俄羅斯的戰爭決策與指揮體制

■ 遠 山

（作者單位：國防大學）

蘇聯解體以來，俄羅斯的政治和經濟制度都發生了巨大變化。但軍事改革卻一直不到位。歷任國防部長都提出了自己的改革方案，對軍隊系統的若干方面進行了改革，也取得了一些成就。但這些改革都沒能改變俄軍的整體架構和戰略態勢。2008年8 月的俄格沖突，令俄軍上下都意識到了改革的必要性。雖然俄羅斯只用5 天就贏得了這場戰爭。但這可不像美軍的“外科手術”式打擊那么輕松瀟灑，還暴露了不少問題。俄軍總結經驗教訓，迅速啟動以“重塑軍隊面貌”為目的的新一輪軍事改革，吸收車臣戰爭、伊拉克戰爭和俄格沖突的經驗教訓，著力建設一支“精干、高效、機動”的新型一體化軍隊。決策與指揮體制的調整是改革的重要方向之一。

一、戰爭決策與軍事指揮體制

俄羅斯認為，國家領導和軍隊領導必須統一。俄軍領導管理體制改革具有強烈的政治屬性，建立了對軍隊的“文人控制”，主要表現在三個方面：一是國家最高政治領導人對軍隊的全面控制；二是政治家擔任國防部長對軍隊的直接領導；三是議會對軍事預算的審查與批準。《軍事學說》把“集中領導”“統一指揮”作為軍事建設的重要原則，把建設統一的國家軍事指揮體系作為優先發展方面，明確了聯邦總統領導國家軍事組織的建設、訓練和使用的職責，總參謀部的組織指揮和協調職能，諸軍兵種、軍區領率機關的領導職能，以及在內部武裝沖突時組建聯合軍隊及其指揮機構的有關問題。

（一）戰爭決策體制

在俄羅斯，戰爭決策依據的法律文件有《俄聯邦安全構想》《俄聯邦軍事學說》《俄聯邦信息安全學說》《俄聯邦國防法》《俄聯邦安全法》等。這些法律文件代表著俄羅斯戰爭決策的依據和主要觀點，也保證了戰爭決策始終處于一定的監督之下，避免了決策的隨意性和盲目性。

俄羅斯負責戰爭決策的機構是“聯邦安全會議”，主席由總統擔任，成員由安全會議秘書、總理、國防部長、財政部長、能源部長、內務部長、緊急情況部長等要員組成。（安全會議秘書這一職位很重要，其他人都是兼職）戰爭決策的執行機構是國防部。國防部長根據總統的命令下達軍事行動的命令，由總參謀部負責具體實施。

聯邦安全會議下面有一個常設工作機構，通過對國際國內戰略局勢的分析預測，向總統提出戰爭預警或戰爭決策的咨詢建議，當總統做出決策之后，再對決策可能產生的結果進行預測分析。聯邦安全會議針對國際國內的熱點問題，每年還要進行兩次戰略模擬演習，其中有一次總統必須參加，以便對突發事件能夠做出正確和靈活的反應，對可能做出的各種決策的效果做到心中有數。

總參作戰總局中也有一個專家機構，主要職能是為國防部長或總參謀長在決策之前提供咨詢服務。當情況緊急、來不及按正常的程序實施決策時，總統或國防部長有權進行應急決策。

（二）軍事指揮體制

俄羅斯國防領導指揮體制的改革，最重要的目標是實現軍隊建設管理和作戰指揮職能的分離，即軍政和軍令的分離，從而實現軍隊的專業化建設與管理，同時適應聯合作戰的高效作戰指揮，打贏未來戰爭。改革前，俄軍作戰指揮體制的問題很多：一是層次過多，縱向作戰指揮關系復雜繁瑣，指揮效率低下；二是職責不清，總參與軍區的地位和職能未明確界定，指揮主體不明；三是交叉指揮，軍區與軍種司令部和海、空軍部隊存在事實上的雙重指揮，指揮關系不順。

這些問題在我軍指揮體制中實際也或多或少地存在著。但與我軍建立軍委聯指和戰區的做法不同，俄軍的改革措施是保留原有的總參謀部和軍區體制，只是都進行了改造。

“新面貌”改革通過總參放權（將部分行政管理、裝備發展建設職能上交國防部，將戰區級作戰指揮權下放軍區）、軍種交權（各軍兵種司令部不再擁有對部隊直接的作戰指揮權，將戰略力量指揮權上交總參，將戰役力量指揮權下交軍區，僅保留共組織部隊建設、補充、戰斗訓練的所有基本職能）和軍區擴權（由陸軍戰役戰略軍團提升為“地區性跨軍種聯合戰略軍團”，平時和戰時具有對轄區內陸、海、空軍部隊的作戰指揮及行政管理權，并可在戰時指揮轄區內邊防、內衛等其他強力部門部隊），打破了以往軍種之間、部門之間的指揮體制壁壘，在戰略方向建立了簡明清晰的聯合指揮關系。

1.戰區級聯合作戰指揮鏈的重心在軍區

與我軍不同，俄軍沒有建立戰區，在改造后保留了軍區稱謂，只是把領率機關叫做聯合戰略司令部。這是因為軍區仍有兩大職能：

首先，軍區是國家的軍事行政單位。其業務主要有兩個方面：一是動員征集，二是地方防衛。這樣的特點，使軍區不可能按行政主體(州，共和國等)劃分，而是跨行政主體設立。軍區負責協調和監督主體權力機關在國防領域的活動。俄軍區仍然實行政令合一，即保留了大量的行政職能。但軍區內不存在軍種指揮層級（我們還有）。保留和改造軍區，符合俄羅斯作為大陸國家、軍事威脅主要來自陸上的國情軍情，適應俄軍戰略防御型和陸軍主導型軍隊的特點，避免了另起爐灶可能帶來的資源浪費和不穩定因素，通過擴權解決了軍種部隊隸屬關系和聯合作戰指揮問題。但大量行政職能加重了軍區的負擔。

其次，軍區是地區性跨軍種聯合戰略軍團。這是一個巨大變化。改革前，軍區只是陸軍戰役戰略軍團，平時只掌管轄區內的陸軍部隊，只在戰爭初期（或受到威脅時）才組建聯合指揮機構。改革后，轄區內海、空軍戰役軍團由臨時性“作戰隸屬”改為“直接隸屬”，按照《軍區條例》對“直接隸屬關系”的解釋，即在所有問題上隸屬于軍區司令部。這意味著，軍區司令部擁有對轄區內各軍種戰役軍團的作戰指揮和日常管理權。軍區可以管到軍官職務的升遷，這個權力就大了。

俄軍區下面的戰役軍團編成是合成集團軍、空防集團軍和艦隊。在屬性定位上，過去軍區與艦隊平級，都屬于戰役-戰略軍團，集團軍屬于戰役軍團。如今，艦隊接受軍區指揮，但地位并沒有降到與集團軍平等的戰役軍團，軍區則升級為戰略軍團。這表明，受軍區指揮的各軍種軍團，在俄軍沒有追求地位平齊、級別平等。

回顧一下車臣戰爭：當年負責實施車臣反恐行動的是北高加索軍區。要想派一個摩托化步兵師、一個空降兵團和一個航空中隊協同作戰，至少需要三個軍兵種指揮部和莫斯科的總參謀部來協調指揮。如果這些機構像今天一樣全部隸屬于南部軍區司令部，上述問題便立刻迎刃而解。今后再應對像車臣戰爭、俄格沖突這類戰爭，不用臨時組建聯合指揮機構，軍區司令部就可獨立處置。

在2015年9 月舉行的“中部-2015”演習中，總參謀長親自領導，但只負責戰略方面的籌劃，具體作戰行動完全由中部軍區司令部組織實施，不僅全權指揮轄區內的諸軍種部隊，而且全權指揮參加此次演習的其他軍區支援部隊、軍兵種部隊及其他強力部門力量。由此可以看出改革后軍區指揮機關在權力和職責上的變化。

2.戰略級聯合作戰指揮鏈的重心在總參謀部

俄保留總參謀部體制，也是因為其地位作用不可或缺。軍區是條塊存在的，軍區之間經常需要銜接和合作。但凡在地區性指揮體制內無法實現的事情，由俄總參謀部來接盤。2013年7 月的《總參謀部條例》，明確總參由“國防部主要作戰機關”調整為“武裝力量主要作戰指揮機關”，強化了總參在武裝力量作戰指揮體制中的核心地位。普京2012年重新上臺后，將總參謀部直接隸屬于作為三軍總司令的俄羅斯總統，扭轉了在原來體系中總參謀長向國防部長報告工作、國防部長個人權力相對集中的現象。此外，俄羅斯總參謀部獲得了新的職能，可以向地方政府及組織下達出于領土防衛目的的指令。總參謀部除了負責戰略籌劃、指揮協調全局性行動外，還承擔著以下職能：

一是充當類似職能司令部的角色，負責指揮諸如戰略空運、空天襲擊、防空反導等事關全局的職能性作戰行動（而常規職能性作戰力量戰時可配屬軍區使用）；

二是跨戰區協調指揮，即在更寬廣的作戰地幅協調兩個以上軍區的作戰行動；

三是指揮在境外的戰略行動。如在敘利亞的軍事行動，就是由俄國家防務指揮中心(這是第二個內容要講的)通過駐敘軍隊集團指揮所指揮在敘軍事行動，通過遠程航空兵司令部指揮所指揮戰略空襲行動。

保留并改造總參謀部體制，符合俄軍作戰指揮的要求，即要有簡短的指揮鏈路和一貫到底的垂直關系。職能性與戰區性作戰指揮實現優勢互補，是提高聯合作戰指揮體制效能的重要條件。

俄羅斯軍隊如今已基本實現軍政與軍令的分離。作戰指揮鏈條由“總統、國防部長-總參謀部-聯合作戰司令部/獨立兵種司令部-部隊”四級指揮機構組成，其中，總統和國防部長負責戰略決策，職能領域作戰指揮的重心在總參謀部，地區性作戰指揮的重心在聯合作戰司令部。建設管理鏈條由“總統、國防部長-軍兵種司令部-軍區-部隊”四級機構組成，重心在國防部機關和軍兵種司令部。

二、國家防務指揮中心

2014年12 月1 日，位于莫斯科伏龍芝河岸大街的俄羅斯國家防務指揮中心正式進入戰斗值班。這一事件被俄《獨立軍事評論》列為2014年度全球十大軍事事件之一。我曾經站在莫斯科河對岸近距離端詳過這座氣勢恢宏、科技感十足的建筑，但沒有機會走進去看。國防指揮中心的使用，是俄構建新型聯合作戰指揮體制的標志性事件。

（一）組建原因

（1）從戰略安全環境上看，北約持續東擴，美國加緊構建“全球快速打擊”和反導系統，謀求太空、網空軍事優勢，策動獨聯體地區國家“顏色革命”，俄羅斯面臨的安全威脅更加復雜嚴峻。

俄高層認識到，單純依靠軍事力量難以有效應對多樣化安全威脅，迫切需要構建有效整合多領域力量和資源的指揮體制。

（2）從戰爭形態及作戰樣式上看，現代戰爭已成為綜合運用軍事、政治、經濟、信息等手段的體系性對抗。過去50年里，俄軍的指揮都是由總參謀部中央指揮所擔負的。如今戰場態勢瞬息萬變，信息量增加了好多倍，現實變化的周期已從幾周、幾天縮短到幾小時、幾分鐘，高效決策、快速反應、聯合作戰、混合用兵等特點凸顯。俄軍內部仍在沿襲“上對下”逐級指揮、“下對上”定期匯報的指揮流程，還有書面報告等“長周期、低效能”的信息傳輸手段，已難以適應現代戰爭需要。

（3）從俄原有聯合作戰指揮體制運行效能上看，俄軍改革雖然確立了軍政、軍令分立的二元領導指揮體制框架，使國防部和總參謀部的職能分工雖得到了具體明確，但還缺少統一的戰略級跨部門指揮機構，使聯合作戰指揮效率受到一定制約；雖然在總參謀部和戰區確立了跨軍種、跨部門聯合作戰指揮體制，但在聯合軍演和突擊戰備檢查中仍暴露出地方部門配合意識不強、戰備資源統籌不力等諸多問題。軍地協同效能低下已成為制約俄軍聯合作戰能力提升的關鍵性因素。

綜合多重原因，俄羅斯當局決定強化對軍地戰備資源的組織指揮和統籌，構建層級互連、橫向兼容、要素齊全、高效協同的新型指揮體制，全面提升軍地一體、平戰一體聯合作戰指揮與戰備保障能力。解決的途徑就是組建國家防務指揮中心。

（二）結構與功能

國家防務指揮中心是在原武裝力量總參謀部中央指揮所基礎上建立的，實質上是對中央指揮所的升級擴容與全面改版。與它原來按軍兵種編組的結構框架不同，國防中心按職能任務統一重組，下轄戰略核力量指揮、戰斗指揮、日常活動指揮3 個基本分中心，還有數據處理等若干專業性分中心，以及通信、保密、技術保障等職能部門。

戰略核力量指揮中心，根據國家最高軍政領導人的決定管理核武器的使用，主要擔負陸、海、空基戰略核力量的作戰指揮任務，按照俄聯邦總統的命令和總參謀長的決心在這里下達作戰指令：平時進行核打擊兵器發射演練，戰時可能進行“核迎擊-還擊”。

戰斗指揮中心，負責管理俄羅斯武裝力量及其他強力機構的活動，統一指揮跨軍種作戰力量，搜集處理陸、海、空、天、信息多維戰場空間態勢情報，維持全軍部隊戰備水平，確保其能隨時遂行多樣化軍事行動及特種作戰任務。

日常活動管理中心，負責監控部隊戰斗訓練、國防采購、物資技術保障、軍事經濟、干部培訓等情況，并在國家安全領域保持國防部與聯邦執行權力機構、軍工企業及地方服務公司的高效對接。

以上是在中央一級。俄軍在戰區也成立了地區（軍區）、地域（集團軍）指揮中心，逐步建立起覆蓋全軍戰術兵團以上指揮節點的三級聯合作戰指揮網絡和統一信息系統。

國防指揮中心擁有四大功能：智庫、協調、聚合、監督……

超過1000 名最優秀的俄羅斯軍官被選拔到中心工作，配備最先進的數據處理系統和通信設施，可實時跟蹤俄羅斯及全球發生的情況，尤其是各國軍隊和軍工部門的狀況。中心的人說：“我們能看到一切，從美國的導彈起飛，到哈巴羅夫斯克的士兵是否在按時吃早餐。”從中心的指揮大廳可以直接對作戰單元實施指揮。

國防部長紹伊古指出，國防指揮中心超級計算機的性能提高了50%以上。它還能根據歷史經驗預測武裝沖突的發展。比如北約在前南斯拉夫的行動，規模很大：機隊何時集中，導彈何時掛上去，航空兵如何行動——所有這些都被分析。如果明天我們收到信息，機器會告訴我們——“朋友們，這跟當時在塞爾維亞的情況非常相似，概率為 90%，有威脅了，這個地區有可能再次發生同類情況，必須采取措施。”

比起原來的總參謀部中央指揮所，國家防務指揮中心的權力要大得多：平時作為國家最高國防指揮機構，負責監控對國家安全的威脅；戰時“將接管整個國家”，轉為最高統帥部大本營。依托國防指揮中心，俄領導人可以指揮整個俄羅斯軍隊，包括平時對部隊演訓、境外維和、特種行動、緊急情況救援實施遠程導調和實時指揮；在國家面臨戰爭或自然災難的特殊時期，這里可以調集全國資源。如果說原來的總參中央指揮所被稱作“軍隊的心臟”，現在的國家防務中心已經是“國家的心臟”了。一旦爆發戰爭，普京總統的辦公室就要搬到這里，聯邦安全會議成員將“現場辦公”，就國家安全問題集中決策和部署協調。所以國家防務指揮中心又被稱為“電子版聯邦安全會議”。就功能和任務而言，歷史上最接近該中心的是1941—1945年的蘇聯最高統帥部，可以控制和調配全國所有軍事機器和國家經濟，以滿足戰爭需要。

國防指揮中心在戰略層面搭建起“政令合一”的指揮平臺，大幅提升了國防部內部的組織運行效能。

一是上下級間的指揮機制。依托國防指揮中心，俄羅斯軍政高層領導人可以對軍隊及全境國防支援保障力量實施平戰一體統一指揮。

“對上”服務，對的是俄聯邦總統、國防部和總參謀部領導人，按照實時報告、對口反饋、定向推送等模式提供態勢信息與決策建議；

“對下”指揮，對的是武裝力量、強力部門、聯邦權力執行機關、軍工企業及其他戰備服務公司，主要按照“在線式”“網絡中心”式實施逐級或越級組織指揮，能夠實現“一對多”“點對面”指令傳輸及“雙向式”信息交互。

二是平行部門間的協同機制。2014年以前，國防部、總參謀部與俄聯邦其他部門的組織協同主要通過聯邦政府跨部門委員會、聯邦安全會議等機構實施，協同效率低。國防指揮中心組建后，通過健全協同機制、互設指揮終端，以及在所屬日常活動指揮中心增設值班席位等方式，初步實現了對軍事工業、行政、外交、金融、交通、能源、通信、航天、國防服務等部門的組織協調，形成軍地一體常態化、集約化協同機制。

國防指揮中心的信息安全和生存能力同樣受到高度重視。

在信息安全方面，國防指揮中心著眼未來20～25年戰略指揮需要，配備了當今性能一流的超級機算機系統，按照網狀布局、接點互聯、多層防護原則，綜合運用數字化通信和特殊加密技術，確保對海量數據進行實時處理、動態模擬和安全傳輸。紹伊古指出，中心的計算機設備“比美國五角大樓先進2～3倍，數據存儲總量比美國國防部的在用設備高出18.6 倍，中央處理器能夠在1秒鐘內處理完成相當于50 個列寧國家圖書館的數據”。為保障信息安全，中心全部采用國產軟件器材，內網和外網隔離運行，并采用全方位物理干擾，確保了涉密信息的安全運行與高效流轉。

在生存能力方面，國防指揮中心的核心設施按照“地下式”“加固式”模式布局，配備有直升機停機坪、水上碼頭、專用地面和地下緊急疏散通道及樞紐設施，具備較強防護和機動能力。國防中心主任米津采夫中將曾對媒體講，該中心本身是“一個強大的自給自足體系”。俄羅斯軍事專家弗拉德金指出，國防指揮中心的防御圈“不僅僅局限于伏龍芝沿河大街周圍，而是延伸到了莫斯科市周邊數百公里”。俄羅斯國防中心雖身處首都“鬧市”，但周圍卻好似“銅墻鐵壁”，是名副其實的超級指揮中心與戰斗堡壘。

總的看，隨著俄羅斯國防指揮中心的正式投入運行，以及其他地區性、區域性指揮中心建設的逐步展開，俄軍以總參謀部和軍區為核心、以各層級指揮中心為依托、以軍地保障部門為支點的新型聯合作戰指揮體制框架已初步確立。

（三）在實戰中得到檢驗

俄羅斯軍隊指揮的基本原則包括以下五個方面：

（1）一長制。

（2）各層級實施集中指揮，下屬可以充分發揮主動性以一定方式遂行受領任務。

（3）堅定不移地貫徹既定決策，對態勢變化做出高效、靈活反應。

（4）指揮員個人對定下的決心、所屬部隊的運用以及完成受領任務的結果負責。

（5）指揮員、司令部和其他軍事指揮機關的工作具備高度的組織性和創造性。

其中，第2、3 和 5 點是軍隊指揮藝術中的一些關鍵指標。這些原則在現代俄羅斯軍隊中得到充分體現，就是從2014年12 月1 日國防指揮中心進入24小時作戰值班開始的。它第一次受到“戰火洗禮”，則是俄軍在敘利亞作戰期間。俄空天軍參與摧毀“伊斯蘭國”和“勝利陣線”集團，正是普京總統在2013年5 月8 日做出的正確決策。

俄國防指揮中心進入戰斗值班后，實際上極大地縮短了決策時間，可以快速應對任何情況，從而確保了俄羅斯空天軍在敘利亞的成功。在敘利亞演習和戰斗使用期間的“戰地實驗”中，國防指揮中心顯示了以下結果：

——實現了高效率的信息交換（收集、處理和顯示有關戰術情況的信息），與非自動化指揮系統相比，遂行主要指揮任務的速度提高了5-6 倍。

——由于以24 小時監控模式不斷收集態勢數據，保障了俄軍整個軍隊指揮自動化系統從戰役戰略級（國防指揮中心）到戰術級 (統一戰術指揮系統)的不間斷運行。

——由于采用了統一的軟硬件系統，統一的軟件（包括用于態勢數據的圖形化顯示），對于從士兵到指揮官的各級指揮，都達到了指揮系統元素的高度統一。

——軍隊自動化指揮系統的生存能力得到檢驗。在一組軟硬件系統發生故障（有軟硬件系統的司令部失能）的情況下，系統能夠快速恢復運行能力，包括在分布式模式下，顯示了系統工具和元件使用的高度可靠性。