我國殘疾人就業保障金的法制發展與完善

閆海 劉潔

（遼寧大學法學院 遼寧沈陽 110136）

殘疾人在就業競爭中一般處于劣勢地位，并由此陷入貧困以及社會邊緣化。我國殘疾人的社會政策歷經居養、庇護和發展等三種模式[1]，隨著經濟社會發展，居養模式和庇護模式只能保障殘疾人的基本生存，無法滿足發展需要，以及促進殘疾人融入社會。社會歧視是殘疾人社會融入的最大障礙，傳統的殘疾人保障觀念認為殘疾人不能帶來社會經濟效益，只能被動接受社會救助，國家對殘疾人的福利支出是一種“消費型”活動，殘疾人也因此遭受嚴重的社會排斥。[2]就業是殘疾人融入社會的關鍵途徑，亦是邁出的最艱難一步。發展模式則強調對殘疾人的人力資源開發，主張通過提升殘疾人技能、保障殘疾人就業權利、促進殘疾人就業，以消除對殘疾人的社會歧視，同時也認為身體殘疾并非殘疾人遭遇就業困難的主因，社會缺乏對殘疾人的賦能環境才是關鍵。[3]筆者認為，社會應當對殘疾人就業難題承擔主要責任。多數殘疾人屬于可以進一步挖掘人力資源的特殊人才，國家應當保障殘疾人順利就業。殘疾人就業保障金是有效、有力促進殘疾人就業的重要抓手，其征收側和使用側均發揮促進殘疾人就業保護、就業支持、就業服務的功能。但是，我國殘疾人就業保障金法制存在諸多問題，需要進一步完善殘疾人就業保障金征收、使用和監督，以更好發揮其積極作用，有效促進殘疾人就業，共建共享經濟社會發展成果。

一、殘疾人就業保障金的法制發展

我國殘疾人就業保障金法制已經歷起步、形成階段，正處于規范階段。

第一，起步階段。1990年《殘疾人保障法》第39條規定了按一定比例安排殘疾人就業，為殘疾人就業發展奠定了法制基礎，但實踐中缺乏有效機制予以落實。一些省級地方政府、人大依據《殘疾人保障法》制定了本地的實施辦法，規定安排殘疾人就業達不到規定比例的，須繳納殘疾人保障金。例如1994年《北京市實施<中華人民共和國殘疾人保障法>辦法》第18條規定，安排殘疾人就業比例為在職職工總數1.7%，未達到的應當繳納殘疾人就業保障金。

第二，形成階段。為貫徹《殘疾人保障法》第39條規定，同時對地方收取殘疾人就業保障金的實踐予以規范，1995年《殘疾人就業保障金管理辦法暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）明確規定，殘疾人就業保障金是適用于殘疾人就業的專項基金，對殘疾人就業保障金按照預算外資金予以管理，實行財政專戶儲存。同時，《暫行規定》還對殘疾人就業保障金的使用范圍、減免規則、財務管理等予以規定。1999年《財政部綜合司關于殘疾人就業保障金有關問題的復函》強調：“殘疾人就業保障金是合法的政府性基金。”2007年《殘疾人就業條例》第9條、第16條規定殘疾人就業保障金的征收使用和監督。

第三，規范階段。2010年《政府性基金管理暫行辦法》對政府性基金的設立審批、征收管理、預決算管理、監督檢查和法律責任等予以規定，成為我國政府性基金管理法制建設的里程碑。依據《政府性基金管理暫行辦法》第9條，財政部公布2010年全國政府性基金項目目錄，殘疾人就業保障金位列32項經國務院或財政部批準向社會征收的全國政府性基金項目。2015年發布《殘疾人就業保障金征收使用管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），廢止《暫行辦法》，對殘疾人就業保障金的征收、使用和管理等法制規定一系列新的內容。2017年修訂《殘疾人教育條例》和2017年制定、2018年修正的《殘疾預防和殘疾人康復條例》等行政法規對殘疾人就業保障金使用范圍予以規定。近年來，為切實減輕企業負擔，殘疾人就業保障金成為減稅降費的重點。2018年《財政部關于降低部分政府性基金征收標準的通知》調低了殘疾人就業保障金的上限；2019年《關于完善殘疾人就業保障金制度更好促進殘疾人就業的總體方案》規定根據用人單位安排殘疾人就業比例分兩檔減繳。

二、完善殘疾人就業保障金的征收

殘疾人就業保障金征收環節十分重要，并影響到保障金后續的使用與監督，是發揮殘疾人就業保障金積極作用的基本前提。殘疾人就業保障金“有效的征收”能夠促進殘疾人就業，形成殘疾人和用人單位互利共贏、健康發展的局面。

就征收側而言，殘疾人就業保障金在法理上屬于引導目的的特別公課。引導目的的特別公課規范重點不在于財源籌措，而是給予相對人一個經濟上的誘因，引導相對人以立法所期待的特定方式而行為。申言之，假使所有（潛在）公課義務人皆采取合乎法律規定之行為，公課收入等于零，則實現公課規范之目的，而藉由特別公課之收入來平衡符合公課規范者與未履行法律義務者間之負擔。[4]雇傭具有一定工作能力的殘疾人就業是用人單位承擔社會責任的體現，若用人單位不主動承擔責任則應當繳納殘疾人就業保障金以替代責任的承擔，即殘疾人就業保障金是無法按比例安排殘疾人就業的用人單位履行就業責任的代償方式。若是缺少殘疾人就業保障金制度，用人單位可能考慮到雇傭殘疾人就業帶來的經濟效率和風險而放棄雇傭殘疾人就業，更偏向雇傭正常人就業。用人單位一直躲避承擔安排殘疾人就業的社會責任，殘疾人的就業權益和生活水平就無法得到保障，最終會被社會所排斥和驅逐。殘疾人就業保障金驅使用人單位基于成本收益的分析，選擇雇傭殘疾人抑或繳納殘疾人就業保障金：前者的收益是用人單位雇傭殘疾人能夠獲得的預期收益，包括殘疾人勞動創造的價值、用人單位享受的優惠等，成本是雇傭殘疾人的工資以及工作效率低下、安全隱患等隱性負擔；后者的成本是單位所繳納的殘疾人就業保障金。申言之，殘疾人就業保障金的懲罰性質能夠督促用人單位雇用一定比例的殘疾人，履行用人單位的社會責任，從而促進殘疾人就業。

我國殘疾人就業保障金征收階段存在殘疾人分散就業比例的行業“一刀切”問題。《管理辦法》第6條規定了1.5%的殘疾人就業比例，各省級政府可考慮本地實際情況規定具體比例。換言之，該規定考慮地區間殘疾人數量、企業承載殘疾人就業能力的差異，確定了1.5%為用人單位的最低就業比例，并且授權省級政府結合本地區實際情況制定更高的就業比例。由于殘疾人地區間流動性較差，而發展較好、規模較大的用人單位一般分布在東部沿海地區，尤其長江三角洲、珠江三角洲和京津冀等區域居多[5]，此類區域確定殘疾人就業比例一般高于1.5%。但是，該規定未考慮行業性質的差異，嚴重影響殘疾人就業保障金制度實施效果。例如，礦業、制造業、建筑業等對勞動者身體機能要求較高，需要勞動者付出較大的勞動能力，殘疾人存在一定生理條件缺陷而不適合在高強度體力勞動的產業中就業；高科技行業也對勞動者的技術能力和教育水平存在較高要求，多數殘疾人往往錯過接受高等教育的機會，難以符合高科技行業的用工標準；餐飲服務等對職工體能、技術水平、教育要求不高的勞動密集型行業則較容易達到規定的雇傭比例。由于不同行業的用人單位性質及其承載能力的不同，滿足殘疾人就業的能力差別較大，在客觀上無法滿足就業比例的用人單位容易產生抵觸心理，進而為了逃避繳納殘疾人就業保障金，采取虛報本單位勞動者人數或上年度年平均工資，或者部分工資以其他福利方式發放，或者租借殘疾人證等，以避免或減少殘疾人就業保障金的繳納。總之，不區分行業的1.5%就業比例，不能充分發揮殘疾人就業保障金的積極作用，甚至產生負面效應。

此外，殘疾人就業保障金的征收應當考慮相對人承擔法律義務的程度不同。與企業、民辦非企業單位相比，機關事業單位對于促進殘疾人就業應當承擔更大的社會責任，應當通過崗位預留、定向招錄崗位等方式發揮殘疾人就業保障的示范作用。[6]2001年財政部、中國殘疾人聯合會《關于中央部門所屬單位繳納殘疾人就業保障金有關問題的函》就明確中央部門所屬單位也是殘疾人就業保障金的繳納主體。在日本，民間一般企業雇傭殘疾人就業比例為1.8%，而特殊法人團體、中央和地方公共團體中管理與事務部門雇傭殘疾人就業比例為2.1%，因此應當對機關事業單位設定更高的就業比例要求。[7]當然，對于依賴財政撥款的機關事業單位，若是未達到規定就業比例而繳納殘疾人就業保障金，相當于財政的“左袋子進，右袋子出”。

三、拓展殘疾人就業保障金的使用

殘疾人就業保障金的使用關系到其是否充分發揮了積極作用，以及殘疾人就業保障金制度是否有效落實。

就使用側而言，征收的殘疾人就業保障金用于安排殘疾人就業。殘疾人因自身的缺陷造成教育發展滯后，由于居家照顧并未完成義務教育以及職業教育、高等教育等，缺乏專業知識及實用技能，同時因財政資金支持不足，殘疾人康復服務差，導致其參加工作較為困難。根據中國財政年鑒統計資料顯示，殘疾人就業保障金在2010—2014年收入與支出規模不斷擴大，但結余也呈現擴大趨勢（見表1），剩余的大部分資金存留國庫閑置。殘疾人就業保障金并未得到充分使用，損害殘疾人福利。

表1 2010—2014年殘疾人就業保障金收入、支出和結余情況

根據《2010—2015年中國殘疾人事業發展統計公報》顯示，2013—2015年新增殘疾人按比例安排就業人數呈下降趨勢（見表2），部分反映殘疾人就業保障金促進殘疾人分散就業效果并不顯著。因此《管理辦法》規定將殘疾人就業保障金納入地方一般公共預算予以統籌安排，這有悖于殘疾人就業保障金的政府性基金屬性，并且造成其對殘疾人就業保障更加不充分的惡性循環。

表2 2010—2015年全國新增殘疾人按比例安排就業人數情況

針對殘疾人就業保障金使用范圍窄、使用不充分的問題，我國應當拓寬殘疾人就業保障金的使用范圍：首先，優化其支出結構，減少結余。擴大對殘疾人就業培訓、服務、康復的支出，不妨采取負面清單方式，明確不予支出的項目，例如禁止用于相關機構的運行費用和人員經費，其他未列出的項目都可以靈活使用殘疾人就業保障金。其次，對用人單位安排就業予以獎勵。用人單位每超額安排一位殘疾人就業，殘疾人就業保障金便支付用人單位一定比例的崗位補貼、社會保險補貼、用人單位發放的殘疾人工資補貼以及安排殘疾人就業需要的設施設備補貼等，以減輕用人單位的壓力，提高用人單位雇傭殘疾人就業的積極性，并且還可以根據殘疾人的級別不同而享受不同的殘疾人就業保障金獎勵。例如，《關于調整北京市用人單位安排殘疾人就業崗位補貼和超比例獎勵標準的通知》（京殘發〔2014〕47號）規定了用人單位安排殘疾人就業崗位補貼和超比例獎勵標準，規定與殘疾人簽訂一年以上勞動合同的，崗位補貼為每人每月5000元；與殘疾人簽訂無固定期限勞動合同的，崗位補貼為每人每月7000元；安排殘疾人就業超過1.7%比例的，每多安排一名殘疾人，獎勵每人每月10000元。最后，加強對殘疾人自主就業創業的支持。按比例就業并非殘疾人分散就業的唯一方式，政府應當使用殘疾人就業保障金大力支持殘疾人自主創業，可以結合當今互聯網的發展，保障金支付殘疾人參加互聯網相關創業知識培訓和就業服務的費用，幫助殘疾人利用互聯網形式創業，乃至用于支付殘疾人自主創業的經營場地費用，為殘疾人自主創業提供便利，提高殘疾人就業的積極性。殘疾人就業保障金只有得到有效的用、充分的用，才能促進殘疾人更好就業、更好融入社會，共享經濟社會發展。

四、強化殘疾人就業保障金的監督

對殘疾人就業保障金的有力監督能夠保障殘疾人就業保障金征收使用規范合理。

我國應當加強對殘疾人就業保障金征收的監督。在實踐中，殘疾人就業保障金的比例評定標準造成用人單位對殘疾證有較大需求，而并非真正雇傭殘疾人就業。部分殘疾人甚至與用人單位達成掛靠殘疾證的約定，雖然與用人單位簽訂勞動合同，但殘疾人事實上無須到崗工作，用人單位也不為其承擔工資以外的責任。質言之，對用人單位安排殘疾人就業的監督不力，讓殘疾人就業保障金的目的落空，無法發揮促進殘疾人就業的積極作用。《管理辦法》第12條規定，為配合稅務機關征收保障金，殘疾人就業服務機構應當對用人單位申報的殘疾人就業人數進行審核，并及時向征收機關報告，因此完善殘疾人就業服務機構的審核和監督職責是重中之重：一方面，殘疾人就業服務機構應主動收集本地區用人單位和殘疾人信息，對相關信息予以登記，以及申報安排殘疾人就業的用人單位的信息，并進行定期檢查和監督。由于殘疾人就業保障金是按月繳納，殘疾人就業服務機構應當每月不定時進行檢查。另一方面，殘疾人就業服務機構應該建立區域信息網，實行信息共享，將用人單位按比例安排殘疾人就業納入社會信用評價體系，虛假安排殘疾人就業的行為應當認定為失信行為，并加強對該單位的檢查頻次和力度，乃至實施聯合懲戒措施，例如嚴格審核行政許可、限制公共服務便利等措施等。

我國還應當加強對殘疾人就業保障金使用的監督。殘疾人就業保障金的使用信息應公開透明，使繳納保障金的用人單位、殘疾人及社會公眾方便了解保障金的具體使用情況。但是，殘疾人就業保障金從2015年起由政府性基金預算管理轉為一般公共預算管理，不按基金項目單列收入和支出的預算決算，不能保障專款專用，加之地方各級殘疾人聯合會和財政部門對殘疾人就業保障金的征收使用情況不及時公開，社會公眾對保障金的收入和支出使用情況不清楚，引發廣泛的質疑。為了監督殘疾人就業保障金的使用，應當將殘疾人就業保障金回歸政府性基金預算管理：第一，由殘疾人就業服務機構或中國殘疾人聯合會協助財政部門編制預算草案，人大審議通過預算草案；第二，財政部門和審計部門對殘疾人就業保障金預算執行予以財政監督檢查；第三，獨立殘疾人就業保障金收支預算決算項目等相關信息對社會公開，接受殘疾人、用人單位及社會公眾的監督，確保殘疾人就業保障金是真正為殘疾人謀取福利、尋求發展。

五、結語

殘疾人的生活保障和社會融入體現一個國家的文明發展程度，就業是殘疾人社會融入的關鍵和生活保障的基礎。殘疾人的身體缺陷并非是難以融入社會的關鍵，社會的排斥才是主要原因。殘疾人就業保障金是促進殘疾人就業、推動社會融入的重要保障。進一步完善我國殘疾人就業保障金制度，能更好地保障殘疾人的就業權益，使殘疾人通過自己的努力擺脫貧窮和邊緣化的困境。