹慎有效地應對疫情大考帶來的經濟風險［4］。

處理好行政收費與減稅的關系。只減稅不降費，減稅的意義也就無法體現，就會出現“費”擠壓“稅”，人民、企業的稅費壓力無法得到緩解，經濟發展也就無法被激活。目前，由于我國行政收費缺乏統一的標準化的法律予以規范，行政收費處于一個比較灰色的地帶。典型例子——湖南岳麓書院門票收費事件，就體現出來我國處在一種收費主體混亂、收費項目繁雜、收費程序不規范的亂象之中［5］。特別是在疫情防控中，問題尤為凸顯，在疫情隔離期間，就存在有的地方收費，有的地方不收費的問題。所以就要具體問題具體分析，結合當地的行政規范性文件及政策、通知等相關規定，進行全面考量之后，就會發現各地標準存在不統一、不公平、行政規范性文件審查不合法等問題。事實上，法律應該統一規范，在發生很大的災害、疫情等危機事件時，行政收費應當減免，這也符合我國減稅降費的稅改政策導向。應當盡快建立《行政收費法》，統一行政收費標準，規范行政收費行為。與此同時，也要規范稅收方面的相關法律規定，包括增值稅法、中小微企業促進法等規范。讓“降費”與“降稅”全面依法執行，深化“減稅降費”行政執行的法治化理念。

二、實現審批規范化以明晰行政權干預經濟社會生活的界限

（一）美國政府的精益優化變革與中國政府行政審批改革

1.關于改革背景與目標方向。

美國和中國政府改革起步時間均較早，且后續一直在不斷地推進改革進程，逐漸明晰了改革目標。二者雖然基本目標相同，均是為了優化政府職能，提高政府工作效率以及公共服務工作的質量。但從提出方案的要求上，可以發現二者在本質目標上存在差異。美國政府只注重政府工作如何做好的問題上［6］，但我國的改革不僅包括“如何做好”的問題，還包括“做什么”以及“如何做”的其他兩個方面。政府職能優化改革不能是一蹴而就的，如果在政府職能邊界問題上出現偏差，那么距離“做好”問題就會越來越遠。

2.關于運作方式與方法過程。

美國在改革的過程中盡量避免與現有法律碰撞沖突，采取實用主義思想。從EPA的例子中看到，美國改革的措施計劃性強且步步為營，非常精細。而我國更加體現一種實踐性，講究中央與地方的協同配合，先由地方進行探索，當獲得較為成功的成效后再上報給中央，再由中央下放文件給地方，各地方再進行推廣。同時，強調縱向深化改革與橫向政府部門間的權責分配，因而使我國的行政審批改革更具深度廣度，更具有復雜性、漫長性［7］。

3.關于成效方面。

我國改革方面均取得了顯著成效，但不可否認的是仍存在許多問題，如政府權責邊界不清晰、行政審批事項減減增增、增增減減等。對比美國政府的精益優化改革，其中的一些理念與做法值得我國關注，例如，美國公共行政理論界在20世紀90年代已開始關注行政流程再造，進行了“以公眾為出發點”“以流程為中心”“以服務鏈為紐帶”“以扁平化組織為目標”等方面的理論探索［8］。關于這點是我國所缺乏的，我國在改革中一直以實踐探索為中心，缺乏理論意識，不善于用關鍵性理論予以支撐。由于沒有相關理論指導的標桿，就會面臨經常走彎路的風險。此外，關于改革措施推行的標準化、規范化及透明化問題，相較美國來說，我國做的也是不夠到位的。美國政府非常重視改革措施推行的規范化，出臺了一系列規范性文件對改革措施進行標準化約束。而我國關于規范性文件的審查方面也存在許多“龐雜”“亂象”等問題，這一系列不規范不透明不公開的行政審批問題，就會導致改革最終走向“畸形”，這點在疫情防控中體現出尤為重要的現實意義［9］。

（二）行政許可法規對行政審批亂象的有效規制

在過去的規制實踐中，我國政府過多依賴于處在“灰色地帶”的行政審批工具，而對其他規制工具，諸如信息披露、行政標準設定、激勵性監管等缺乏必要關注，并且欠缺對規制手段的動態調整規范化機制。要想避免當下行政審批制度改革再次遭遇形式化、運動化的頑疾，應當充分發揮現有法律即《行政許可法》的規范作用，將行政審批改革規范化。如何做到規范化，就得通過激活《行政許可法》的相關制度，進行審查、評價、授權等，以此來重整行政審批的“灰色地帶”。其中的重要制度之一，即行政許可評價制度。

位于《行政許可法》的第二十條中的行政許可評價制度，在行政審批改革進程中未曾被提及過。但行政審批改革最關鍵的工作就是要厘清審批的權責界限，什么事情能夠審批，什么事情是不能審批，這一關鍵性問題并沒有得到解決。行政許可評價制度有利于實現行政許可預防風險、合理配置資源和提供公示公信三方面的功能。激活行政許可評價制度，也就是在間接激活行政審批評價制度，進一步明晰行政審批的權責界限。此外，另一個比較重要的制度就是規制手段分析評價制。規制手段分析評價制度，是指規制機關在規制政策出臺前對規制政策的執行成本、社會影響、潛在收益等方面進行科學分析，以評估規制手段的適當性和有效性［10］。該制度可以有效地評估各種規制手段的功能優勢，能夠為政府規制手段的動態實施提供規范化基礎。

三、政府迫切需要構建完善的行政問責制

（一）從行政法治內外視角考察行政問責制的發展進程與落實意義

2003年“非典”事件，是行政問責制的開端，也是行政法治內部與外部范疇的分水嶺。在2003年以前，是以承擔內部的行政責任為主要內容，通過內部行政程序對失職的行政執法人員以及相關領導管理人員予以處分、懲戒等，這樣一個內部負責機制。從2003年以后，行政問責制的出現，代表了行政責任由內部轉向外部，逐步開始認識到了公眾參與的重要性。為了更好地發掘我國政府公共危機管理中行政問責制的問題與完善對策，對我國行政問責制的發展歷程做一個簡要梳理［11］，如表一所示，總共經歷了以下三個階段：

表一 我國行政問責制的發展歷程

縱觀行政問責制發展歷程，可以看到，每一個標志事件的背后都暴露了政府在治理重大危機事件時存在的自身制度問題以及操作方式存在弊端。同時，我們也可以發現行政問責制的出現，目的在于讓政府來規制公共危機事件的同時，重在要求官員合理合法地運用職權，在考慮比例原則、分清楚輕重緩急等細節因素的同時，更有效地支撐公共危機治理機制的合理運行，發揮其管控、規制及治理的效能。

（二）我國行政問責制的實施機理

通過上文對行政問責制發展的各個階段及影響效果的梳理與分析，可以得出一些關于行政問責制實施機理轉變的啟發與思考。包含以下三個方面，其一，問責主體由一元變為多元化。在非典事件前，問責主體僅是在統一體制系統內部的問責，社會各界無權參與到問責制度中。但在非典事件后，問責主體變為了人大、媒體以及社會各界公民的多元化參與形式，既有效擴大了社會參與與社會關注度，還提高了行政問責的效率，加強了監督力度，呈現了較好的政府與社會之間的良性互動。其二，行政問責制已不再僅是針對突發危機公共事件而進行，而是對治理的全過程進行考量，不僅包括事后，還包括事前、事中等存在制度性缺陷的情形，增強行政官員的責任意識及終身負責意識。其三，行政責任更多地轉變為社會責任、道德責任。關于不作為的情形，也納入到了行政問責中，旨在提高政府為人民為社會服務的意識，而不僅僅是為了工作，為了逃避責任義務。

（三）疫情大考下行政問責制的問題與對策分析

現如今，行政問責多半存在落實不到位的問題，其原因就是我們不可能將主動承擔責任寄希望于個人，自我的監督遠遠比不上來自各界社會力量的有效監督。因此，要想保證充分發揮行政問責制的功能，這里面存在一種很強的邏輯關系。那就是只有政府信息公開化、透明化以及公眾監督渠道落實到位，才能保證公眾參與其中，進而加強對政府官員行政問責的有力監督［12］。在這次疫情中，湖北省政府個別官員雖然在疫情初期存在一些治理不當的問題，但在疫情全面防控的中期后期進行了全面的改進，特別是在政府政務信息公開方面取得了長足的進步，全面加強了政府信息公開的透明度，讓老百姓、讓社會各界都能清楚地知道政府正在做什么、將要做什么、方法是什么等一系列政務工作細節，真正做到全民參與、全民監督，也為行政問責的有效開展提供了基礎［13］。

此外，還有一點最重要的問題就是應該將行政問責制度規范化、法律化。目前，我國沒有一部完整的《行政問責法》，如同建立《行政收費法》的目的一樣，只有將各地出臺的政策性的規范性文件整合在一起，去粗取精，將行政問責法律化、規范化、標準化，將其納入到法律制度框架中，才能將行政問責的范圍清晰化、層次化，發揮其在公共危機管理中的規制作用。

四、科學厘清政府與市場、社會三者間的功能角色定位

首先，政府方面，強調的是政府在規制方面的主導責任。主導責任與主導作用有很大的不同，主導責任突出強調的是“責任”的部分，政府在執行任何工作以及行使任何手段權力的時候，“責任”始終伴隨其中，“主導責任”弱化了政府的剛性領導形象，強化了為人民服務的責任意識?！罢鲗А币馕吨皇撬蓄I域政府都要領導，它強調，比如，在公共服務、公共衛生、經濟調控、市場失靈、社會穩定、輿論導向等方面補缺位、補短板。

其次，市場方面強調有效調節的輔助功能。市場應該朝著有利于打破行政壟斷壁壘、加大對內對外開放、促進要素自由流動、維護市場競爭環境、激發企業創新的方向去改革，只有這樣才能激發經濟增長的潛能，有效地協助政府應對新興的公共危機。

最后，社會方面強調自主調節治理功能為基地。社會作為一個包容萬千的生態器皿，包括政府和市場都離不開社會這個大基地。舉例來說，社會為公眾參與、真實信息公開等提供的平臺，其對輿論導向起著至關重要的引導作用，引導的好壞與否，是會影響所有事物的發展走向，包括政府問責的正確與否、公眾恐慌的強弱與否等等，這就與社會的自我調理能力聯系在了一起。自我調節能力越高的社會，情緒波動越小，也就越穩定了。因此，筆者認為，在此次疫情大考下，三者的關系應當是以政府規制為主導責任，以市場的有效調節為輔助，以社會的自主調節治理能力為基地。