基于市級“雙評價”優化的縣級城鎮開發邊界試劃研究
——以《溧陽市國土空間總體規劃（2020—2035年）》編制實踐為例

劉禹希 張 杰 馬文達 張桂花 丁 琳

2019年5月印發的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）提出“在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界”[1]，明確了“雙評價”在國土空間規劃編制中的基礎性作用。2019年7月，自然資源部發布《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南》（以下簡稱“《技術指南》”），針對省、市級國土空間規劃明確了評價的技術方法和路徑，同時提出“縣級國土空間規劃應在市級評價成果基礎上，形成評價報告；有條件或有必要的，可開展有針對性的補充評價”[2]10。在此背景下，縣級國土空間規劃編制中通常直接搬用市級“雙評價”結論，不再單獨開展評價。這一做法直接導致縣級開發邊界劃定出現評價和規劃“兩層皮”的現象，具體表現為：一是評價結論過于寬泛，在縣級層面難以形成有效的約束性；二是評價結果相對單薄，難以支撐科學合理的開發邊界劃定。

因此，針對市級“雙評價”與縣級城鎮開發邊界劃定“脫節”的現象，本文深入剖析二者銜接上存在的難點與問題，結合縣級國土空間規劃編制實踐經驗，提出基于市級“雙評價”優化的縣級城鎮開發邊界劃定路徑，以期為縣級城鎮開發邊界劃定提供借鑒。

1 市級“雙評價”應用于縣級城鎮開發邊界劃定存在的難點與問題

1.1 市級“雙評價”跨層級應用的針對性不足

評價數據的類型、精度、時間是影響“雙評價”結果的核心基礎。市級基礎數據相對縣級而言，一是由于涉及多個行政區，更注重數據類型的統一性和數據形式的規范性，往往忽略了對個別區域特色化的考慮；二是由于空間尺度較大，對于數據精度要求相對較低，同時對數據質量容錯率也更高[3]，在縣級層面與實際情況存在較大差異；三是受自下而上調查方式影響，可能存在數據時間滯后的情況。因此，市級“雙評價”在跨層級應用中，缺少對邊界方案、配套政策的針對性和指導性。

1.2 市級與縣級“雙評價”傳導的規范性有待加強

“雙評價”自上而下傳導技術標準尚未統一。一是指標深化細化方向不明確，市級“雙評價”中缺少對不同類型縣級單元特色指標選取的引導；二是要素參數設定缺少細化規則，在市級“雙評價”結果基礎上進行縣級“雙評價”，因子參數閾值劃分存在較大主觀性[4-5]。此外，縣級“雙評價”對上一級評價結果進行反饋互動的機制也有待進一步深化。

1.3 “雙評價”結果支撐開發邊界劃定存在局限性

城鎮開發邊界是多因素綜合作用的結果，既要協調與生態保護紅線和永久基本農田的關系，又要客觀反映城市發展方向、體現城市戰略思路引領；而雙評價的結果是基于現實資源條件約束下供給側的考慮[6]，并且是一種靜態結果，未考慮到工程技術改進等動態因素的影響。因此，在規劃實際編制過程中，“雙評價”在空間預判、指引等方面的作用還不足以支撐城鎮開發邊界劃定。

2 基于市級“雙評價”的縣級城鎮開發邊界劃定路徑研究

市級“雙評價”要有效指導縣級城鎮開發邊界劃定，一方面需通過評價空間優化、評價內容深化等方法強化評價結果有效傳導，提升評價結果的科學性；另一方面應考慮統籌3類空間、約束需求結合，實現對縣級單元開發邊界的合理劃定。

2.1 評價空間優化，提升縣級單元評價精度

基于市級100 m×100 m的網格劃分，進一步細化評價單元，建議采用25 m×25 m的網格精度進行重采樣，更精準地反映縣級單元的空間特征。針對市級“雙評價”中空間邊界誤差、空間數據滯后的情況，應依據縣級單元實際特征，結合實地調查，開展邊界校核和局部修正工作。

2.2 評價內容深化，契合縣級單元稟賦特征

基于區域資源本底條件與特征，進一步識別縣級單元的差異性和特色化，開展必要的指向性評價。其中，生態保護重要性補充評價應側重關注縣級層面生態空間完整性、系統性和連通性；農業生產適宜性補充評價應進一步加強特色化農業空間識別；城鎮建設適宜性補充評價則應多渠道開展數據挖掘，增補地圖POI、調查數據等本地化空間數據。

2.3 落實政策導向，提煉開發保護約束條件

根據《技術指南》，“雙評價”的主要目標是“為編制國土空間規劃，優化國土空間開發保護格局，劃定三條控制線等提供基礎性依據”[2]2。同時，《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）也明確提出“底線思維、保護優先”的總體要求。因此，基于“雙評價”可以進一步識別開發保護約束性條件，為初步劃定“三線”提供科學預判。

2.3.1 生態優先，明確生態保護底線

生態保護紅線劃定的根本宗旨是保護具有特殊重要生態功能的生態空間，根據《指導意見》，要“按照生態功能劃定生態保護紅線，優先將具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態功能極重要區域，以及生態極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區域劃入生態保護紅線”[7]1。因此，“生態優先”應作為空間統籌的基本原則，生態保護等級評價所呈現的生態保護極重要區域應以絕對優先級充分納入生態保護紅線的管控范圍。該區域即使具備較好的農業生產和城鎮建設適宜性，也應讓位于生態，盡可能保障生態空間的完整性和生態系統的穩定性。

2.3.2 總量平衡，錨定基本農田任務底線

永久基本農田保護線劃定的初衷是保障糧食安全和重要農產品供給，《指導意見》也明確提出要“按照保質保量要求劃定永久基本農田，在嚴守耕地紅線基礎上，按照一定比例，將達到質量要求的耕地依法劃入”[7]1。這意味著并非適宜農業生產的區域就一定要作為耕地或永久基本農田，相較而言錨定任務底線、維持合理的規模和比例應當體現更高的優先級。因此，農業生產適宜性評價中的農業生產適宜區并不能直接作為永久基本農田保護線劃定依據，更適合作為調整永久基本農田布局的后備空間。在遵循“數量不減少、質量不降低、布局穩定”[7]1基本原則的前提下，保證基本農田在農業生產適宜區范圍內總量穩定、空間靈活。

2.3.3 綠色集約，遵循建設承載規模約束

城鎮開發邊界劃定的目的是控制城市無序蔓延，引導城鎮空間集中連片、高質量發展。《指導意見》明確提出要“按照集約適度、綠色發展要求劃定城鎮開發邊界”[7]1。除了自然資源相對短缺、地形地質條件較差的地區，對于大多數地區而言，單純依據城鎮建設適宜區劃定城鎮開發邊界顯然難以體現“集約適度”[14]。因此，相較而言城鎮建設適宜性評價呈現的反向約束更具參考價值。一是基于城鎮建設不適宜區域，引導不適宜區域現狀建設用地有序退出，避免將其劃入城鎮開發邊界；二是考慮資源要素對建設開發的限制性影響，分析土地資源、水資源等約束條件，測算城鎮建設的最大承載規模。

2.4 約束需求結合，支撐理性開發邊界劃定

基于約束條件可以形成城鎮開發邊界初步形態，但理性的開發邊界不僅是資源約束的結果，更應該反映實際的發展需求。因此，在開發規模上，應綜合考慮縣級單元人口發展、產業發展、歷年用地增長等情況，測算城鎮開發邊界的合理規模；在空間布局上，應客觀評估發展主體的功能定位、發展趨勢、發展動力等，將規模精準分配至各個空間主體，結合戰略意圖和發展方向引導，進一步校核“雙評價”支撐下的城鎮開發邊界“雛形”，擬定最終的城鎮開發邊界的布局方案。

3 溧陽市城鎮開發邊界劃定實踐

溧陽市位于江蘇省常州市西南部，與蘇、浙、皖三省接壤，是常州市生態及農業資源最為豐富集中的區域。基于常州市“雙評價”成果，結合溧陽市實際情況，具體按照以下4個步驟開展溧陽市城鎮開發邊界劃定工作。

3.1 優化常州市“雙評價”成果

3.1.1 生態保護重要性優化

本著尊重現狀、嚴守生態保護的原則，生態保護重要性評價優化只對邊界進行校核調整及局部地塊調整，整體生態空間分布格局不變（見圖1）。在此基礎上重點補充重要地下水補給、洪水調蓄、河（湖）岸防護、自然遺跡、自然景觀等評價內容。優化后溧陽市生態保護極重要區面積較優化前有所減少，重要區及一般重要區面積有所增加（見表1）。

表1 生態保護重要性優化前后面積對比表Tab.1 Comparison of areas before and after optimization of the importance of ecological protection

圖1 生態保護重要性優化前和優化后Fig.1 Before and after the optimization of the importance of ecological protection

3.1.2 農業生產適宜性優化

農業生產適宜性評價主要對涉及生態保護極重要區的用地、三調地類中現狀建設用地及大片水域不適合農業實際情況的用地進行校核。在此基礎上，重點補充特色村落保護、重大農業基礎設施配套、重要經濟作物分布、特色農產品種植等評價內容。從適宜性等級集中分布程度來看，溧陽市的農業功能指向的適宜性較好，農業生產條件優越（見圖2）。優化后溧陽市農業生產適宜的區域較優化前有所減少，不適宜區域較優化前顯著增加（見表2）。

圖2 農業生產適宜性評價優化前和優化后Fig.2 Before and after optimization of agricultural production suitability evaluation

表2 農業生產適宜性優化前后面積對比表Tab.2 Comparison of areas before and after the optimization of agricultural production

3.1.3 城鎮建設適宜性優化

城鎮建設適宜性評價重點對涉及生態保護極重要區的用地、三調地類中大片水域不適合城鎮建設的用地進行校核。在此基礎上，針對溧陽特色資源稟賦特征進一步補充礦產資源、歷史文化和自然景觀資源等評價內容。從適宜性等級集中分布程度來看，大部分區域處于適宜等級，不適宜區域僅分布于西北部山地、南部山地坡度比較大的區域以及長蕩湖南部（見圖3）。優化后溧陽市城鎮建設適宜區域較優化前有所減少，不適宜區域較優化前顯著增加（見表3）。

表3 城鎮建設適宜性優化前后面積對比表Tab.3 Comparison of areas before and after optimization of urban construction suitability

圖3 城鎮建設適宜性評價優化前和優化后Fig.3 Evaluation of suitability for urban construction before and after optimization

3.2 預判溧陽市開發保護格局

由于溧陽市光溫、降水、植被覆蓋等自然條件優越，且交通網絡通達度較強，全市80%以上的區域既適宜農業生產，也適宜城鎮建設，呈現農業生產和城鎮建設“多宜性”特征，永久基本農田和城鎮開發邊界是“多宜性”地區協調的重點。

3.2.1 基于生態保護極重要區域劃定生態保護紅線

溧陽市生態保護極重要區域主要集中在河湖濕地和坡度較高的山地區域，以生態保護極重要區域作為生態保護紅線劃定范圍，則溧陽市生態保護約束較少，僅天目湖和戴埠兩鎮就覆蓋了全市66%的生態紅線，涵蓋濕地公園、森林公園、水庫、地質遺跡保護區、風景名勝區等多種類型（見圖4）。針對該區域，在空間管理上應實施嚴格保護，區域內現狀建設用地應根據其對生態功能造成的影響制定退出計劃，區域內永久基本農田應有序調出、實施補劃。

圖4 溧陽市生態保護紅線示意圖Fig.4 Ecological protection red line of Liyang City

3.2.2 基于農業生產適宜區調整永久基本農田

將溧陽農業生產適宜性評價結果和第三次全國國土調查數據進行比對，可以進一步甄別農業生產適宜區中的長期穩定利用耕地（見圖5）。由于永久基本農田保護任務尚未下達，目前行之有效的做法是首要保障現狀長期穩定利用耕地不再繼續被占用，將其優先劃入永久基本農田保護線，實施嚴格保護，城鎮開發邊界采用“開天窗”的形式避讓長期穩定利用耕地。待保護任務下達后，再依據規模要求在農業生產適宜區內實施補劃，同時進一步協調補劃的永久基本農田與城鎮開發邊界的關系，妥善調整永久基本農田布局。

圖5 農業生產適宜性評價與長期穩定利用耕地疊加圖Fig.5 Superposition map of agricultural production suitability evaluation and long-term stable cultivated land

3.2.3 以水資源約束為城鎮建設承載極限

溧陽市常年降雨量豐沛，過境水量較多，但水資源約束仍是城鎮建設承載短板，一方面是存在資源型缺水現象，地表水資源時空分布不均，枯水年份供水保證率低；另一方面是水質型缺水未得到有效緩解，部分河湖水污染情況仍舊突出。在此背景下，常州市和溧陽市均提出實行最嚴格的水資源管理制度。因此，水資源約束將決定溧陽市城鎮開發的極限承載規模。

首先是落實常州市對溧陽市用水總量指標控制，至2035年用水總量指標可達5.4億m3[8]。其次是預測2035年溧陽城鎮用水量，2019年溧陽市總用水量4.8億m3，城鎮生活用水量0.31億m3[9]。考慮到農業節水水平的進步、產業結構調整與工業用水效率的提升以及城鎮擴張的影響，預測2035年城鎮生活用水比例需在現狀6.5%的基礎上提升至10%，則城鎮用水量為0.54億m3。最后，以城鎮綜合用水量可承載的城鎮建設面積作為城鎮建設承載的最大規模，具體計算公式如下：

2019年溧陽市城鎮總人口為46萬人，城鎮人均生活用水量為673.9 m3/人?年。隨著未來居民用水觀念的提升，預測2035年人均生活用水量可減少20%，至539.1 m3/人?年，則2035年溧陽市可承載的城鎮人口規模為100.2萬人。2019年溧陽市人均城鎮建設用地規模為217 m2/人，落實“人口集中、產業集聚、用地集約”[10]的總體要求，人均城鎮建設用地必然呈降低趨勢，預測2035年人均建設用地可減少至200 m2/人，則2035年溧陽市可承載的最大城鎮建設用地規模為200.4 km2。

3.3 測算合理的開發需求

溧陽市充分依托自身區位資源優勢，先后獲批國家生態文明建設示范市、全國“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地、國家城鄉融合發展試驗區、全國縣城新型城鎮化試點等多個試點。在試點建設推動下，溧陽產業發展迅猛，寧德時代、上汽集團等龍頭企業紛紛落地；城市發展動力強勁，2009—2018年期間建設用地總量逐年上升，年均新增建設用地規模達3.4 km2（見圖6）。

圖6 溧陽市2009—2018年建設用地變化情況圖（單位：km2）Fig.6 Change of construction land in Liyang City from 2009 to 2018 (km2)

綜合考慮城市產業發展、用地增長速度等實際情況，預測至2035年溧陽市城鎮建設用地增長需求為51 km2，城鎮建設總規模需求為179 km2，該規模尚在城鎮建設承載范圍內。

3.4 統籌空間資源配置

3.4.1 評估鄉鎮空間發展潛力

在新一輪國土空間總體規劃全市“一盤棋”的總體思路下，本文從經濟發展效益、城鎮發展動力、產業發展潛力3個維度構建城鎮發展效益評價體系，并將其作為城鎮空間分配的重要依據（見表4）。通過客觀評估城鎮未來空間拓展潛力，擇優選擇城鎮發展載體、保障發展重點、引導城鎮空間高質量集聚提升。

表4 鄉鎮發展效益評價指標體系表Tab.4 Evaluation index system of rural development benefits

從經濟發展效益綜合表征來看，天目湖鎮、社渚鎮、上興鎮表現突出，得益于鄉鎮對于本土資源稟賦的充分挖掘和特色化發展的長期堅持（見圖7）。例如，天目湖鎮依托天目湖優質資源，主攻生態旅游，已成為輻射溧陽市乃至南京都市圈的旅游服務勝地；上興鎮依托省級經濟開發區發展，成為溧陽市機械制造產業的主戰場；社渚鎮則憑借其三省交界的獨特優勢，建成蘇浙皖示范綜合性平臺。

圖7 經濟發展效益綜合評價圖Fig.7 Comprehensive evaluation of economic development benefits

從城鎮發展動力綜合表征來看，天目湖鎮、戴埠鎮、南渡鎮、上興鎮優勢顯著，這與其處于寧杭發展軸的特殊區位息息相關，因此四鎮在人口、產業吸引方面具備得天獨厚的優勢（見圖8）。

圖8 城鎮發展動力綜合評價圖Fig.8 Comprehensive evaluation of urban development motivation

從產業發展潛力綜合表征來看，天目湖鎮、南渡鎮、竹簀鎮表現突出，離不開鄉鎮對于“雙循環”下新經濟形勢的判斷。三鎮依托其較好的產業基礎，率先在先進裝備制造、新材料、生物科技等未來產業中謀劃布局（見圖9）。

圖9 產業發展潛力綜合評價圖Fig.9 Comprehensive evaluation of industrial development potential

綜合各項指標加權，中心城區、天目湖鎮綜合效益優勢明顯。在指標分配和開發邊界劃定中將予以傾斜和保障（見表5，圖10）。

圖10 鄉鎮發展效益綜合評價圖Fig.10 Comprehensive evaluation of development benefits of towns and villages

3.4.2 展望全域發展戰略遠景

回顧溧陽市發展路徑，存在兩方面問題：一是城鎮結構相對扁平化、產業發展遍地開花，使得溧陽市在區域競合中難以形成核心競爭力；二是溧陽市1號公路作為江蘇省首批旅游風景道，打響了溧陽市鄉村生態旅游的名片，但其與沿線城鎮的協同聯動機制仍在探索中。

以戰略眼光謀劃溧陽市長遠發展，一方面將大幅強化中心城區，適時整合南渡鎮、天目湖鎮，打通中心城區向南向西輻射空間，形成與區域一體化相匹配的發展格局；另一方面，要把1號公路作為踐行“兩山理論”的空間載體，發揮串聯沿線城鎮的紐帶作用，尤其要把上興、社渚作為全市生態創新載體的價值凸顯出來（見圖11）。

圖11 溧陽市市域空間結構規劃圖Fig.11 Planning of the urban spatial structure of Liyang City

3.4.3 依據版塊特征劃定邊界

基于多因子鄉鎮評價，結合遠期戰略意圖考慮，將溧陽鄉鎮劃分為4個版塊：中心城區作為城鎮發展核心拓展區，上興鎮、社渚鎮作為優先供地重點發展區，天目湖鎮、南渡鎮作為項目保障適度發展區，其他一般鄉鎮作為存量挖潛控制整合區。

依據城鎮版塊特征制定差異化的邊界劃定策略，保障有限空間資源的精準配置（見表6）。一方面，要保障重點版塊的指標傾斜和重大項目安排，給予城鎮發展核心拓展區和優先供地重點發展區的鄉鎮更多集中建設區規模；對于項目保障適度發展區的鄉鎮，要以項目為抓手嚴格管控增量指標，鼓勵挖掘存量潛力；對于存量挖潛控制整合區的鄉鎮要通過限制增量指標倒逼其盤活利用存量指標。另一方面，彈性發展區規模在不突破集中建設區15%的前提下，將其作為平衡全市各鄉鎮空間規模分配的政策工具，即以15%作為全市彈性發展區總量約束，但避免“一刀切”將其作為各鄉鎮彈性發展區規模約束，在不能保證一般鄉鎮集中建設區規模需求的情況下，給予其更多的彈性發展空間。

表6 差異化邊界劃定和“三線”協調策略Tab.6 Differentiated boundary delineation and "three-line" coordination strategy

4 結語

“雙評價”是國土空間規劃研究分析內容的重要組成部分，也是劃定城鎮開發邊界的重要前提和基礎。本文從“雙評價”內容的針對性、傳導的規范性和支撐邊界劃定的科學性3個角度剖析了市級“雙評價”在跨層級應用過程中存在的問題。結合地方實踐，從“構建評價空間優化、評價內容深化、統籌三類空間、約束需求結合”4個方面提出市級“雙評價”成果運用于縣級開發邊界劃定的方法路徑。以溧陽市為代表的“多宜性”特征明顯的地區，要形成科學合理的邊界劃定，一方面有賴于“雙評價”成果的精細化，充分發揮其識別資源環境優勢短板、研判開發利用風險不可替代的重要作用；另一方面依賴“雙評價”與實際發展訴求和發展意圖的相互補充校核，理性確定城鎮開發邊界。要充分認識到開發邊界劃定既是客觀條件約束的產物，也是發展訴求和發展意圖共同作用的結果，新時期城鎮開發邊界劃定應回歸對經濟社會發展規律、自然規律認識的基點上，重新思考其劃定及管理的方式與方法[11-12]。

本文研究仍處于探索階段，研究的方法路徑有待完善，初步結論還有待商榷。未來仍需關注3個方面的內容：一是要對“雙評價”在不同層次的傳導機制開展深入研究，進一步提升“雙評價”對城鎮開發邊界的管控作用；二是要多途徑利用技術手段，構建更精準的城鎮建設承載預測模型，提高定量計算的精細度和科學性[13]；三是要加強現行政策條件的分析，考慮政策要求對城鎮開發邊界劃定的影響，有效反映城鎮開發邊界劃定的綜合性。