精準扶貧以來中國交通扶貧的政策演進與實踐經驗

戢曉峰，李曉娟，陳 方，張 碩

（昆明理工大學a.交通工程學院；b.云南綜合交通發展與區域物流管理智庫；c.云南省現代物流工程研究中心；d.馬克思主義學院；e.人事處，云南 昆明 650500）

貧困一直是人類可持續發展過程中面臨的重要挑戰［1］，反貧困、消除貧困已成為世界各國共同關注的焦點。自改革開放尤其是精準扶貧戰略實施以來，中國的脫貧攻堅取得了偉大成就［2］。2021年2月25日，習近平在人民大會堂莊嚴宣告：“我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9 899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列。”［3］然而，我國貧困地區地理位置偏遠，交通運輸作為貧困地區脫貧攻堅的重要基礎和動力存在基礎設施水平落后、投資不足等問題［4］，極大地制約了地區間交通資源的均衡配置和區域經濟協調發展。由此，實施交通扶貧是破解貧困地區社會發展瓶頸的關鍵舉措，也是實現精準扶貧的先手棋。

2020年，交通運輸行業決戰決勝脫貧攻堅，基本完成“兩通”目標，交通扶貧成效顯著。2021年，《交通運輸部關于鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果全面推進鄉村振興的實施意見》出臺，從頂層設計層面提出“進一步鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興戰略實施”的工作要求［5］。在鞏固拓展脫貧攻堅成果，繼續促進脫貧地區發展和鄉村全面振興的歷史轉折期［6］，梳理總結精準扶貧以來我國交通扶貧實踐歷程，對引導脫貧地區持續鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、促進交通可持續發展具有重要意義。當前，我國交通扶貧研究集中在交通與貧困的耦合關系［7-8］、交通發展對脫貧的影響［9-10］及扶貧實踐，僅有部分學者對交通扶貧政策效果評估進行了研究，如汪三貴［11］對我國交通扶貧相關政策的減貧經驗及實際效果進行了初步分析及總結；向愛兵等［12］分析了我國貧困地區交通發展存在的主要問題和交通扶貧政策效果。綜上，學界對我國交通扶貧實踐歷程系統梳理和總結的缺失，導致交通扶貧的理論研究體系不能有效反饋和校正，難以支撐解決相對貧困問題及有序推進鄉村振興戰略新階段貧困地區的可持續發展。

鑒于此，本文以我國交通扶貧為研究對象，系統梳理交通扶貧政策的時間演進、政策工具選擇及層級分布，深入分析交通扶貧的減貧機制，總結交通扶貧實踐經驗，并對中國交通扶貧的未來發展進行展望，以期推動脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接并相互促進，防止脫貧人口發生規模性返貧，為鄉村振興階段交通幫扶政策的實施及調整提供有益借鑒。

一、交通扶貧政策演進過程與政策工具

近年來，我國政府先后出臺了多項交通扶貧政策，為部署交通扶貧工作提供了行動指南和重要保障。本文系統整理精準扶貧（2011—2020年）以來中國交通扶貧的相關政策文件（見表1），其中重點選取了具有代表性的省（市、區）級政策文件，暫不考慮地級市層面。

表1 交通扶貧相關政策文件

（一）交通扶貧政策的時間演進

2012—2015年，中國交通扶貧的主戰場初步確定為集中連片特困區，以交通基礎設施建設保障運輸服務能力的交通扶貧路徑也初步確立。《集中連片特困地區交通建設扶貧規劃綱要（2011—2020年）》提出將11個集中連片特困地區作為交通扶貧攻堅的主戰場，明確了到2020年基本形成“外通內聯、通村暢鄉、班車到村、安全便捷”交通運輸網絡的發展目標［13］，實施交通基礎設施建設、提升運輸服務能力和水平，大幅提高貧困地區的交通建設補助標準。同時，為徹底改善西部邊遠沿江（河）山區群眾出行條件，提高出行的安全性和便捷性，2013年交通運輸部會同國務院扶貧辦聯合制定了《“溜索改橋”建設規劃（2013—2015年）》，支持將云南、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、新疆等7省（區）邊遠山區的309對溜索改成安全可靠的人行橋或車行橋，并配套建設796千米連接道路。2013年，進一步提出了“小康路上，絕不讓任何一個地方因農村交通而掉隊”的目標［14］。

2015—2018年，中國交通扶貧的范圍進一步擴大，交通扶貧的側重點轉向農村公路建設。黨的十八大以來，習近平多次對農村公路發展作出重要指示。2015年5月印發的《交通運輸部關于推進“四好農村路”建設的意見》提出到2020年實現“建好、管好、護好、運營好”農村公路的總目標，聚焦“兩通”兜底性任務。2016年5月，印發的《關于進一步發揮交通扶貧脫貧攻堅基礎支撐作用的實施意見》明確交通扶貧的工作思路由被動幫扶向主動作為轉變，提出加快實施交通扶貧“雙百”工程，集中精力解決貧困地區農村群眾最迫切的交通需求。2016年8月，交通運輸部印發的《“十三五”交通扶貧規劃》確定了打贏交通扶貧脫貧攻堅戰的行動綱領和路線圖，并將交通扶貧的范圍擴展到包括連片特困區國家貧困縣、革命老區縣、少數民族地區縣和邊境縣等1 177個縣；明確指出“十三五”時期交通扶貧的六大工作和八大任務；提出建設康莊大道路、幸福小康路、平安放心路、特色致富路的目標。

2018—2020年，中國交通扶貧制定了三年行動目標，全面建立了交通扶貧的政策體系，將交通扶貧工作重點轉變為交通運輸網絡建設。交通運輸部印發的《交通運輸脫貧攻堅三年行動計劃（2018—2020年）》要求：聚焦深度貧困地區并精準施策，把提高脫貧質量放在首位，明確到2020年貧困地區基本建成“外通內聯、通村暢鄉、客車到村、安全便捷”交通運輸網絡的攻堅目標，并從干線公路建設、農村公路安全生命防護工程建設、“交通+產業”扶貧等方面提出了12項重點任務。湖南、青海等省也相繼出臺政策，細化攻堅目標并制定年度計劃，切實做好政策保障和資金保障。

從2020年開始，中國交通扶貧統籌脫貧攻堅與鄉村振興融合推進。2020年12月發布的《中國交通的可持續發展》白皮書提出三方面的重點任務：做到“四個優先”，助力脫貧攻堅；推進“四好農村路”建設，促進貧困地區交通高質量發展；以交通推動農民脫貧致富奔小康。2021年5月，為貫徹落實《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》的部署要求，《交通運輸部關于鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果全面推進鄉村振興的實施意見》圍繞農村交通高質量發展、鄉村振興兩大方面提出了13條具體的實施措施。

自精準扶貧以來，我國交通扶貧政策在實踐中不斷完善創新，推動貧困地區實現了從“瓶頸制約”到“初步緩解”、到“基本適應”、再到“脫貧致富”，建立健全了“五年規劃+三年行動計劃+年度計劃”的“5+3+1”規劃體系，形成了具有中國特色的交通扶貧政策體系。政策惠及的區域由老少邊窮地區向貧困人口地區全覆蓋；政策內容向精細化、專門化、體系化發展；政策目標從脫貧攻堅到鄉村振興；實踐路徑向多元化發展。綜上，從交通扶貧政策的時間演進不難發現，交通扶貧呈現出對象越來越精準、措施越來越豐富、成效越來越顯著的特點。

（二）交通扶貧政策的工具選擇

交通扶貧政策的推進需借助政策工具的作用［15］141-155，政策工具的選擇是研究交通扶貧政策實施的新視角。運用政策工具對中國交通扶貧政策體系進行結構化處理［17］，能進一步明晰實現交通扶貧政策目標應采用的政策方法和手段［16］。參照羅斯威爾和賽格菲爾德的政策劃分方式［18］，并依據中國交通扶貧政策工具的著力點及影響領域，將交通扶貧政策工具劃分為供給型、環境型、需求型三類。其中，供給型政策工具主要是指政府通過基礎設施建設、扶貧資金投入、公共服務、人才培養等手段擴大供給有利于解決貧困的要素，從供給端直接促進交通扶貧發展，表現為對交通扶貧的推動力；環境型政策工具是指通過制度設計、目標制定、稅收優惠等戰略部署對外部交通扶貧環境進行優化，從而間接為交通扶貧提供良好條件，表現為對交通扶貧的影響力；需求型政策工具是指政府通過積極拓寬與穩定交通扶貧的路徑渠道，集聚更多資源直接拉動交通扶貧的需求，從而實現貧困地區精準脫貧，如政府采購、“交通+產業”扶貧、示范工程等，表現為對交通扶貧的拉動力。中國交通扶貧在實踐過程中，針對不同的貧困問題采用了不同的政策工具［15］141-155，三種政策工具合力協作，顯著提升了交通扶貧成效。

通過對交通政策文本進行內容分析及信息提取后發現：交通扶貧政策工具的選擇呈現差異性和不均衡性。從圖1可知，交通扶貧的三種政策工具具體又包括了16種次級政策工具。供給型和環境型的次級政策工具較需求型更加豐富，并且供給型政策工具的使用頻率最高，表明在交通扶貧過程中，更多的是通過政府直接供給來促進交通扶貧發展，但使用多集中在基礎設施建設、公共服務及資金投入政策上，有關人才培養與科技信息支持的措施偏少。因此，在今后的政策實施中需注意工具使用的均衡性。環境型的次級政策工具最多，表明為促進交通精準扶貧，政府通過制定交通扶貧規劃、稅費優惠等政策工具，統籌指導交通扶貧政策實施，推動交通扶貧進一步發展。需求型的次級政策工具最少，表明目前從需求端拉動交通扶貧發展的政策尚有欠缺，其中“交通+產業”扶貧與示范工程兩種使用較多，政府采購和服務外包的政策偏少。

圖1 交通扶貧政策工具分類及作用

二、交通扶貧政策的層級分布

中國交通扶貧從國家、省、市、縣四級均制定并出臺了相關政策，形成“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的層級要求。各層級政策之間的上下聯動與銜接有助于政策的有效實施及扶貧目標的實現。

國家層級交通扶貧政策對區域交通扶貧發展具有頂層設計、統籌引領、行動指南及規劃部署等重要作用［19］。例如：《集中連片特困地區交通建設扶貧規劃綱要（2011—2020）年》聚焦集中連片特困地區對內、對外交通不便的突出矛盾和瓶頸制約，把交通基礎設施建設放在優先發展地位，對后續交通扶貧政策的出臺具有綱領性的指導作用；在我國扶貧開發進入攻堅沖刺的時期，《“十三五”交通扶貧規劃》和《交通運輸脫貧攻堅三年行動計劃（2018—2020年）》明確了交通扶貧對貧困地區脫貧攻堅的先導作用；在打贏脫貧攻堅戰后，《交通運輸部關于鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果全面推進鄉村振興的實施意見》從指導思想、主要原則、發展目標、實施路徑及工作要求等方面，指明了鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果、支撐鄉村振興戰略實施的方向。

省一級根據國家層級的交通扶貧政策制定本省的實施政策并執行，發揮承上啟下的重要作用。例如：《湖南省“十三五”交通扶貧規劃》是對國家《“十三五”交通扶貧規劃》的貫徹落實；《湖南省交通運輸脫貧攻堅三年行動實施方案（2018—2020）》《青海省交通運輸脫貧攻堅三年行動計劃（2018—2020年）》等是對國家《交通運輸脫貧攻堅三年行動計劃（2018—2020年）》的貫徹落實。

市、縣主要負責具體落地實施交通扶貧政策，根據地區實際條件，制定具體的實施方案及差異化政策，細化行動路線與時間表，對最終落地實施交通扶貧政策發揮著關鍵的作用。例如：《北海交通運輸脫貧攻堅三年行動計劃（2018—2020年）》《清水縣全面推行農村公路路長制實施方案》等，結合實際對交通扶貧攻堅行動進行細化，提出更為具體的、可操作的實施路徑、目標、工作要求等。

總體而言，中國交通扶貧政策已逐漸形成了適合中國減貧的政策體系，并在逐級落實過程中不斷細化與完善，提高了交通扶貧的有效性與精準性。

三、交通扶貧的減貧機制

基于文獻查閱、政策梳理分析，本文圍繞“誰來扶、扶持誰、怎么扶、如何退”等重大問題［20］，從交通扶貧主體、對象、路徑、保障四個維度構建“四位一體”的中國交通扶貧減貧機制分析框架（如圖2）。由圖2可知，精準扶貧以來中國交通扶貧的減貧機制是政府主導、支持多元市場及社會主體參與，通過實施多項重點任務和路徑對貧困主體精準施策；在交通扶貧的實施過程中，通過創造大量就業崗位、“以工代酬”等方式給貧困人口提供更多就業機會，激發并增強其內生動力和自我發展意識，促進交通扶貧由“輸血”向“造血”功能轉變，建立貧困人口脫貧長效機制；聚焦實現具備條件的鄉鎮和建制村100%通硬化路和通客車的交通扶貧“兩通”兜底性目標任務及貧困退出指標，通過監督考核是否達到脫貧標準，最終實現交通扶貧的目標。

圖2 交通扶貧的減貧機制分析框架

四、交通扶貧的實踐經驗

回顧中國交通扶貧實踐歷程，我國積累了許多寶貴經驗。這些實踐經驗路徑多元、模式多樣，對鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果及全面推進鄉村振興具有重要意義。本文分別從完善農村交通基礎設施、提升交通運輸服務水平、強化“四好農村路”建設、推進“交通+”特色扶貧四個方面，總結我國交通扶貧的實踐經驗。

（一）完善農村交通基礎設施

完善交通基礎設施作為提高地區通達性、改善區位條件的重要措施之一［21］，具有較強的先導性和基礎性作用。因此，加強農村交通基礎設施建設是助力脫貧攻堅的重要實踐經驗。中國歷來將交通基礎設施建設放在優先發展地位，通過國家高速公路、普通國道、具備條件的鄉鎮建制村及自然村通硬化路等建設工程，加快貧困地區干線公路與農村公路建設，推動貧困地區各類交通建設項目更多地向進村入戶傾斜，著力突破貧困地區交通發展制約瓶頸；同時，結合鄉村振興建設，補齊易地搬遷地區交通出行短板，構建外通內聯、通村暢鄉的交通基礎設施網絡。具體來看，2016—2019年，貧困地區改造建設國家高速公路1.7萬千米、普通國道5.3萬千米①中國政府網：《中國交通的可持續發展》白皮書，http：//www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1695297/1695297.htm.，打通了貧困地區多條“瓶頸路”與“斷頭路”。截至2020年底，全國農村公路里程達438.23萬千米①中國政府網：《2020年交通運輸行業發展統計公報》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-05/19/content_5608523.htm.，占全國公路總里程的84.31%，較2012年增長了19.14%。“十三五”以來，云南優先實施“直過民族”“人口較少民族”及沿邊地區20戶以上自然村通硬化路項目，改變了民族地區山里山外兩重天的局面，實現了具備條件的鄉鎮、建制村100%通硬化路的目標。

另外，加快實施農村公路生命安全防護工程建設，提高農村公路安全水平。2018年，四川省歷經5年多的奮戰，將省內77座“溜索改橋”全部建成②中華人民共和國交通運輸部：https：//www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202102/t20210208_3524166.html.。截至2020年底，中國西部邊遠貧困山區共實施了309個“溜索改橋”項目，徹底改善了云南、四川、貴州等7省（區）約1 168個建制村4 000個自然村群眾的出行條件。

（二）提升交通運輸服務水平

貧困地區客貨運輸發展滯后，提升其交通運輸服務水平是交通扶貧的重要任務之一。連片特困地區現有的政策措施主要包括兩方面：一是提升客運服務水平，即大力推進具備條件的鄉鎮和建制村通客車，將通客車納入地區脫貧攻堅考核目標，重點支持貧困地區建設和改造農村客運站點，建設城鄉交通運輸一體化示范縣，積極鼓勵各地區推進城鄉公交線路向重點鄉村延伸，因地制宜發展客運班線、客運公交、預約響應等模式，優化客運服務供給，推動交通運輸集約化發展；二是提高物流綜合服務水平，即注重構建縣、鄉、村三級農村物流節點及“多站合一、資源共享”的農村物流基礎設施體系，實施“快遞進村”工程，依據各地特色產業推廣農村物流服務品牌，實現交通運輸與郵政快遞融合推動貧困地區農村物流高質量發展的目標。

2020年8月底，我國基本實現了具備條件的鄉鎮和建制村100%通客車。例如：廣西省采取“以獎代補”的方式，按每開通一個建制村通客車補助5萬元的標準支持這一工作；青海省已建設了12座縣級客運站，42座鄉鎮綜合服務站，縣級、鄉鎮的郵政快遞物流節點覆蓋率分別達到100%和64.11%③中華人民共和國交通運輸部：https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzI3MDQwMDQ5NQ==&mid=2247523139&idx=1&sn=e5877eaf1f02fa91fdb25fc5188f6c7c&scene=0.；2021年，云南省多部門聯合深入推進農村“客貨郵”融合發展，構建農村運輸服務發展新模式。通過實施一系列的交通運輸服務水平提升措施，使貧困地區群眾基本公共服務實現了均等化，公平享有交通服務的權利得到了有效保障。

（三）強化“四好農村路”建設

不斷強化“四好農村路”建設，是建設社會主義新農村的重要切入點。只有堅持建設好、管理好、養護好、運營好的“四好”原則，推進農村公路科學發展、提質增效，才能更好的助力農民脫貧致富。建設方面，重點實施脫貧攻堅補短板、鄉村振興促發展等工程，因地制宜構建農村公路網絡，開展公路沿線綠化、美化建設。管理方面，落實農村公路建設“七公開”制度，加強信息技術在農村公路管理中的應用。養護方面，建立農村公路養護長效機制及農村公路養護資金保障機制，結合產業發展創新“路長制+”模式，助推鄉村振興；實施凝聚民心助增收工程，廣泛調動貧困人口在農村公路建設、管理、養護等各關鍵環節的參與積極性，激發其內生動力。運營方面，由適應發展向引領發展轉變，實施城鄉服務提升工程和示范引領工程，建立健全農村客運和物流服務體系，開展示范縣、示范鄉、示范村的“四好農村路”創建活動。2020年，30個省出臺了推行“路長制”的政策措施，例如：新疆在南疆四地州22個深度貧困縣設置了2.2萬個鄉村道路養護專崗④中華人民共和國交通運輸部：https：//www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202108/t20210824_3616303.html.，實現了農村公路養護和貧困群眾脫貧增收雙贏；云南昭通市巧家縣引進客運企業，構建了“巧家白鶴灘農村客運公司+農戶”模式對鄉村公路進行日常養護管理；甘肅省將“四好農村路”建設與農村旅游發展相結合，創建了“千村美麗”示范村組道路；內蒙古伊金霍洛旗依托“四好農村路”建設，推出鄉村旅游示范嘎查村和主題特色旅游線路。

（四）推進“交通+”特色扶貧

交通與產業深度融合發展是貧困地區交通扶貧的重要動力。不斷完善的交通基礎設施打通了貧困地區進出雙向通道，貧困地區依托和發揮資源稟賦優勢，積極構建“交通+”發展新模式，將資源優勢轉化為經濟優勢、產業優勢［22］，從根本上為貧困地區脫貧致富和鄉村振興提供了有力支撐。

1.“交通+文化+旅游”扶貧模式。因地制宜建設旅游路、資源路，打造地區生態全域旅游，通過交通扶貧為貧困地區創造有助于當地可持續發展的契機。

2.“交通+特色農業+電商”扶貧模式。發揮貧困地區農產品“名、優、特”優勢，依托三級農村物流網絡與“快遞下鄉”工程，促進農產品“線上線下”產運銷聯動發展。

3.“交通+就業+公益崗”扶貧模式。設置多種形式的交通扶貧公益崗位，吸納貧困人口參與農村公路的建設與養護，“以工代酬”“以獎代補”，采用更加積極的形式促進農民就業增收相結合［23］。

中國許多貧困地區在推進交通扶貧的過程中，就推進“交通+”特色扶貧探索了很多創新發展模式，取得了顯著成效。如2012—2019年，貧困地區新改建資源路、旅游路、產業路約5.9萬千米①中國政府網：《中國交通的可持續發展》白皮書，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-12/22/content-5572212.htm.；“十三五”以來全國設置農村公路就業崗位70.8萬個②中華人民共和國交通運輸部：《2021年全國交通運輸工作會議》，https：//www.mot.gov.cn/zhuanti/2021jiaotong yunshugongzuo_HY/meitibaodao/202012/t20201225_3508267.html.；四川立足三州的資源稟賦優勢，建設“交旅融合”精品示范線路；陜西淳化縣依托“交通+電商”，將蘋果產業發展成為富民強縣的第一支柱產業。

五、結論

2020年中國取得了脫貧攻堅的全面勝利，交通扶貧作為實現精準扶貧的重要抓手，在我國脫貧攻堅實踐過程中發揮了關鍵作用。本文梳理和總結了精準扶貧以來我國交通扶貧的政策演進過程與政策工具、層級分布、減貧機制及實踐經驗。

1.從精準扶貧以來，我國已逐漸形成了具有中國特色的交通扶貧政策體系，且在逐級落實過程中不斷細化與完善。交通扶貧政策的區域由老少邊窮地區向貧困人口地區全覆蓋；交通扶貧政策向精細化、專門化、體系化發展；交通扶貧政策目標從脫貧攻堅到鄉村振興；交通扶貧對象越來越精準、措施越來越豐富、成效越來越顯著。此外，交通扶貧政策工具選擇上呈現差異性和不均衡性，供給型和環境型次級政策工具相較于需求型更豐富。

2.我國交通扶貧實踐經驗路徑多元、模式多樣，積累了許多可借鑒的成功經驗。加強農村交通基礎設施建設，補齊貧困地區交通出行短板；提高客運服務水平與物流綜合服務水平，提升貧困地區群眾基本公共服務均等化水平；堅持建設好、管理好、養護好、運營好的“四好”原則，推進農村公路科學發展、提質增效；積極構建“交通+文化+旅游”“交通+特色農業+電商”“交通+就業+公益崗”等“交通+”特色扶貧新模式，促進交通與產業深度融合發展。

2020年后，我國貧困治理的戰略重點由脫貧攻堅向鄉村振興轉變，為使交通幫扶在下一階段更好地發揮解決相對貧困和促進鄉村振興的重要支撐作用，筆者認為：在發展政策方面，努力實現精準扶貧與鄉村振興戰略高效對接，即將交通運輸服務鄉村振興作為建設交通強國的關鍵舉措，持續強化交通運輸對解決相對貧困相關政策的扶持，完善過渡期內鄉村交通發展目標、重點任務及保障措施等的有效銜接，建立交通助力鞏固脫貧成果同鄉村振興有效銜接的統一高效的工作機制；在發展定位方面，促進農村交通升級與鄉村振興產業創新融合，堅持交通“先行官”的定位不動搖。