多中心治理視野下鄉村治理模式研究*
——以浙江省三門縣橫渡鎮為例

張紫鹓 李永浮 王子璇

1 問題提出與文獻綜述

1.1 鄉村振興背景下鄉村治理困境與革新訴求

針對三農、城鄉發展不平衡等問題，我國于2018年發布《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，要求做到“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！保P鍵是抓住“人、地、錢”3大關鍵要素。“人”即充分留住村內人員并實現外來人才引入，培育出精干的農業農村工作隊伍和新型職業農民隊伍，從而促進產業、治理、鄉風等要素優化[1]；“地”即完善三權分置，處理好農民和土地的關系，優化土地經營利用；“錢”即鼓勵政府和多方社會資本投入鄉村建設，提升農村公共服務水平，提高農民就業率，帶動鄉村經濟發展。改革開放后中央出臺了村民自治等政策，推進鄉村治理多元化和民主化，然而鄉鎮政府仍受到壓力型體制的影響，其他基層社會間權力失衡和利益矛盾加劇，治理主體原子化使治理行動陷入困境。我國鄉村治理松散化和參與乏力共生[2]，硬性制度和剛性治理并存，鄉村公共事務治理“內卷化”、效率低下[3]，鄉村社會面臨著空心化、人才流失和鄉村城鎮化等困境。

針對上述鄉村治理困境，學界做出了相應討論，試圖使鄉村治理模式走向柔性治理[4]、多元主體參與模式。鄶艷麗梳理了多元鄉村治理主體之間的關系、鄉村治理模式[5]，指出鄉村治理必須回歸“農民至上”的本原模式[6]，打破鄉村高度集權下的堅硬治理，轉向柔性治理[7]等。其他學者開展了鄉村治理主體角色的討論，如內生型與嵌入型主體的結合[8]、發揮農民主體的主觀能動性參與治理[9]、從治理主體多元性等方面出發建立制度績效評估[10]?？傮w上，鄉村治理主體多元化研究漸多，但關于多元主體之間相互作用、運作狀態、組合模式和治理場景營造的研究成果較少，針對性和可操作性不強。

本文運用多中心治理理論，探索新型鄉村治理模式，調整多元主體之間的關系及協調機制，實現鄉村治理中多元主體的實質參與，提供更有效的治理和運行模式，整合鄉村空間資源并構建多中心治理場景，協調發展“人、地、錢”3大要素，促進鄉村產業、鄉風、生態、治理和生活的多方面發展，實現鄉村振興目標。

1.2 多中心治理理論內涵回顧

“多中心”一詞最早由波蘭尼[11]提出，其概念核心指各行為單位之間相互獨立、制約和協作，以達到協作共贏的結果。之后奧斯特羅姆[12]提出“多中心政治體制”，指在形式上相互獨立的多個決策中心，在競爭關系中重視對方存在，并相互制約、相互合作，利用核心機制來解決問題。王興倫[13]認為是多個權力中心和組織機制治理公共事務，提供公共服務。全球治理委員會[14]指出“治理是個人與機構、公家與私人治理其共同事務的諸多方式的總和”。因此，實現參與主體、管理和權力的多元化以達到治理效果的最優化，是治理的核心。多中心治理理論的核心即建立多個行為主體，各主體之間相互獨立、相互制約又相互協作，以達到協作共贏的結果。

1.3 多中心治理系統的運作機制

多中心治理系統的運行需要連貫的行為方式、交互行為的一致、可預測的模式，通過嵌套的機構，以塑造相互依賴的行為者的行為及其表現[15]；在系統運行中可以通過多個接入點的多元化監控來調整實現資源共享，增進各主體之間的溝通交流，實現集體目標、共同目標利益的最大化[16]。聚焦到具體的治理領域同樣如此，例如在低耗能和溫室氣體排放的多中心治理中，需要一個外部權威機構來執行部分權力，以改變參與者不愿主動參與的現狀。又如在農業現代化、鄉村建設中需要一些運行（協調）機制的建立，如非正式網絡、多中心協調部門、自下而上透明的倡議機構等，以實現權力的轉變，調動各利益主體（尤其是村民主體）的主動性[17]?？梢姡ㄟ^運行機制的建立，實現各主體權力的轉變，由簡單的參與者向帶有主動意識和責任意識的管理者轉變，是多中心治理系統運作的實質保障。

2 多中心治理的理論框架和應用場景

2.1 行為主體及其博弈關系

國外經典的多元主體鄉村治理模式中，行為主體主要有政府、村民和企業，各主體行為表現為政府提供法律和資金、成立村民協會、農民參與自治、企業提供技術和資金[18]。我國涉及的行為主體有政府、企業、村委會、非政府組織（non-governmental organization，以下簡稱“NGO”）和村民，其中政府引導和提供支持、企業合作投資、NGO提供資金合作和指導策略、村委會引導和組織、村民投入和參與[19-24]。由于國家性質和政府權力不同，我國治理模式與國外存在較大差異，因此在構建我國鄉村治理模式時，必須注重多主體的組合方式和行為關系，同時構建出多種村莊治理模式和應用場景，以適應我國多類型、多水平的不同鄉村治理需求。

根據多中心治理理論的主體及其相互特征，構建由多個行為主體組成的鄉村治理模式，強調多主體間共同治理、相互獨立、相互制約、相互合作又相互促進的運行模式，實現各主體間權力和利益的權衡，其中任何一主體權力和行為不到位都會影響共同利益，因此要根據不同治理內容進行組合分配并形成統一的運行系統。這里的行為主體指政府、村委會、村民、NGO和開發商。一般治理模式表現為政府為主導方，號召鼓勵企業和NGO群體，組織和引導村民；村委會協助政府工作、組織村民，鼓勵和配合NGO群體在村合作；村民協助村委會、響應政府工作，并與企業、NGO合作；企業和其他主體合作并給予收入回報；NGO在政府響應下與其他主體合作。各主體之間的行為關系如圖1所示。

圖1 行為主體關系圖Fig.1 Behavior agent diagram

2.2 多元運行機制和權力制衡

只有實現多元主體之間權力的平衡，才能真正達到各主體之間各司其職和連帶制衡的狀態，我國政府主體幾乎擁有所有權力，卻缺失公共性方面的權力[25]。鄉鎮政府產生機制由上級提名，被動地包攬了經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、司法行政、計劃生育等所有方面的行政管理職能[26]，村委會也只是上級政府權力的附庸，村民監督權、選舉權基本架空，村委會事權、財權得不到鄉鎮政府的支持[27]。這樣政府單極化權力中心的形態無法實現多中心治理的實質效果，因此有必要因地制宜創建我國鄉村建設背景下的權力調節機制。

根據各主體的資源比較優勢和所處的社會結構進行權力分配、協調，我國政府相對擁有更多權力并處于主導支配地位，同時也注重部分權力下放至其他主體，創建多元主體治理社區，由多元行為主體，即鄉鎮政府、NGO、村委會、企業和村民組成，形成網絡社區和線下社區兩種形式。通過定期的策略協商會議聚集各主體代表參與決策交流；各主體在指導與建議平臺相互學習、交流協調以促進更好的決策，保證政策透明度和決策公平度；各主體特別是村民通過舉報機制，對損害公共利益或自身利益的行為進行上訴，被舉報方需在規定時間內給予相應反饋；各主體通過加入產權協商小組并根據自身利益需求進行合作、投資、管理等。通過以上方式實現各主體監督權、決策權、經營管理權和選舉權等，促進其他主體治理能力的提升，擁有更多權力。強化各主體之間的強弱聯結，增進相互合作、連帶制衡的關系，增強多中心治理系統的穩定性，再按需與其他主體配對組合，實現鄉村治理的共同目標最優化（見圖2）。

圖2 多主體社區內部權力協調網絡Fig.2 Power coordination network of multi-agent community

2.3 多中心治理場景的構建

借鑒現有鄉村建設案例經驗，將多中心治理模式應用于公共服務、產業創業、社會關系和人文歷史4大場景，分配不同行為主體到不同場景，實現不同場景下的多種要素建設。

2.3.1 公共服務：加快鄉村基礎設施建設，為場景營造提供先決條件

以政府主導進行鄉村基礎設施建設，完成交通、教育、醫療、健康、養老和服務要素構建，提高社會服務水平，保證人員要素的基本生活需求。

2.3.2 產業創業：創新創業發展模式，打造創業、產業場景

（1）引入NGO參與、指導。打造高校、科研團隊和專家可參與的環境，與高校、研究院等聯合，共同帶動鄉村建設。

（2）“村民+企業+村集體”共同治理旅游業。發展短期體驗游和深度體驗游相結合的模式，宣傳和發展短期體驗項目，由村委會、旅行社、商家、村民共同創建短期體驗游項目平臺；在長期深度體驗游上發展“旅居模式”，建造可供人長期居住的體驗場所。

（3）創新鄉村合作創業模式，多元主體共同創業，開發地方特色產業，實現特色產品的生產、加工、包裝一體化，形成品牌效應。

2.3.3 社會關系：創建新型社會關系，創新鄰里、治理場景

多元主體參與，因地制宜創建屬于鄉村的“有閑社區”和“熟人社會”，合理分配人力資源，構建和諧親密、互幫互助的新型鄉村鄰里關系。

多元主體參政、治理，形成“政府+村集體+社會團體”引導，村民、企業和外來人群共同參與鄉建的模式，調動村民參與公共事業的積極性，提高公平度、體現人本化。

2.3.4 人文歷史：傳承鄉風和歷史文脈，激活鄉風與活力

“政府+村集體”引導，村民、外來人員、游客和社會團體共同打造鄉村軟實力，喚醒鄉村歷史文脈，傳承和保護物質文化遺產和非物質文化遺產。

3 案例研究：浙江省三門縣橫渡鎮現狀及治理困境

3.1 各村比較優勢突出，資源尚需整合

橫渡鎮各村比較優勢較突出，但資源分布不均，尚需整合。全鎮總人口22 688人，其中常住人口8 955人，占總人口的40%左右，其中大橫渡村、東屏村、鐵強村和小橫渡村的人口較多?；A設施和公共服務方面，只有大橫渡村較完善，如小學、衛生服務站（大橫渡村和橋頭村有衛生所）、快遞收發中心、鎮政府、較大規模超市和養老院（鐵強村正在新建一個政府運營環境更好的養老院）。鎮區內交通較便利，但對外通達性不高。資源方面，東屏村和巖下村具有古村落文化遺產，鐵強村具有海灣文化和海產品養殖優勢，龍母山地的自然風光優美，雙林村建有花草種植和采摘基地（見圖3，表1）。

圖3 三門縣橫渡鎮村莊主要產業分布圖Fig.3 The main industrial distribution of villages in Hengdu Town,Sanmen County

表1 三門縣橫渡鎮旅游資源調查表Tab.1 Tourism resources of Hengdu Town,Sanmen County

3.2 服務、產業、社會和人文方面矛盾突出

3.2.1 公共服務：各項基礎設施有待完善，缺乏社區服務中心功能

人口結構失衡，老齡化、空心化嚴重，外出人口比例達到71%，留下的多為老人，其中60周歲以上人口占51.3%。鎮區服務水平落后，養老、教育資源嚴重短缺，無中心服務協調機制，公共設施滯后，文化活動匱乏。缺少人員要素回流的基礎環境，幾乎沒有高素質人才返鄉，年輕人一般只在清明節和春節回鄉探望，年紀較高者有意落葉歸根回鄉定居。

3.2.2 產業創業：缺乏人員要素流入條件，產業創業模式有待創新

目前鎮區有一些閑置土地，具備建立職業技術學校和社區大學的條件。然而NGO等社會團體參與度低，可供交流的場地只有橫渡美術館（2020年成功舉辦費孝通論壇）；鎮級經濟造血能力不足，主要依靠上級資金補助，稍大的項目則難以解決配套資金；旅游業開發程度不夠，缺乏旅游協會等機構，游客種類單一，多以周邊城市老年團為主，發展模式尚需創新。如采摘體驗項目，只有雙林村有個別采摘園，且人流量均不大，季節性較強。幾乎每家都種有作物，但出售價不高，采摘人手不夠，造成大量產品積壓。存在閑置場地，有長期深度體驗游的發展條件，但特色產業挖掘程度不夠，種植養殖不成規模，進出口量低，品牌效應缺失，急需打造龍頭產業。同時宣傳方式單一，多為村內與附近村間的口口相傳（如打鐵業、花圈定制等）。

3.2.3 社會關系：鄰里社會關系有待加強，治理模式需要創新

鄉村鄰里關系中，人與人的互動相較城市小區更多，但多以飯后或娛樂時的閑談為主，缺少互幫互助行為。鎮區內賦閑村民較多，個別在空閑時從事手工藝品加工，如彩燈、綠屏編織業等，但加工多在自家院落，無集中加工互動場地，工作渠道的獲取途徑也有限。除街巷空間外，缺乏不同群體特征和年齡層人群集中活動的場所。

治理環節上，主要由政府工作人員和部分鄉賢擔任，村民主體參與程度低。村干部選舉評判標準多依靠勢力、利益和家族姓氏，未真正考慮被選舉人的綜合素質與能力。缺乏對多元主體參與的鼓勵和引導，村民自主意識不強，對鄉村建設、參政議政、村民選舉等了解渠道有限。

3.2.4 人文歷史：歷史文化、手工藝、民俗風情的傳承存在危機

歷史文物古跡、古村落建筑年久失修，旅游景點匱乏，夜間經濟、特色小吃不成規模，游客停留時間有限。保護和宣傳方式單一，未給外界宣傳媒介打造良好平臺。手工藝逐漸失傳，如大橫渡村的打鐵工藝、豆腐制作，傳承者年事已高，由于子女進城務工，也希望通過族外人將手藝傳承下去，可見亟待尋找新的傳承方式留住鄉村傳統手工藝。民俗風情發掘與宣傳力度不夠，缺乏相關旅游體驗項目。

4 橫渡鎮多中心治理策略

4.1 橫渡鎮多中心治理主體和運行模式

依據各村現狀及比較優勢，將村莊分為鎮政駐地村、鄉村旅游型村莊、水產養殖型村莊、特色種植型村莊、歷史傳統村落和普通型村莊6大類型。創建橫渡鎮多中心治理模式，因地制宜在不同類型村莊中引入不同治理主體進行組合，強調各主體間的交流協調與權力分配，實現橫渡鎮公共服務、產業創業、社會關系和人文歷史4大場景建設（見圖4）。

圖4 多中心治理模式實現路徑Fig.4 Implementation path of multi-center governance mode

（1）鎮政駐地村：即大橫渡村，是全鎮基礎設施最完善的行政村，以打造公共服務場景為主，完善交通、教育、醫療、服務和養老等板塊，旅居、產業為輔。

（2）鄉村旅游型村莊：巖下潘村等。加強交通和服務建設，打造多種風格和品質的農家樂、賓館，發展短期旅游，注重人文宣傳。

（3）水產養殖型村莊：鐵強村、深土洋村等。發展海灣文化和特色海產品養殖基地，集海產品售賣、加工、體驗和觀賞于一體。

（4）特色種植型村莊：雙林村和橋頭村等。主要以打造花卉觀賞、成規模采摘和未來農場體驗為主。為到訪者提供觀賞體驗景點，為科研人員、創業人員打造農作物研究場所。填補特色產業和短期旅游發展板塊。

（5）歷史傳統村落：東屏村和巖下村等。修復和維護好文物古跡，以打造特色古村落觀光體驗功能為主，吸引更多研究或觀賞人員，傳承手工藝，加強文旅體驗的線上線下宣傳工作，注重人文歷史場景的實現。

（6）普通型村莊：指不具備明顯特色資源優勢的行政村。根據土地閑置情況和賦閑村民數量，發展散點游客接待點的短期旅游，以及長期深度體驗游，完善旅居板塊。進行人文宣傳，打造手工藝、加工業訓練基地，延續人文歷史。

4.2 橫渡鎮多中心治理場景構建

根據《三門縣橫渡鎮總體規劃（2015—2030）》總體發展要求，利用并保護橫渡鎮自然生態環境，提高人口規模與素質、社會服務水平，提升經濟總量與自我發展能力。加快城鎮一體化、農業現代化和旅游業聯動發展，實現經濟、社會和城鎮建設發展目標。

4.2.1 公共服務：完善基礎設施，打造基本生存條件

政府主體對鎮區進行服務場景的構建，提高社會服務水平，為鎮上人才要素回流提供先決條件。

（1）交通方面，完善村內道路質量，增加橫渡鎮區與縣城之間的交通線路，加快大橫渡村加油站、停車場建設，增加公共交通路線、非機動車道、旅游觀光路線和交通設備。增加物流收發站，打造未來“流鄉村”，帶動鎮上產品進出口和網絡化建設。

（2）教育方面，增強大橫渡村學校師資力量，營造美麗鄉村校園，培養青少年鄉愁情懷，留住人才。發揮鄉村廣大閑置場地和風景、產業優勢，建立職業技術學校，開設新型水稻、楊梅和牡蠣等特色產業種植培訓課堂。

（3）醫療養老方面，融入智慧和康養理念，利用橫渡鎮生態環境改造養老院，打造生態養老基地，提高當地老人滿足感的同時吸引外來養老人群，打造集舒適、自然風光、人情化、數字化醫療體系于一體的鄉村養老院，滿足老年群體的精神需求和鄉愁情懷。

（4）在大橫渡村建立較大的超市和農貿市場，其余村莊依照各自集市日建立趕集地點，保證滿足社區內村民生活物品的需求，傳承鄉村集市文化。

4.2.2 產業創業：創新創業新場景，特色產業一體化

（1）目前，橫渡鎮與上海大學成功建立了校地合作，未來還將與更多高校大學、研究院建立合作關系，特別是周邊寧波、臺州等地高校。利用閑置土地，建立交流合作平臺與科研團隊下鄉調研、搞科研的“試驗田”，為鄉村建設出謀劃策。政府招募專家學者，在專家引導下成立如養老、醫療、特色產業等資金合作社，鼓勵村民投資入股，提供啟動和運營資金，后期逐漸轉為村民經營，實現成果共享。

（2）開發地方特色產業，進行青蟹、牡蠣等規模養殖，水晶楊梅等規模種殖，建立原材料生產、加工、包裝一體化生產鏈，形成品牌效應，發展成為鎮上拳頭產業。成立橫渡特產宣傳平臺，開通網站和微信公眾號等，開展產品線上線下宣傳，使產品走出去。政府引導村民與投資商共同創業，形成“村集體+農戶”“村集體+企業+大戶（或家庭農場）”的多元主體合作創業模式。

（3）建立橫渡鎮特色的深度體驗和短期游玩相結合的旅游發展模式。發揮三門灣區鄉鎮和東屏、巖下等特色古村落優勢，增加短期旅游觀賞景點、博物館和網紅打卡點，設計多條旅游觀光路線，村委會、旅行社、商家、村民共同創建旅游項目平臺。建立“橫渡鎮點對點采摘體驗活動”，發展采摘、觀光、深入農家等全套深度體驗游，形成“村委會+村民+中介商”模式，中介商搭建宣傳平臺，為游客提供路線選擇、接待農戶、可體驗項目等服務，村委會負責組織帶動村民進行接待活動，村民根據自身情況自愿加入接待服務。

發展長期深度體驗游，主要指鄉村“旅居模式”，為寧波市、臺州市等地有意體驗農村生活的游客和休閑養老人員，提供承包種植、深度游體驗項目與優良居住場所，找回農耕、休閑、愜意時光。

4.2.3 社會關系：未來鄰里型鄉村社區場景

（1）整合賦閑勞動力，創建“有閑社區”。建立村委會+原材料商+村民的平臺組織，村委會向原材料商獲取加工任務，組織和調動賦閑村民自愿從事加工生產，利用空閑時間提高居民收入，同時營造集中加工場所，促進鄰里交流。為不同群體特征賦閑者安排工作，如年輕人可從事服務業、擔任養老護工、家庭教師等；文化水平較高者，可選擇家庭教師、開設技能培訓課程等；身體條件好的可從事基礎設施建設等。最后根據具體情況結算報酬，分為志愿型、積分兌換型（可用于兌換生活必需品和禮品等）和有償型，調動賦閑村民的積極性，提升社區活力。

（2）構建“熟人社會”，形成互幫互助、和諧友好的鄉村鄰里關系。政府、社會團體建設公共空間節點，以大橫渡村為起始點向其他村蔓延，打造可供鄰里交流、親子活動的場所，營造具有向心力的積極空間，促進人際交流與活動。村委會負責建立“互幫互助積分制”平臺，村民通過互相幫助來獲取積分并兌換獎勵。建立線上線下交流互動平臺，進行重要事件公示，也可互換、拍賣自家閑置物品，分享日常趣事，交流專業經驗等。

（3）構建“多元參政”模式，村民、村集體、地方政府共同參與鄉村建設，調動村民參與政策制定、決策和治理等多項環節。采用貢獻積分制換取獎品等政策鼓勵居民參與公共事務。

建立橫渡鎮多主體治理社區，鼓勵各主體參與，通過定期的線上線下策略協商會議、選舉平臺、指導與建議平臺、舉報與反饋機構、產權協商小組等，增進信息交流、知識學習、利益獲取和公開透明決策等。制定村干部選拔機制，采用村民意愿、問卷調查、村民選舉和職業技能考試等方式選拔村干部，通過多主體社區的選舉平臺產生村委會部分職務，保證各主體充分獲得監督權、決策權、經營管理權和選舉權等權力。

4.2.4 人文歷史：鄉風和歷史文脈傳承場景，激活鄉風與活力

（1）“村民+游客”共同傳承橫渡鎮傳統手工藝，村民開設手工藝學習培訓崗位、小課堂，同時打造可供游客體驗打卡的大橫渡村鐵匠鋪、橋頭村花卉等DIY手工藝場所，大范圍吸引各地人傳承傳統手工藝。

（2）政府修繕保護古建筑遺跡，修建如巖下村海洋博物館等歷史文物博物館，打造歷史文物、古建筑遺址風景區。

（3）形成“NGO+村委會+村民”模式，村委會負責創建橫渡鎮文化藝術協會，舉辦攝影和藝術展，建立網紅打卡、抖音等短視頻拍攝場地，拓寬宣傳途徑，增強吸引力，擴大影響力。

5 結語

本文在多中心治理視角下探討多元主體關系，構建鄉村治理中多元主體運行機制，各司其職、互相制約以達到集體目標最大化，不同主體間相互組合而因地制宜形成不同的治理場景，順應了我國鄉村振興中服務、產業、社會關系和人文歷史方面的發展要求，為推廣多中心治理模式在我國鄉村治理中的深度應用提供了寶貴經驗。未來將結合我國更多村莊類型的實證分析，開展村鎮治理成效測評等，進一步拓展村莊多中心治理理論研究領域。