淺談新形勢下農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估存在的問題及對策

王財春

（廈門均和房地產(chǎn)土地評估咨詢有限公司，福建 廈門 361012）

引言：探索農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估標(biāo)準(zhǔn)為城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場建設(shè)和農(nóng)村土地使用制度改革的持續(xù)推進提供了部分依據(jù)。但是，相對于國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估的理論研究和廣泛的實踐應(yīng)用，目前還缺乏科學(xué)合理的農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估程序和指南。對此，有必要探索農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)范性評價的主要問題，尋求解決辦法，為建立農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評價體系奠定基礎(chǔ)，為推進地價規(guī)范評估工作提供技術(shù)參考。

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地類型

1.1 盈利性集體經(jīng)營建設(shè)用地

盈利性集體經(jīng)營建設(shè)用地，即村、村企業(yè)使用的土地，是指農(nóng)民集體或個人利用法人集體經(jīng)營的土地集體所有的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。隨著時代的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目也在快速發(fā)展。為了獲得社會經(jīng)濟發(fā)展的紅利，村鎮(zhèn)企業(yè)通過改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型為民營企業(yè)。但是，一些村寨已經(jīng)破產(chǎn)，村級項目減少，造成大量土地閑置，減少了土地利用效率，是對地球資源的浪費。因此，振興村鎮(zhèn)制度，提高土地利用效率，轉(zhuǎn)化為優(yōu)良資產(chǎn)，是政府必須解決的任務(wù)。

1.2 福利性農(nóng)村宅基地

福利性農(nóng)村宅基地是指依照有關(guān)法律和土地規(guī)劃規(guī)則，為符合集體經(jīng)濟組織條件的成員自由規(guī)劃公共土地，劃撥一定的土地，使成員能夠建造適合自己用途的房屋，滿足生活需要。在我國農(nóng)村土地制度中，房屋制度具有一定的福利特征，因此可以自由分配給群體成員使用。然而，由于許多農(nóng)村居民現(xiàn)在在城市工作，許多住宅仍然被廢棄和閑置。為了解決這個問題，國家會出臺一些政策，基本上解決住房問題，而在轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的問題就是提高住房利用率[1]。

1.3 公益性集體公益建設(shè)用地

農(nóng)村集體建設(shè)用地不同類型存在一定差異（見表1）。公益性集體建筑用地就是其中一種模式，與盈利性集體經(jīng)營建設(shè)用地、企業(yè)福利性宅基地有很大不同。主要滿足農(nóng)村居民的醫(yī)療、休閑、休閑和旅游需求，包括村衛(wèi)生室、文體中心和辦公用地。在農(nóng)村，公益性土地的比例相對較小，但可以提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

表 1 農(nóng)村集體建設(shè)用地類型

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價影響因素

2.1 宏觀因素分析

特別是從我國經(jīng)濟發(fā)展、稅收制度、土地利用計劃、土地制度等角度分析。

2.2 在中觀因素方面

主要是指該地區(qū)的人口和經(jīng)濟。

該地區(qū)人口和經(jīng)濟發(fā)展越多，如開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)權(quán)制度、環(huán)保政策、交通、土地供應(yīng)等，地價越高。

2.3 從微觀因素來看

主要包括土地本身的特點、周邊環(huán)境、好感度、形狀和面積等。如果最初的土地投入大量的人力物力進行開發(fā)，具有更大的開發(fā)價值，那么地價就會非常高。

3 新形勢下農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估存在的問題

目前，集體建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價在理論和法律方法上都缺乏完善的地價評估機制。造成這種情況的主要原因有三個，一是集體建設(shè)用地管理不善，二是集體建設(shè)用地利用效率低，三是不成熟的集體建設(shè)用地評估技術(shù)。

3.1 集體建設(shè)用地管理不到位

規(guī)劃控制不當(dāng)、集體建設(shè)用地粗放低效使用等現(xiàn)象普遍存在。而且我國農(nóng)村集體建設(shè)用地總量遠大于城市建設(shè)用地。城市地區(qū)建筑用地短缺與低效閑置的大量農(nóng)村建筑用地形成鮮明對比。村集體經(jīng)濟組織促進地方經(jīng)濟的發(fā)展建設(shè)，以吸引投資，促進地方經(jīng)濟的發(fā)展建設(shè)。部分閑置土地通過租賃方式出租。租賃價格的確定缺乏依據(jù)，并且與城市土地價格兩極分化。集體建設(shè)用地直接市場進入可以在不改變土地所有者的情況下縮短征收過程，增加集體建設(shè)用地所有者的收入，但考慮到集體建設(shè)用地進入市場的探索階段，收入分配對基層部門的管理工作而言也是一個挑戰(zhàn)[2]。

3.2 集體建設(shè)用地利用效率低下

20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集體建設(shè)用地使用較為普遍，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)集體建設(shè)用地使用效率低下，集中使用頻率低。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，農(nóng)村人口向城市遷移是農(nóng)村集體建設(shè)土地利用效率低下的原因之一。此外，農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重，中青年勞動力短缺，農(nóng)村土地市場發(fā)展緩慢，限制了集體建設(shè)用地的有效利用。

3.3 集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估技術(shù)不成熟

集體建設(shè)用地地價在管理和使用上存在諸多限制，同時，交易數(shù)量減少，在技術(shù)層面成本效益不足的情況下缺乏可比性，因此面臨實際困難。土地估價面臨的困境和“同地、同權(quán)、同價”市場準(zhǔn)入總體目標(biāo)的含糊不清，地價評估是建立在公平標(biāo)準(zhǔn)的地價體系基礎(chǔ)上的。以下是對集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估時遇到的問題匯總。

（1）缺乏市場交易數(shù)據(jù)。新土地管理法頒布實施前，集體建設(shè)用地交易基本不顯眼，土地市場不透明，農(nóng)村土地交易市場平臺未建立。而且由于房地產(chǎn)交易沒有通過法定程序記錄，土地交易數(shù)據(jù)很難收集。二是經(jīng)濟發(fā)展相對欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場不足，土地交易信息不足。且大部分集體建設(shè)用地因自建自管，盈利或虧損不理想，收入數(shù)據(jù)無法通過計算得出，綜合土地的交易價格主要由土地上的建筑物價格決定，可比性較差。

（2）實地調(diào)查難度較大。一是調(diào)查面積大，調(diào)查單位多，二是由于第三次全國土地普查結(jié)果和農(nóng)村住房一體化，難以確定定級單位。第三次全國土地調(diào)查之前，各地的土地使用還沒有開始，當(dāng)前地圖比較舊或狀況不佳，行政村的建筑工地和房地產(chǎn)分布范圍與調(diào)查基地地圖不符，使調(diào)查難度加大。

（3）確定評價標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)不足。評價因素標(biāo)準(zhǔn)的充分性決定了底價結(jié)果的準(zhǔn)確性。集體建筑用地參照的評價是一個探索階段，雖然在全國范圍內(nèi)通過試點工作積累了一些經(jīng)驗，但還不成熟，缺乏合適的參照用地評價依據(jù)。集體建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價不同于國有建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價，不能一概而論。

4 解決農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估存在的問題的對策

4.1 評級因素的選擇

參見《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》，確定對建筑用地分類有顯著影響的因素。在對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行分類時，可以從土地等級因子入手，以單因子評價為基礎(chǔ)，通過多因子加權(quán)求和的方法評價土地質(zhì)量總值，然后使用：綜合評分剖面法和頻率曲線法進行分類，并采用市場交易價格分類法或基本收益計算法對土地級別進行驗證。農(nóng)村集體建筑用地基準(zhǔn)地價不僅在空間分異的主導(dǎo)因素和特征上存在差異，而且在等級要素體系的選擇、等級界限的劃分、工作方式等方面也存在差異。在選擇集體建設(shè)用地因素時，要考慮集體建設(shè)用地的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和分布，以及環(huán)境因素、社會因素、經(jīng)濟發(fā)展因素等[3]。

4.2 評價參數(shù)的確定

確定土地評估標(biāo)準(zhǔn)也是土地評估的核心。在確定土地回收率、征地成本等評價標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)充分考慮農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的差異。例如，在確定土地流失率時，應(yīng)考慮政策因素和現(xiàn)有系統(tǒng)的影響。集體建設(shè)用地減讓率略高于同區(qū)國有土地減讓率。在確定土地成本時，不包括土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，取得土地的成本通常不包括取得土地的成本。此外，在確定開發(fā)過程中的相關(guān)稅費時，稅收規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w政策法規(guī)確定，不能完全套用國有建設(shè)用地的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 地價估價方法的選擇

隨著土地制度改革的深入，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以以與國有建設(shè)用地同等的權(quán)利和價格進入市場。此外，在住宅用地的情況下，建議支付費用并使用有償服務(wù)。在基于上述考慮評估集體建設(shè)用地價格時，評估方法應(yīng)側(cè)重于市場比較法、收益還原法和剩余法（假設(shè)開發(fā)），成本法可用于邊遠地區(qū)建設(shè)用地地價評估。

4.4 地價之間的相關(guān)性

建立以明確土地含義為前提的農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評價標(biāo)準(zhǔn)體系，如明確地價、構(gòu)成、建設(shè)日期、期限等。權(quán)屬地價水平的調(diào)整和不同用途地價水平的調(diào)整，除了將不同地區(qū)同用地和不同權(quán)屬的地價水平掛鉤外，還包括將不同地區(qū)同用途地價水平掛鉤，同時，與不同地區(qū)市場發(fā)展程度、政策監(jiān)測和預(yù)期必須結(jié)合起來進行綜合評價[4]。

5 結(jié)語

基準(zhǔn)地價綜合反映土地市場現(xiàn)狀和政府行政決策。現(xiàn)階段，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在布局特征、土地市場狀況、土地權(quán)利等方面仍存在顯著差異。集體建設(shè)用地不能簡單地采用統(tǒng)一分區(qū)、地價計算等技術(shù)方法，應(yīng)在兼容農(nóng)村集體建筑特點的基礎(chǔ)上，明確評價范圍，建立評價指標(biāo)體系，完善地價評價方法，形成地價計算標(biāo)準(zhǔn)。