社會救援力量業務的經費保障風險防控策略研究

錢洪偉 劉舒穎

1)河南理工大學應急科學與工程研究中心，河南焦作 454000 2)河南理工大學應急管理學院，河南焦作 454000

0 引言

2008年是社會救援力量發展至關重要的一年，自此以后，社會救援力量的隊伍日漸增強。目前我國社會應急隊伍約有1700余支，依據人員構成及專業特長開展水域、城市、空中等應急救援工作(包軍強等，2020)。社會救援力量逐漸壯大，成為應急管理發展不可忽視的重要因素。社會救援力量作為我國應急救援力量的重要組成部分，與官方救援組織相比，具有貼近基層、靈活多變等特點，能迅速投入到救援活動中，無需程序上的干擾。政府在實施救災活動時，因資源、時間等因素的限制，無法對災民的個性化需求做出及時反應，社會救援力量的介入彌補了這一缺陷，使救災活動更為人性化和具有針對性(樂妮等，2017)。當前，國家為了促進社會救援力量的健康發展，出臺了多條政策，如《關于進一步推進社會應急力量健康發展的意見(征求意見稿)》和《關于開展全國首屆社會救援力量技能競賽的通知》等。但是，我國民間救援組織參與政府活動的力度相對薄弱，自身發展不夠完善，如參與應急處置存在質量不足、專業欠缺、資源短缺、管理松散等問題(朱會東，2019)。相比有政府組織協調的官方救援隊，社會救援組織的資金來源短缺，絕大多數的組織無法維持自身運轉。

本文在文獻梳理的基礎上，通過研究社會救援力量的經費保障，分析社會救援力量在經費保障中存在的風險，提供風險防控策略，以期社會救援組織能有效防范經費保障方面的風險，促進社會救援力量健康發展。

1 文獻回顧分析

經費保障是社會救援力量健康運行的重要因素。國外學者對社會救援力量的經費保障進行了研究，在經費保障風險防控策略的研究方面，Rebetak等(2021)提出將捐贈基金作為更多社會救援組織的資金來源，以改善社會救援組織的財務狀況和可持續性；Wenni等(2019)提出非營利組織需要在財務報表中提供有關獲得資金來源和資金用途的信息，以獲得公眾信任，提高機構的公信力。在經費來源方面，薩拉蒙(2002)認為非營利部門大部分收入的來源是會費及公共部門和社會捐贈；菲利普等(2003)對于非盈利組織如何進行資金勸募提供了建議。在國內，學者對社會救援力量的經費保障方面進行了以下研究。在經費保障風險防控策略方面，謝昕等(2020)提出利用多元化籌資策略增加非營利組織的社會捐贈收入，減少經費保障風險；沈燕梅等(2020)提出“多管齊下”，加強對社會組織應急參與能力的扶持和培育，特別是在經費裝備方面，盡可能降低社會救援組織經費保障方面的風險。在社會救援力量保障方面，錢洪偉等(2018)通過比較民間救援隊與國家救援隊在保險機制上的差異，為如何從保險機制上提高隊員們的保障提供建議；修建(2021)從融合社會工作的視角，指出非營利組織在社會捐贈和財務信息之間的矛盾，并提出相關建議。

與國外相比，我國開展社會救援力量的研究與實踐較晚，大多是借鑒國外的經驗。在經費保障風險防控策略方面，相關研究較少，沒有形成完整、系統的研究體系。本文以經費保障風險為切入點，通過識別社會救援力量經費保障中的三個階段，即經費籌措管理、經費日常管理、經費支出管理，再加上貫穿其中的經費監督管理中的風險問題，提出相應的風險防控策略，以期能防范社會救援組織在經費保障方面的風險，推動社會救援力量經費管理研究體系的形成。

2 我國社會救援力量業務的經費保障風險分析

2.1 經費籌措管理階段風險問題

2.1.1 資金保障不足

我國的社會救援力量面臨資金來源不足、籌措困難的問題，這些問題已經嚴重制約社會救援力量的發展。目前我國社會救援力量具有社會捐贈、政府支持和服務收費等多個來源途徑，但大部分社會救援組織缺乏長期穩定資金來源，導致無法順利開展業務。以國內筠連縣筠愛青年應急救援隊和原平藍天救援隊為例(表1)，筠連縣筠愛青年應急救援隊2020年處于負債狀態，年末負債合計59373.59元，救援隊處于入不敷出的狀態(筠連觀察，2021)，原平藍天救援隊年末余額剩余45286.19元(張秀梅，2020)，雖然年末有余，但也不能為下一年提供充足的活動經費。通常民間救援隊的經費來源均為隊員自籌或社會捐贈。社會救援組織由于資金不足，一方面難以維持自身生計；另一方面，無法為志愿者提供充足的救援訓練，難以提高救援隊伍的整體素質。

表1 部分民間救援隊2020年收支情況公示

2.1.2 籌措方式的問題

第一，社會救援力量資金籌措的相關法律有待完善。社會救援力量的發展離不開法律的大力支持，法律是社會救援力量發展的有力后盾。但我國有關社會救援隊伍資金保障的法律體系仍不健全。首先，法律在籌措行為上的責任劃分制定不夠細化，導致負責人在籌措資金時沒有具體的依據，在具體問題上無法判定是否違反法律法規；其次，現有的法律法規對社會救援組織如何籌集資金、如何進行經費管理缺乏詳細的指導，不利于社會救援組織的進一步發展。第二，籌措方式過于單一，過度依賴社會救助。鄧國勝在《中國NGO問卷調查的初步分析》指出，政府補貼占到53%，服務收費占31%，民間捐贈占10%，外國援助僅占2%，還有其他收入占4%(吳湄，2019)。從中不難發現，我國非盈利組織當前的資金籌措方式過于依賴政府資助；對政府資助的日益依賴，導致社會救援組織的從屬關系更加明顯。社會救援力量會受政府管理的影響，嚴重降低其靈活性。只有社會救援力量探索自給自足的資金籌措方式，才能逐漸形成長效機制，促使社會救援組織可持續發展。

2.2 經費日常管理階段風險問題

2.2.1 經費儲存風險

首先，經費在儲存過程中會出現經費貶值風險。由于社會救援組織缺乏專業的資金管理人才，導致出現資金利用不夠合理、資金存在閑置的問題。隨著物價不斷上漲，貨幣實際購買力逐漸下降，社會救援力量的閑置資金會出現貶值的現象。通貨膨脹導致貨幣貶值，會造成社會救援組織出現實際可用資金不斷縮水的風險。其次，經費在儲存過程中會出現腐敗風險。社會救援力量由于財務信息透明度低和缺乏有效的內外監督機制，滋生了腐敗的現象。對社會捐贈的資金沒有進行及時的信息披露，損害了社會公眾的信任，且會給組織內部不法分子可乘之機。

2.2.2 經費日常報銷風險

社會救援組織可采用紙質發票和電子發票兩種途徑進行報銷，在報銷的過程中存在著風險。紙質報銷過程中存在著發票造假和違規使用的風險。紙質發票的查驗報銷效率低，工作量較大，在審計時無法對所有發票進行查驗和驗偽。此外，一些不法分子會利用 Photoshop 等軟件篡改發票信息來達到報銷的目的，如果財務人員檢查不細致則很難發現問題，會給社會救援組織造成不必要的損失(譚莉樺，2021)。電子發票報銷過程中存在著重復報銷的風險。電子發票雖然克服了紙質發票的缺點，但由于電子發票難以辨別真偽，會存在重復報銷的風險。同時一旦出現問題，且未被及時發現，后續產生的影響將會隨著時間的推移逐漸增大，范圍也越來越廣(田仁慧，2019)。

2.3 經費支出管理階段風險問題

2.3.1 經費安全風險

社會救援組織在支付過程中會遇到詐騙的風險。隨著移動智能終端及線上支付的普及，產生了許多與終端安全相關的新的欺詐威脅，包括電信網絡詐騙威脅、支付欺詐威脅、應用軟件安全威脅、APT(高級可持續性攻擊)、黑客攻擊、信息數據內部泄露威脅等，給傳統安全防御體系帶來極大挑戰(王玉雄，2019)。例如，2014—2015年中國人民銀行金融消費權益保護部門受理的網絡支付類投訴占互聯網金融類投訴的95.06%(胡曉等，2015)。網絡投訴案件的增加使社會救援組織更加需要具備警惕心理和防范意識。社會救援組織不同于其他支付主體，資金大部分來源于外部，因此在支付資金時更需要注意經費安全問題。

2.3.2 經費支出缺乏控制

第一，在社會救援力量的發展中，管理模式上的不足會導致經費支出隨意性增加。管理理念上的差異會導致執行進度失去控制，特別是社會救援組織中的管理人員與財務人員，工作側重點不同和工作思維上的差異使得財務部門難以掌握預算的執行情況。第二，應急志愿者在實際開展工作時的隨意性會導致經費執行進度出現偏離。在開展社會救援力量業務時需要進行大量購置相關設備、培訓救援人員等工作，但由于缺乏有效的控制，會導致隨意擴大、調整支出范圍的現象發生，降低社會救援力量經費的使用效益，造成資金的浪費。第三，社會救援力量的經費管理制度與現實條件不適應，管理人員僅能依靠經驗進行財務分配，導致經費支出難以得到合理有效的控制。

2.4 經費監督管理階段風險問題

社會救援力量在經費籌措階段、經費日常管理階段、經費支出管理階段缺乏有效的監督，無法實現經費的高效利用。首先，缺少適合開展經費監督的組織結構。現階段，大多數社會救援組織采用的是直線職能制，極少采用科層制，無法實現部門之間的相互監督，導致濫用職權甚至違法行為的發生。其次，缺乏剛性的經費監督制度體系。社會應急救援力量隊伍因缺少外在的行政約束力，其日常管理多靠道德自律性，往往直接由召集人或組織者建立相對靈活的監督管理制度，有些監督管理制度僅是口頭規定(王心甲，2020)。對于沒有明確的監督管理制度，即使存在監督部門，也只是流于形式，不能真正得到實施。最后，缺乏群眾對經費支出整個階段的監督。一些社會救援隊伍未達到一定的規模，以松散的形式存在，平時沒有管理規范，只是在有任務時臨時組隊分工(谷春江，2021)。松散且缺乏外部監督，容易滋生腐敗的土壤。

3 社會救援力量業務經費保障風險防控策略研究

3.1 拓寬經費籌措途徑

3.1.1 加強與政府的合作

社會救援力量在救援中能發揮重要作用，是政府職能的延伸。政府幫助社會救援力量解決資金保障難題，有利于政府營造良好的社會形象。首先，民間自愿組成的社會救援力量，由于規模限制和非正規管理，很難獲得政府的資金支持，而僅靠私人捐贈等方式無法充分提供成員培訓和活動所必需的資金，陷入惡性循環。面對這種情況，政府應該加大對基層社會救援力量的財政支持和政策支持，通過財政撥款和政策傾向等各種方式保障資金。其次，政府可以作為第三方向社會救援力量支付服務費用或要求事故責任單位承擔費用。政府向有條件提供資質憑證的能夠參與政府項目的社會救援組織支付各種項目費用或其他費用。第三方隊伍參與當次事故救援所產生的費用，如人員出勤補貼、交通和燃料費、設備損耗等，由事故責任單位承擔保險覆蓋范圍之外的當次事故救援費用(林鴻潮等，2019)。

3.1.2 獲得社會資助

汶川地震發生時，社會各界踴躍捐款，但僅有少數捐贈資源分配給社會救援隊，嚴重打擊社會救援隊參與救援的熱情和積極性。究其原因，除了社會救援組織自身發展不足外，還存在社會救援組織的知名度和認可度不高的問題。如果政府為每個社會救援組織都提供必要的人力物力財力保障，有可能會產生腐敗等負面作用(錢洪偉等，2018b)，而社會資助可以彌補這一缺點。社會救援力量要想獲得社會的資助，需要提高組織的社會知名度和公信力。媒體是社會救援組織和民眾的橋梁，更多媒體正面報道社會救援力量，不僅可以提高應急志愿者的積極性，還能提高社會救援組織的知名度和公信力。面對媒體忽視對社會救援力量進行正面報道的現象，社會救援組織需要更加積極地尋求媒體合作，通過媒體報道和信息公開獲得大眾的信任，贏得社會的支持。

3.1.3 國際援助

獲得國際援助的途徑有2種。一是我國社會救援力量主動尋求國際援助。社會救援組織達到一定規模可以向其他國家的合法機構募集善意的、沒有政治意圖的資金援助。另外還可接受國外個人資助。但是在接受國外援助時，需要注意國際影響和堅守國家立場，防止外來不法分子的入侵。二是我國社會救援力量在國外進行社會援助，打響在國際上的知名度。例如2016年厄瓜多爾發生7.8級大地震后，多支民間救援隊前往救援，此次救援加深了國外對我國社會救援力量的認識，促進了民間救援隊伍之間的業務交流，同時獲取了他們籌集資金的經驗，使中國民間救援力量走出了國門，打響了一定的知名度。

3.1.4 保險

保險保障一直是民間救援隊發展的障礙，保險公司將救援行為視為高危職業，因此與社會救援隊相關的保險類型稀少。為解決此類障礙，社會救援力量應積極探索與保險公司的合作，通過購買資金保險實現資金安全管理。其次，保險公司制定專門針對社會救援組織的保險，社會救援組織需幫助志愿者購買保險。各級組織均需要為廣大社會救援人員制定相應的各項保障措施，如推行社會救援人員志愿服務時間積分兌換制度，可兌換實物或社會服務，制定詳細兌換標準和方案(谷春江，2021)。最后，需全社會通力合作，營造保險公司敢保、應急志愿者能保的大環境。通過保險，保護應急志愿者的各種合法權益，減少在遭遇破壞后的損失，增強對志愿者的關懷。此外，國家為推進保險走進社會救援組織，應通過法律的形式保障志愿者的權益，使保險成為保障志愿者利益的最后一道防線。

3.1.5 防災減災業務培訓

社會救援組織籌集資金的方式除了社會募捐和政府支持外，業務培訓也是重要方式之一，包括為機構演講、宣傳應急知識等。社會救援組織防災減災培訓一方面可以獲得資金來源，發揮自主性獲得資金來源是社會救援組織提高可持續性的重要方式。另一方面可以提升公眾應對突發事件的能力，提高安全意識，使自救、互救能力得以提高，宣傳應急知識，為構建和諧社會奠定基礎。

3.2 加強經費日常管理

在經費日常管理階段，社會救援力量應合理開支，加強經費日常管理，學習企業的經費管理模式。首先，社會救援力量應建立健全日常經費管理制度。社會救援力量在進行日常經費管理的過程中，需要在制度上規定具體的分工和進行責任落實，工作人員則應按照具體流程實施。其次，及時公開財務信息。實現財務信息透明是防止腐敗現象發生的有效措施。最后，社會救援力量需要嚴格進行經費收支憑證管理。建立轉賬行為的憑證管理制度，使得每一筆資金都能有賬可查。

3.3 加強經費支出管理

防范經費支出階段風險的具體措施有：第一，加強支付方式安全力度，減少支付方式風險。現今網絡支付成為人們支付的重要手段。基于此，社會救援力量可與銀行簽訂長期合作協議，資金的流通有專門賬戶、專門人員管理，提高支付時的安全力度，防止有不無法分子利用網絡盜取經費。除此之外，銀行還可以作為監督部門，對經費支出進行外部監管。第二，加強經費的控制與監督，只有合理的控制經費的使用，才能避免資金浪費。例如請專門的人員做控制工作，在預算的基礎上進行合理的控制有利于社會救援力量的發展。

3.4 強化經費監管力度

目前對社會救援組織資金使用狀況和服務質量的評估體系還比較薄弱，很大程度上要靠社會組織的自我約束以及政府部門的主觀評價，缺乏客觀標準和強制性約束(金英君，2018)。為實現社會救援力量資金的有效使用，提高資金使用效率，社會救援力量需依靠自身建立全方位經費監管制度和建立全過程全方位監控機制。對經費籌措管理、經費日常管理、經費支出管理三個階段進行全方位的監督和監控，對此，可以借鑒企業經費管理的做法。具體方法是：第一，社會救援力量要建立全方位、全過程監管制度。建立完善的經費監管機制，監管經費流通的各個階段，內部和外部均能實現監管，形成社會救援力量完善、科學的經費監管機制。社會救援力量在完善經費管理的法規規章和管理辦法的過程中，要在參照相關法律法規的基礎上，做到經費監管工作有法可依、有法可循。第二，形成內外部門共同監督的監控體系。通過職能部門對資金使用情況的內部監督，實行內部監督與外部監督部門相結合，定期或不定期召開會議，交換監督信息，及時發現和處理資金管理三個階段存在的違法問題。第三，發揮群眾監督的功能。群眾監督是最廣泛、最有效的監督，社會救援力量通過媒體主動向社會公開資金來源、日常管理和支出管理情況，接受來自社會各界群眾的監督。第四，政府應加大對社會救援組織的經費監管力度。政府建立一個專門監督社會救援組織的機構，防止業務管理部門過多導致互相推諉、權責不清的現象發生，并做到督促社會救援組織完善財務監管體系，監督志愿組織在經費的籌集、日常管理和支出三個階段的經濟行為。

4 結論

社會救援力量是我國重要的應急救援隊伍之一，經費風險是否能實現科學管理對于社會救援力量的影響很大。本研究提出將社會救援力量的經費管理分為經費籌措管理、經費日常管理、經費支出管理三個部分，并對每個階段的風險問題進行系統識別分析。

針對各個階段的經費風險問題，提出了風險防控措施。其中，在經費籌措階段，通過加強與政府的合作、獲得社會資助、國際援助、保險、防災減災業務培訓等合法途徑減少經費籌措階段的風險。在經費日常管理階段，通過及時公開財務信息和嚴格進行經費收支憑證管理來加強經費日常管理。在經費支出管理階段，通過兩個方面加強經費支出管理，第一，加強支付方式安全力度；第二，加強經費的控制與監督。在經費監督管理階段，通過建立監督制度、形成內外合作共同監督協調配合的監控體系、發揮群眾監督的功能，以及政府加大社會救援組織經費監管力度四個方面強化經費監管力度。社會救援力量在三個階段均存在風險，因此要加強對各個階段的管理與監督，在各個階段加強制度建設，合理防范風險，并以此促進社會救援力量管理水平的提高。