廣東省水利工程建設項目法人責任制的分析和探討

◎陽晃林 廣東省水利水電技術中心

劉懿韜 廣東省水利電力勘測設計研究院有限公司

1.引言

項目法人責任制是一種現(xiàn)代的項目管理制度，也是建設管理體制的核心內(nèi)容，作為水利工程建設項目管理的基本制度之一，對保障水利工程建設的有序實施發(fā)揮了重要作用。1995年，水利部印發(fā)《水利工程建設項目實行項目法人責任制的若干意見》，提出在水利工程中實行項目法人責任制。2020年，國務院批轉國家計委、財政部、水利部、建設部《關于加強公益性水利工程建設管理若干意見的通知》，加強公益性水利工程項目法人管理。2020年11月，水利部印發(fā)《水利工程建設項目法人管理指導意見》，加快建立與新時代水利工程建設管理高質(zhì)量發(fā)展相適應的項目法人管理制度。

項目法人在工程建設項目實施階段處于核心地位，其項目管理的能力和水平直接關系到水利工程建設質(zhì)量和水平。為加快建立與廣東省水利工程建設高質(zhì)量發(fā)展相適應的項目法人管理制度，有必要摸清廣東省水利工程建設項目法人現(xiàn)狀，找準存在的主要問題，有針對性提出加強項目法人監(jiān)管措施，用以指導廣東省各類水利工程項目法人管理工作。

2.項目法人現(xiàn)狀分析

《水利工程建設項目法人管理指導意見》從規(guī)范項目法人組建、明確項目法人職責、保障項目法人履職能力、履行項目法人職責、加強項目法人監(jiān)督管理等方面提出了具體要求。為此，需要從項目法人組建、人員構成及所承擔建設項目等方面分析廣東省水利工程建設項目法人現(xiàn)狀。

2.1 項目法人組建現(xiàn)狀

經(jīng)統(tǒng)計，截至2021年6月，廣東省承擔水利工程建設項目法人職責的機構共406個。按地區(qū)分，珠三角有190個、粵東90個、粵北87個、粵西39個；按常設和臨時機構分，常設機構364個（占89%）、臨時機構43個（占11%）；按單位性質(zhì)分，事業(yè)單位317個（占78%）、企業(yè)54個（占13%）、行政機關單位23個（占9%），其中與水行政主管部門有隸屬關系的226個（占56%）。

項目法人組建類型主要有4種，其中由已有工程運行管理機構為項目法人114個（A類），由政府或其授權部門組建常設專職機構為項目法人203個（B類），成立項目公司作為項目法人54個（C類），由行政機關作為項目法人的35個（D類）。各地區(qū)項目法人組建類型見圖1。

圖1 廣東省項目法人組建類型

2.2 項目法人人員構成分析

全省406個項目法人共有人員11256人，平均每個項目法人28人。珠三角地區(qū)項目法人人數(shù)最多，平均每個項目法人37人；粵東地區(qū)最少，平均每個項目法人17人；主要負責人專職的有270個（占比67%），其中珠三角地區(qū)最高（86%），粵東地區(qū)最低26%；技術負責人專職的有274個（占比67%），其中粵北地區(qū)最高（80%），粵東地區(qū)最低（37%）；財務負責人專職的有207個（占比51%），其中粵西地區(qū)最高（67%），粵東地區(qū)最低（27%）。技術負責人中，有中級以上職稱的有258個（占比64%），其中粵西地區(qū)最高（79%），粵東地區(qū)最低（34%）。廣東省水利工程建設項目法人人員構成見圖2。

圖2 廣東省水利工程建設項目法人人員構成

從圖1和圖2可以看出，由于粵東地區(qū)部分有26%的項目法人由行政單位承擔，大部分項目法人負責人屬于兼職，因此各項指標均嚴重偏低。

2.3 承擔項目分析

全省406個項目法人目前承擔的建設項目共4683宗，其中大型164宗、中型66宗、小型3847宗，每個項目法人平均承擔約12宗。引入社會專業(yè)技術力量建設的項目有267宗，占總項目數(shù)量的5.7%，主要位于珠三角地區(qū)。廣東省水利工程項目法人承擔建設項目情況見表1。

表1 廣東省水利工程項目法人承擔建設項目情況

此外，通過分析發(fā)現(xiàn)，有69個項目法人承擔過大型工程，但僅43個項目法人的技術負責人擁有高級以上職稱。

3.存在的主要問題及原因分析

通過對現(xiàn)狀分析，結合實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)廣東省水利項目法人存在以下問題亟需解決。

3.1 公益性水利建設項目法人責、權、利不對等，基層項目法人能力薄弱

項目法人責任制設立之初主要是針對生產(chǎn)經(jīng)營型項目，核心是項目法人承擔投資風險。但公益性水利建設項目法人不具備籌資能力，需要依賴各級政府資金投入，受制于投資體制和征地移民制度的現(xiàn)狀，在項目法人職權范圍內(nèi)無法有效解決。項目法人僅承擔了責任和義務，沒有根本上解決問題的能力，無法對工程建設實施全面管控。89%的項目法人屬于各類事業(yè)單位，容易出現(xiàn)責權不易界定的問題，在一定程度上仍然存在政府及管理部門過多參與、干涉工程建設管理具體工作，以行政指令代替建設管理程序和正常市場活動的情況。項目法人在工程建設中的核心地位得不到落實，造成責任意識不強，各項職責履行不到位。另外，全省僅有64%的項目法人技術負責人具有中級以上職稱，有26個承擔過大型工程的項目法人技術負責人沒有高級以上職稱，有39個項目法人總數(shù)人不足5人，難以承擔所擔負的建設管理職責。

3.2 對項目法人履責情況考核評價機制不健全

目前的項目法人管理制度僅明確了項目法人的職責，但對項目法人履責狀況的日常監(jiān)管、考核評價以及激勵和問責沒有制定明確的辦法和標準。獎懲機制不健全[7]～[8]，考核問責跟不上，工程干多干少一個樣、干好干壞一個樣，不能有效調(diào)動項目法人的責任感和工作積極性。項目法人的人員工資、工作經(jīng)費來源主要分三類：第一類是財政統(tǒng)一支付，第二類是全額從建設管理費列支，第三類是財政撥付部分、建設管理費列支部分。財政困難地區(qū)，在項目法人申請建設管理費時，往往不能及時足額撥付，嚴重影響了項目法人機構的日常運作，有的甚至影響到工資的正常發(fā)放，極大挫傷了管理人員的工作積極性。

3.3 項目法人組建方式單一，社會專業(yè)技術力量利用不充分

多年來，水利行業(yè)基本沿襲以事業(yè)單位為主組建項目法人的模式，項目公司占比比較小，且主要集中在珠三角地區(qū)，市場機制作用發(fā)揮不夠。此外，全省仍然有35個由政府直接承擔項目法人職責的機構，主要位于粵東地區(qū)，與水利部文件要求相悖。珠三角地區(qū)的部分項目開展了總承包、代建制、全過程咨詢的新型建設管理模式試點，積極引進社會管理力量，但全省還沒有形成整體推進的良好態(tài)勢，粵東西北地區(qū)僅有個別項目引入社會管理力量。在制度設計上，監(jiān)理單位為項目法人提供技術服務，協(xié)助項目法人做好建設管理，但在部分工程實際工作中沒有發(fā)揮應有作用。

4.有關意見和建議

按照《水利工程建設項目法人管理指導意見》的有關要求，堅持問題導向、目標導向、結果導向，以規(guī)范項目法人組建、強化項目法人履職考核為抓手，切實提高項目法人履職管理能力推動水利工程項目建設管理規(guī)范化、專業(yè)化。

4.1 規(guī)范項目法人組建，保障項目法人管理能力

各級部門嚴格按照水利部的指導意見要求，規(guī)范各類項目法人組建，健全項目法人組織機構，充實項目法人管理力量，尤其是配備滿足要求的技術負責人。對不能按照要求的條件組建項目法人的，應通過委托代建、項目管理總承包、全過程咨詢等方式，引入符合相關要求的社會專業(yè)技術力量，協(xié)助項目法人履行相應管理職責。推行以縣級行政區(qū)域為單位組建專業(yè)化項目法人，集中統(tǒng)一管理本級組織實施的公益性水利工程建設管理，補充充實和穩(wěn)定管理人才隊伍，積累工程建設經(jīng)驗，提高項目法人專業(yè)化水平。

4.2 明確項目法人定位，保障責權一致

經(jīng)營性為主或具備一定盈利能力的準公益性項目應成立企業(yè)型項目法人；公益性為主的項目，遵照政府是投資人和組織實施者的實際，由原有工程運行管理單位或政府組建的其他事業(yè)單位負責建設，保障工程建后管理的可持續(xù)性。要以保障建設質(zhì)量安全為核心，明確項目法人單位的責、權、利，建立項目法人的責任和權力清單。按照權責一致的原則，賦予其完全的、充分的建設管理職權。政府部門作為項目法人的要堅決退出。

4.3 加強對項目法人的履職監(jiān)督檢查

通過開展雙隨機抽查、專項檢查、水利稽察等行政檢查方式，以及通過信息化手段加強工程建設全過程信息采集和實施監(jiān)管等措施，加強項目法人履職監(jiān)管。需要加強對項目法人的項目管理組織、制度和過程的監(jiān)督和日常管理行為的監(jiān)督。

4.4 建立項目法人考核激勵機制

項目主管部門和上級水行政主管部門要按照全面性、可操作性、定量和定性相結合的考核原則，建立項目法人績效考核指標體系，建立和完善項目法人的考核制度，建立健全激勵機制，加強對項目法人的監(jiān)督管理，要加強對項目法人及其法定代表人、技術負責人、財務負責人的考核管理，實行結果考核與過程評價相結合，考核結果與獎懲措施相掛鉤、建設管理責任可追溯的考核制度。改革完善現(xiàn)有的薪酬體系，建立與項目法人履職成效相掛鉤的薪酬體系和獎懲機制。

4.5 加強水利工程建設管理標準化建設

水利工程建設管理是一項專業(yè)性較強的工作，對各級水行政主管部門、項目法人的專業(yè)水平、工作經(jīng)歷等均有較高要求，所涉及的建設基本程序及工程建設質(zhì)量管理是工程建設項目規(guī)律性總結。上級部門要編制水利工程項目法人建設管理標準化指導手冊供項目法人管理人員使用，定期組織對基層水行政主管部門、項目法人單位技術人員開展專業(yè)培訓，持續(xù)提升基層水行政主管部門、水利建設項目法人單位項目管理能力，提高建設管理水平。

5.結語

完善項目法人責任制是推進水利工程建設高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。廣東省各級各類水利工程項目法人要按照水利部指導意見要求，自查存在的問題，提請組建單位協(xié)調(diào)解決，保障履職能力，提高水利工程建設管理水平。建議各級水行政主管部門在水利部指導意見基礎上，參考上述建議，制定加強項目法人監(jiān)管的實施細則，進一步加強項目法人監(jiān)管。