大城管體系的內涵、結構與運行機制

文｜全國市長研修學院城市發展研究所研究員 余池明

大城管體系誕生于上個世紀80年代中期，隨著以城市為中心的經濟體制改革的進展和城鎮化開始進入快速發展階段，為了應對城市市容環衛、交通等秩序整治的需要，沿海地區城市和大中城市率先成立城市管理高位協調領導機構——城市管理委員會，市政府主要領導擔任主任，下設城管辦，協調城市各相關委辦局齊抓共管[1]。作為實踐中產生的一種跨部門高位協調機制，理論上研究不太多。本文試圖從系統管理和整體性治理的角度對大城管體系的內涵、構成和運行機制進行初步的討論。

1 大城管體系的概念

實際工作中，“大城管”是相對于“小城管”而言的。“小城管”是指城市管理部門的工作，“大城管”是指城市人民政府牽頭，城市管理相關部門共同參與一起做好城市管理工作的做法。因此，大城管體系是指實行市人民政府統一領導，城市綜合管理相關部門按照職責齊抓共管、區級人民政府為管理重心、街道辦事處實行屬地化管理、充分發揮社區自治管理和市民廣泛參與的城市管理體制。這里的城市綜合管理并不是包括城市經濟、社會管理的廣義的城市管理，而是指與城市規劃、城市建設并列的城市基礎設施運行以及市容環境等城市公共空間秩序的管理[2]。

2 大城管體系的類型

根據大城管體系領導規格和統籌協調的范圍和力度可以把大城管體系分為兩種類型[3]：

2.1 強大城管制

強大城管制的主要標志是領導規格高，一是由一把手市長擔任城市管理委員會主任，二是政府副秘書長甚至主管副市長擔任城市管理委員會日常辦事機構城管辦的主任，這樣高位協調機構的權威性和指揮調動力度比較大。如廈門市從2019年起對“大城管”體制進一步調整升級，明確市委、市政府主要領導擔任城市管理委員會主任，由分管副市長擔任城管辦主任，同時市政府所有部門以及區縣政府都作為成員單位，成員單位全覆蓋，是目前覆蓋范圍最大的“大城管”體制案例，可以說是“強大城管制”的一個典型代表。各縣（市、區）參照成立城市運行管理工作組織領導機構，完善城市運行管理體系，具備與數字化城市運行管理相適應的工作條件，建立城市運行管理長效機制，并按照國家、省、市有關要求完成城市運行管理工作任務。

表1 強大城管制與弱大城管制比較

圖1 大城管組織體系

圖2 大城管系統

2.2 弱大城管制

“弱大城管制”的主要標志是領導規格不如“強大城管制”，由分管城市管理工作的副市長擔任城市管理委員會主任、城市管理局局長兼任城管辦主任。顯然，這種模式僅僅覆蓋分管副市長能夠協調的少數部門，覆蓋面比較小，包括的成員單位數量有限、協調力度也比較小。“弱大城管制”與市政府成立的各工作領域的議事協調機構類似，難以應對現代城市運行的綜合性和復雜性。

3 大城管的組織領導體系

3.1 城市管理委員會（城市管理工作領導小組）

市城市管理委員會（以下簡稱“市城管委”）是全市城市管理工作的組織領導機構，主任由市長兼任；副主任由市委、市人大常委會、市政府、市政協分管領導兼任，成員由區政府和市直有關職能部門主要領導組成。

作為高位協調機構的城市管理委員會，其主要職責包括：

（1）研究制定城市管理的政策、法規、規劃、計劃、意見、辦法；

（2）統籌部署、協調調度、組織實施、督查指導城市管理工作，協調督辦城市管理工作中的重大問題；

（3）界定區政府及市直有關單位城市管理工作職責，明確管理責任，下達工作任務，實行目標管理；

（4）檢查、指導、督促、考核區政府及市直有關單位城市管理工作。

3.2 城市管理委員會辦公室（以下簡稱“市城管辦”）

承擔市城管委日常工作。市城管辦一般設在市城市管理局，主任由市政府分管副秘書長或市政府辦副主任兼任，常務副主任由市城管局主要領導兼任，設副主任若干名。

3.3 城市管理委員會成員單位

城市管理委員會的成員單位可以分為四類：第一類是城市管理相關部門。這一類包括兩部分，一是城市管理執法部門，這是指按照《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》規定的職責范圍直接負責城市市政公用設施、園林綠化和市容環衛等三個行業管理以及城市管理領域的綜合行政執法的部門；二是負有部分城市管理職責如交通、河道、排污等與城市管理部門由部分交叉聯動的政府部門，以及與提高市民文明素質有關的政府和市委相關部門；第二類是下一級區縣人民政府；第三類是數字化（智慧化）城市管理指揮中心，按照一網統管的發展趨勢，建議指揮中心只屬于市政府辦公廳；第四類是服務于城市運行的市政公用企業。

4 大城管體系的系統構成

從管理系統的角度來看，大城管體系由決策、指揮、執行、協調、考核評價、決策參謀等子系統構成，并形成一個PDCA循環的閉環管理系統。

4.1 決策子系統

決策子系統是指市城市管理委員會，有的城市叫城市管理工作領導小組，或者城市治理工作領導小組。決策子系統的職能是負責城市管理發展規劃和年度計劃的制定，以及貫徹落實市委市政府關于城市管理重大事項的決策和政策；統籌協調城市管理委員會各成員單位之間的關系。

4.2 指揮子系統

指揮子系統是指設立只屬于市政府辦公廳的城市運行管理指揮中心，獨立負責城市運行管理數據的融合，協調城市管理問題的發現、派遣、處理和評價等工作流程。城市運行管理服務平臺具體承擔指揮中心的職責，根據市委市政府及城市管理委員會授權，按照數字城管指揮手冊，負責立案、派遣、處置、結案、評價閉環管理流程。

4.3 執行子系統

執行子系統實際上包括城市管理委員會的所有成員單位，其中又分為幾種不同的類型。第一類是直接承擔城市運行管理相關職能的部門，如城市管理局（城市管理綜合行政執法局）、住房和城鄉建設局、自然資源局、交通管理局等；第二類是密切相關部門，如公安、環境保護、水務、民政、市場監管、商務、文旅等管理部門；第三類是與提高市民素質和文明創建等與城市管理間接相關的部門，如科教文衛、宣傳、組織等部門；第四類是區縣人民政府、街道等負責城市日常管理和屬地管理的塊塊；第五類是從事城市管理運行維護的市政公用企事業單位，負責市政實施的養護、保潔服務等。

4.4 協調子系統

通過聯席會議、聯動機制、協作機制、信息共享機制、案件移送機制、司法刑行銜接機制等協調審批、日常監管與執法的關系，協調與城市運行密切相關的需要聯動的各個部門。

4.5 考核評價（反饋）子系統

城市管理委員會（城市管理工作領導小組）代表城市人民政府對市直部門和各區、縣城市綜合管理服務工作的評價。市委、市政府及城市管理委員會授權的考核機構負責對大城管成員單位及相關部門具體考核評價工作。具體工作一般由城管辦牽頭負責，發揮城市管理控制系統的反饋功能。

4.6 咨詢參謀子系統

咨詢參謀子系統是大城管體系的參謀部，一是發揮城市管理部門下屬科研單位的作用，讓它們承擔部分城市管理問題和政策方面的研究，二是組成城市管理專家智庫，由市內外行業和城市管理專家學者組成，作為大城管工作的智庫，對城市管理重點工作提出決策咨詢建議。如南京市城市治理委員會就在推進南京城市治理工作中發揮了積極作用。

4.7 大城管城市運行管理服務平臺（信息子系統）

按照《城市綜合管理服務平臺建設指南》的要求，搭建國家、省、市三級城市運行管理服務平臺，形成國家自上而下指導城市管理工作的信息平臺。拓展原有數字化城市管理平臺的功能，將行業管理平臺以及城市管理委員會其他成員單位的數據接入城管平臺。加大人工智能和大數據的應用，提高城市運行智能化監測水平，發揮輔助決策作用，推動數字城管向智慧城管升級。把市級平臺作為城市管理委員會的工作平臺，發揮統籌協調、指揮調度、監督考核、綜合評價和公眾服務等功能目標。各級平臺應通過國家電子政務外網等交換網絡，實現平臺間數據共享、業務協同。

5 大城管體系的運行機制

大城管的有效運行包括以下工作機制：

一是目標和計劃管理機制。根據經濟社會發展的需要，按照目標管理原則建立規劃和計劃管理機制。通過五年規劃確定城市管理五年發展的指導思想、遵循的原則、總體目標、主要任務和保障措施。制定年度計劃并納入政府年度工作，作為相關部門履職和考核的依據。

二是多級聯動機制。構建市、區、街道三級城市綜合管理聯動工作機制，形成上下貫通，橫向到邊、縱向到底，統籌協調政府部門、社會組織和居民多元主體的工作體系。

三是城市管理體檢機制。建立健全“一年一體檢、五年一評估”的城市管理體檢評估制度，強化對市政設施、園林綠化、市容環衛等城市運行管理狀況的評估。制定城市運行體征指標體系和城市管理體檢評估標準，定期開展體檢評估，制定年度建設和整治行動計劃，依法依規向社會公開體檢評估結果，促進城市管理水平提升。

四是全周期管理機制。按照中央城市工作會議關于“統籌城市規劃建設管理”的要求，以城市體檢為切入點，建立規劃、建設、管理統籌工作機制。例如，按照源頭管理的原則，讓后端的城市管理部門參與前期規劃決策和基礎設施建設項目驗收，城市管理體檢結果向規劃、建設部門反饋，形成城市基礎設施從規劃設計、建設運營、運行維護、更新改造的全周期管理機制。

五是閉環管理機制。充分發揮城市運行管理服務工作流程，形成城市管理日常工作問題發現、問題處置和監督評價的閉環工作機制[4]。

6 結論

進入新發展階段，“大城管”體系需要根據十四五發展規劃以及2035年遠景目標關于城市治理現代化的進一步優化提升，城市管理模式面臨從部門管理向綜合管理轉變、從城市管理向城市治理轉變。新發展階段要要求大城管體系站在新的歷史起點上，堅持“人民城市人民建，人民城市為人民”，繼續深化城市管理體制改革，理順體制，厘清職責，進一步發揮黨建引領和政府主體作用，各部門協同合作形成提高城市管理的系統性和整體性[5]。進一步加強城市管理執法隊伍建設，推進嚴格規范公正文明執法。運用數字技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，推進城市治理現代化，使城市更干凈、更整潔、更有序、更安全，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。