全面從嚴治黨背景下對公立醫院開展巡察的實踐探討

盛奇偉 肖俊杰

[摘 要]對公立醫院開展巡察監督是醫療衛生系統推動全面從嚴治黨向基層延伸的重要抓手。當前對醫院開展巡察監督還存在制度機制不夠健全、工作方式較為局限、人員保障尚有欠缺、整改督辦存在短板等問題，要從完善制度流程、加強培訓保障和強化成果運用等方面多管齊下，推進巡察工作高質量發展。

[關鍵詞]醫療衛生;公立醫院;巡視巡察;從嚴治黨

公立醫院是我國醫療服務體系的主體，是守護人民群眾生命安全和身體健康的主陣地。近年來醫療衛生系統商業賄賂案件時有發生，管黨治黨和廉潔風險防控形勢依然嚴峻。黨的十九大報告指出：“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度。”對醫院開展巡察有利于發現潛在問題，提升管黨治黨和內部管理水平，更好滿足人民日益增長的醫療衛生服務需求。當前上海正按照黨中央部署努力構建巡視巡察上下聯動的監督格局，基層巡察工作已逐步從各區縣推廣到市級機關部門和市管高校。基于此背景，通過提煉醫療衛生系統巡察工作典型經驗，分析實踐中存在的問題并提出相應對策，對加強巡察工作規范化建設，推進公立醫院全面從嚴治黨向縱深發展具有重要現實意義。

一、巡察實踐的主要做法和經驗

2005年9月，上海在全國率先探索公立醫院“管辦分開”改革，成立了上海S醫院發展中心（以下簡稱“S中心”），并賦予其市級醫院國有資產投資管理運營和市政府辦醫等兩個主體責任。目前，S中心代表市政府出資興辦管理市級醫院25家，共建托管、合作建設部委、軍隊等在滬三甲醫院11家。鑒于醫院等級分類不同且各具特點，該單位制定了三年巡察工作規劃，按照集中部署、分批進行、聚焦重點、持續發力的原則，對有黨委隸屬關系的16家醫院分三個批次開展政治巡察。在巡察籌備階段，通過加強組織領導、重視制度建設和優化人員配備做到“巡前胸有成竹”;在巡察實施階段，通過聚焦重點內容、精準定性問題做到“巡中有的放矢”;在巡察整改階段通過規范意見反饋、抓好整改落實做好巡察“后半篇文章”。在確保政治巡察“動真格、出實招、見實效”的同時，體現出醫療衛生系統的特色和規律。

（一）加強組織領導，規范機構設置

強有力的組織領導是巡察能否順利實施的重要前提，能夠讓被巡察單位直觀感受到上級黨組織對巡察的高度重視。一方面，S中心專門成立黨委巡察工作領導小組，組長由黨委書記擔任，黨委副書記擔任副組長，領導小組成員現有4人。另一方面，正式設立黨委巡察工作領導小組辦公室（簡稱“巡察辦”），配備主任、副主任各1名，兼職工作人員2人。明確巡察辦的職能定位為巡察工作領導小組日常辦事機構，履行統籌協調、指導督導、服務保障職責。

（二）重視制度建設，優化人員配備

在制度設計層面，S中心制訂了《中共上海S中心委員會巡察工作辦法（試行）》和《黨委巡察組巡察工作操作手冊》，并根據上級文件精神及時修訂完善，確保內部巡察有章可循，各個環節規范有序。在人員配備方面，重點遴選熟悉醫院管理和衛生黨建工作的黨員干部。巡察組組長、副組長由具備黨務工作經歷的醫院現職領導干部擔任，并從基層單位抽調3～5名黨務工作干部作為巡察組組員，保證每個組配備審計干部和財務干部各1人。每輪巡察進駐前，S中心對巡察組全體成員進行統一培訓，組織相關處室和巡察組進行面對面溝通，幫助組員盡快進入角色，熟知工作流程，了解掌握被巡察醫院有關情況，找準監督重點。

（三）圍繞醫院特色，分類定性問題

S中心在巡察中緊扣公立醫院黨組織職能職責和工作特點，全面審視被巡察黨組織領導班子及其成員遵守黨章和黨規黨紀情況，圍繞落實黨委領導下的院長負責制和堅持公益性辦醫方向，著力查找和糾正政治偏差。主要聚焦六方面內容：黨中央和市委重大決策部署貫徹落實情況;加強公立醫院黨的建設工作落實情況;嚴肅黨內政治生活，履行管黨治黨政治責任情況;黨規黨紀遵守情況;醫院內部運行管理情況;上級巡視和審計整改情況等。三輪巡察向被巡察醫院正式反饋問題336個，反饋即知即改問題142個，將五項共性問題具體分為三類，分別為：黨的建設類3項、醫院管理類1項和其他類1項。

（四）抓住關鍵環節，做好整改落實

在巡察情況反饋環節，向被巡察醫院黨組織主要負責人的反饋安排在先，由被巡察黨組織主要負責人當場簽收反饋意見。在反饋意見公開環節，根據內外有別、導向正確、注重效果的原則，按照先黨內后黨外的順序公開巡察反饋意見。在巡察整改環節，巡察辦制定巡察發現問題清單及整改督導分解表，深入基層督促指導被巡察醫院制訂落實整改方案，并在直屬單位黨委書記工作例會（擴大）上及時通報巡察發現的共性問題和重點問題，督促各單位舉一反三、查漏補缺、立行立改。被巡察單位成立巡察整改工作領導小組，建立整改清單、明確責任到人，在完成疫情防控任務和推動復工復產的同時抓緊推進巡察整改;巡察組撤點不撤崗，配合巡察辦審核把關被巡察單位整改情況報告并提出意見。

（五）開展“回頭看”督查，形成工作閉環

為確保巡察反饋問題真改實改，S中心巡察辦開展巡察整改“回頭看”專項檢查和巡察整改專項調研各1次，聽取各單位巡察整改情況報告，現場查閱已整改項目的相關臺賬和書證材料，督促被巡察單位黨組織落實巡察整改主體責任。截至2021年6月，三輪巡察的各項整改任務大部分已完成，各醫院針對巡察反饋問題制定的724項整改任務中，已完成整改682項，尚在整改過程中的有42項，總體整改完成率達到94.2%，新建和修訂相關制度共531項。此外，在整改過程中各醫院清退違規費用共計235244.88元，實施誡勉談話2人，免職調整中層干部6人（含調離崗位2人），解除聘用關系2人，通報批評有關科室1個，各單位紀檢監察組織開展約談提醒28人次。

二、巡察實踐中存在的主要問題

目前，S中心黨委系統巡察工作還處于摸索階段，盡管取得了一些初步成效，但在體制機制、隊伍建設和巡察整改上還面臨一些問題和困境，影響巡察工作質效，主要表現在以下幾個方面：

（一）巡察制度機制建設不夠完善

強化政治監督，任何時候都必須保持定力、實現常態長效，重要的基礎性工作就是健全完善制度機制。從現有巡察實踐看，針對“如何巡”的工作機制和基本流程已逐步明確，但巡察制度是否合理、流程是否規范、后續成效如何評估，亟須上級部門予以指導明確。例如，各單位對巡察重視程度不一，對配合巡察需要做什么理解各異，辦醫主體對被巡察黨組織在協調配合、整改落實、紀律與監督等環節應履行的職責應該制訂更明確的規定，提供更規范的制度保障。又如，問題整改和成果運用的督辦機制不夠完善，巡察意見反饋后，個別被巡察單位認為將整改報告和問題清單報送巡察辦就算完成任務了，導致部分問題整改質量不高，存在“形式重于實質”的現象。

（二）巡察工作開展方式較為局限

巡察過程中，巡察組主要采取聽取工作匯報、列席有關會議、受理來信來訪、個別訪談、查閱資料和走訪調研等方式深入了解情況。但與上級巡視相比，醫療衛生系統內部巡察涉及的范圍更偏重于基層生態，在“熟人社會”的情境下，有些訪談對象存在心理顧慮，更容易出現對待問題遮遮掩掩、避重就輕的情況。為減輕醫院負擔，巡察進駐時間一般控制在兩周左右，巡察組較多的工作精力會放在查閱資料上，深度訪談和走訪調查相對較少，對一些問題缺乏深挖細查，這也導致一些被巡察單位的干部群眾存在認識誤區，把政治巡察同一般的業務檢查混為一談。

（三）巡察人員配備和工作保障還有欠缺

以S中心為例，該單位沒有巡察工作人員編制，巡察日常工作主要依托黨委辦公室開展，巡察辦工作人員和巡察組成員多為兼職，人員少任務重，而且多數未接受過專門的巡視巡察工作培訓，巡察深度和巡察質量受到影響。比如，有的巡察組成員對自己專業領域外的醫院管理關鍵環節的熟悉程度不夠，辨析問題的站位不夠高，且巡察組成員培訓內容以巡察流程和黨內法律法規為主，對各類業務知識的涉及還不夠深，培訓效果尚難以滿足巡察需要。此外，鑒于目前上級部門對內部巡察工作經費列支渠道和開支范圍等未予明確，巡察工作保障有時還需依托基層單位，一定程度影響了巡察工作開展成效。

（四）整改質量和督辦考核力度存在短板

現階段基層巡察工作機構在加強整改督導和成效評估，做好巡察成果應用，推進常態長效上還存在短板。比如，S中心在巡察整改“回頭看”專項檢查中發現，巡察整改進度不平衡的現象普遍存在，個別醫院存在“過關”思想，整改進度和完成率相對滯后，部分“硬骨頭”疑難問題整改推進不夠有力;有的醫院在復雜問題整改上難以明確整改時限。被巡察單位“整改永遠在路上”的思想意識尚未牢固樹立，鞏固運用巡察整改成果、防止問題反彈的舉措還不夠多。常態化督查督辦機制尚待健全，巡察機構主動了解情況，及時跟蹤整改進度還不夠，巡察“回頭看”專項檢查的重點內容、工作方式和評價標準初見雛形，但在信效度和可操作性方面還有較大的提升空間。

三、對策和建議

2020年12月，中共中央辦公廳印發了《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》，對巡視巡察上下聯動的總體要求、目標任務、組織領導、工作機制、保障措施等提出明確要求。全面從嚴治黨工作要取得成效，前提是各級黨組織始終將主體責任扛在肩上、抓在手上、落實在行動上。上述問題的癥結主要在于目前對醫院開展巡察監督的領導體制和保障機制還不夠規范和完善，建議基層巡察機構從完善制度建設、加強培訓保障和強化成果運用等方面多管齊下，提升政治監督效能。

（一）“任職回避+醫院交叉”，破解“熟人社會”監督難題

巡察權力是一種較為特殊的黨內監督權力，其行使過程中往往會遇到很多阻礙與困擾，而醫療衛生系統“地盤圈子小、人情干擾多”，更容易發生類似問題。為最大限度減少“熟人社會”對巡察工作的干擾，首先巡察組組長和組內成員應實行任職回避，在條件允許的情況下可以從本系統以外的醫院遴選或安排近三年內退休的醫院領導同志擔任巡察組負責同志。同時，要運用好交叉巡察機制，被巡察單位的選定要充分考慮巡察組成員所在工作單位分布情況，巡察中若遇到干擾巡察工作等情況，要及時向黨委巡察工作領導小組反映。針對群眾反映多、職工反響大的問題，可探索對相關單位開展“機動式”專項巡察。

（二）完善制度建設，優化巡察工作流程

科學嚴謹的制度規則和流程，是保證巡察工作嚴肅性、有效性的基礎，完善制度流程，推進巡察規范化、程序化主要從以下幾方面入手：一是從制度層面規范被巡察黨組織如何配合巡察工作，確保制度執行的硬度和剛性;二是圍繞醫院運行特點構建巡察重點指標，確保基層巡察工作方向不偏;三是建立巡察整改評估機制，通過量化指標、多維考核、綜合運用，更加準確評價被巡察黨組織整改落實情況。在整改“回頭看”專項檢查中應重點關注三方面內容：涉及違規違紀資金的清退是否完成，涉及干部違紀違規問題的處理是否恰當，針對共性問題是否舉一反三并建立日常督查機制。

（三）加強培訓保障，抓好巡察干部隊伍建設

做好巡視巡察工作，政治定位是根本、發現問題是生命線、過硬的能力素質是保證。加強巡察隊伍建設對提升巡察成效，特別是提高發現問題的質量尤為重要。首先，有條件的辦醫主體應設立巡察辦并配備專職工作人員，建議擴大巡察組工作人員遴選渠道，重點補充熟悉工程建設、財務管理和審計等方面的業務骨干，逐步健全完善巡察人才庫。其次，加強巡察組日常管理服務和綜合保障。建議上級部門就巡察工作經費使用管理和車輛保障等研究制定指導性意見，明確經費列支渠道和適用范圍，確保巡察工作依法合規開展。此外，在巡察干部業務培訓中組織有經驗的巡察干部“以老帶新”提高實戰能力，上級部門要定期組織專業培訓，幫助基層巡察工作人員提升政治站位和工作能力。

（四）強化成果運用，做好巡察“后半篇文章”

巡察工作的效果如何最終要體現在整改落實上，體現在推動改革、促進發展的“后半篇文章”中。由于巡察成果運用的淡化，個別被巡察單位存在“巡察一陣風，風吹雨就散”的思想誤區。辦醫主體要指導醫院紀委針對巡察問題整改形成常態化監督機制，進一步加強對醫院管理薄弱環節的主動監督意識;督促醫院黨組織將落實巡察整改與深化公立醫院綜合改革、健全現代醫院管理制度的重點任務相結合，找準著力點和切入點，讓整改成效真正獲得群眾認可，經得起實踐和歷史的檢 驗。

基金項目：上海市衛生健康系統黨建研究會立項課題“全面從嚴治黨背景下對公立醫院開展巡察監督的實證分析與優化研究”，編號：2020WJ060

作者單位：上海申康醫院發展中心黨委辦公室

（責任編輯 矯海霞）