廣州市老舊社區微更新中公眾參與的模式探究*

陳偉旋 王 凌 葉昌東

0 引言

近10年來，隨著我國經濟發展和生活水平提升，居民對住房和居住環境的要求不斷提升，而政府對土地開發的嚴格控制，導致不同社會階層對生活質量提升的需求與政府嚴格限制建設之間的矛盾日益加劇[1]。快速城市化進程和城市擴張導致政府和居民之間關系變得緊張，社會沖突加劇[2]。近年來，城市更新成為中國老城區開發最直接、最有效的方式[3]。然而，大規模的城市更新導致人口大量遷移，給居民生活帶來諸多不便的同時，也給政府帶來不少經濟損失。與以往大規模擴張的開發模式相比，城市用地已從增量開發轉變為小規模的存量更新。老舊社區微更新是典型的小規模城市更新的類型之一。社區微更新是指通過對社區建筑的改造和維護、零散低效土地的再利用、閑置資產的挖掘、社區文化的培育等方式來提高居民生活質量的一種治理模式[4]5。

由于計劃經濟體制改革等因素減緩了城市發展的進程，我國的城市更新直到2010年才得到重視，此時老舊社區更新被提出并實施。2014年，中央政府宣布到2020年全面推進城鎮化的宏偉藍圖，該計劃的一個關鍵方面是到2020年為1億人更新老舊社區[5]。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃（2016—2020年）》，2016—2020年城市更新發展的一項重要任務是老舊社區微更新。到2020年，我國將有超過1 400萬戶的家庭需要進行社區更新。然而，居民往往被排除在直接參與的過程之外[6-7]。在這種情況下，公眾參與的高效實施至關重要。

公眾參與是最有效且最有必要的城市管理策略之一[8]。在老舊社區微更新過程中，為了確保每個項目階段目標的實現，應該考慮不同參與主體的想法和利益[9]。公眾參與為多方參與主體之間進行雙向溝通創造了條件，公眾可以自由表達和交流意見，從而增強決策過程的問責性和保障社區的利益[10]1222。然而，公眾參與的復雜性在之前的研究已經得到證實[11]248。多方主體的特征差異會進一步影響其認知和行動，以及其對老舊社區公眾參與過程的看法[12-13]。目前，關于公眾參與實施以及提升的研究有所欠缺[10]1223。

1 當前研究進展

隨著城市發展向服務型經濟轉型，人們對城市更新的興趣也越來越濃厚。在過去的30年里，美國城市探索了“藝術導向”的更新原則[14]。與歐美發達國家相比，亞洲大部分國家的舊社區更新都伴隨著快速的城市化發展和轉型過程[15]。自2010年以來，提高城市發展的可持續性和宜居性成為中國的戰略方向，因而老舊社區微更新就成為城市發展進程的重要組成部分[16]300，[17]42。

目前，老舊社區存在的問題主要表現在建筑性能退化、公共配套設施和公共空間缺乏、安全管理差、社區文化缺失等方面[18-19]。與傳統改造不同，如今的老舊社區微更新主要針對的是生活條件落后的區域，具有成本低、周期短的特征[17]44。老舊社區微更新強調社會的多元參與，保護優先，允許必要的新建設，以實現居住環境、經濟、產業、文化的綜合提升[20-21]。與其他類型的城市更新相比，社區微更新涉及的利益群體更加分散，其實質是社區治理的持續過程。在此過程中，社區的不同參與主體利益得到協調，以促進社區可持續發展[4]9。

改善城市問題的關鍵在于公共項目的協調，促進社區參與，強調可持續性以及居民在社區微更新中的主要作用[22]2408。政府和其他參與主體需通過社區更新以促進城市快速發展[23]，[24]140，[25]。居民是關鍵的參與主體[26]，他們的偏好和行為將對私營部門和政府決策產生重大影響[22]2427。同時，老舊社區更新需要法律、法規和相關政策的保障。這些對完善公眾參與模式和協調參與主體的利益發揮著重要作用[27]。因此，如何激活居民的創造力和參與性，尤其對中國的高密度城市仍有待探究。

關于公眾參與的研究最早于1959年出現在荷蘭。Mills和Wolfe[28]作為鼓勵公眾參與公共事務決策的前驅，提倡以這種方式改變傳統封閉式官僚體制的決策模式。Davidoff[29]認為公民的選擇不應該由規劃師決定，規劃師應聽取其他參與主體的想法，這為公眾參與在城市規劃的應用奠定了理論基礎。他在1965年提出“倡導規劃”的概念，其核心思想是鼓勵居民參與城市開發的進程，以保障公眾的民主權益[30]。Arnstein[11]240將公眾參與分為3個層級：主導性參與、象征性參與和無參與，以及8個階段，作為評估公眾參與程度的參考。該理論對公眾參與的方法和技術有很大影響，并且具有重要的理論價值和現實意義。20世紀70年代，“自下而上”的呼聲不斷抵制“自上而下”的政策[31-32]。因此，歐洲和北美開始出現民主多元主義，公眾參與作為“直接民主”的表現形式開始被居民廣泛接受[33]。《馬丘比丘憲章》強調溝通的重要性以及規劃師、政府和居民參與城市發展和建設的重要性。Healey[34]指出，規劃干預、土地和財產開發過程和分配結果之間的關系是復雜的。如果公眾參與沒有得到充分支持，可能會導致象征性參與[35]。

可見，公眾參與在城市更新中的應用非常廣泛[36-37]。然而，現代社會的許多公共問題和挑戰不是單一的組織所能解決的[38]。這些問題必須通過多個部門的合作和規劃來解決[39]。因此，公眾參與是解決城市空置土地問題和協助長期更新的一個重要因素[40]。通過公眾參與的過程來決定如何管理或重新利用衰敗社區中的土地和空間，可以使個人和社區組織更好地理解城市閑置空間的生態和社會價值方面的問題和潛力[41-42]，[43]102730。但由于社區微更新受到計劃經濟和傳統觀念的束縛，自上而下的更新模式占主導地位，形成政府的中央集權。居民一般習慣于聽從政府的決策，很少參與到更新項目中[16]306。中國2008年的《城鄉規劃法》第26條對公眾參與進行詳細的解釋，但實施形式缺乏法律支持和約束。大量研究表明，在合作關系和其他倡議方面，社區仍處于邊緣地位[44]。

歐洲和美國的公眾參與機制及其對社區微更新的影響已經引起了許多研究者的關注[45]。與歐洲和美國的城市更新的公眾參與模式不同，中國的城市更新公眾參與模式主要是“自下而上”和“自上而下”相結合[43]102730。目前國內現有的研究側重于探究大規模、自上而下的城市更新項目[46-48]。然而，在中國的小尺度更新項目中，如老舊社區微更新，其公眾參與的研究往往被忽視。因此，本文通過對廣州市老舊社區微更新中公眾參與模式進行探究，剖析居民、政府和私營部門等不同參與主體之間在實踐過程中的關系，為國內小尺度更新研究提供參考和研究基礎。

2 研究對象

廣州從2016年開始提出《廣州市老舊小區微改造實施方案》，2017年廣州市老舊小區微更新項目達422個，2018年列入社區更新計劃的老舊小區達587個，老舊社區更新進入快速發展階段。老舊社區微更新已被納入《廣州市城市總體規劃（2017—2035）》。經過近5年的探索實踐，廣州走出一條本土化的老舊社區微更新模式，但更新中面臨的困惑和問題也逐漸浮現。其中，公眾參與是微更新管理中較為突出的問題。例如社區微更新中居民不能有效參與到其中，導致訴求得不到解決等。如何有針對性地提高社區更新過程中的公眾參與，化解其中可能產生的矛盾，平衡各方利益成為微更新管理的一項重要目標[49]。廣州是全國第一批老舊社區更新試點城市，系統地評估、審視廣州市老舊社區微更新模式，探究公眾參與方式與高效機制，具有重要的現實意義。本文選取位于廣州中心城區的11個具有代表性和典型性的老舊社區作為研究樣本（見表1，圖1）。

圖1 選定的老舊社區區位圖Fig.1 Map of selected old communities

表1 社區調研對象信息一覽表Tab.1 Community research objects information

3 對現存問題的反思

通過對11個社區的調查研究發現，廣州市老舊社區微更新中的公眾參與尚存在不少問題，主要體現在參與主體、參與協調、參與途徑和參與階段等方面。

3.1 居民的參與動力不足

廣州老舊社區的微更新工作主要依靠政府部門單向推進，在工作落實過程中需要政府、街道辦等單位“推著走”。我國現行的社區微更新基本管理模式一般為先由政府部門立項，然后經更新規劃部門調研形成改造方案，最后再下達給需要改造的老舊社區，由街道辦具體實施。在這種模式下，改造參與主體主要是政府相關部門、更新規劃院和街道辦，作為社區使用主體的居民只是通過宣傳欄（見圖2）或居民代表大會（見圖3）被告知更新改造方案及相關決定，在社區微更新中處于被動地位。同時，大多數社區內部主體對老舊社區微更新的公共事務關心不足，只對涉及切身利益的部分感興趣，而對參與社區公共利益討論的部分則常常不予關注，對微更新參與缺乏積極性。各方主體的參與意識是社區微更新事務順利推進的基礎，是社區參與的前提，因此在社會物質迅速發展帶動社區空間提升的同時，社區重塑中社會性規劃參與主體的參與意識亟需提高。

圖2 宣傳欄Fig.2 Bulletin board

圖3 居民代表大會Fig.3 Residents' congresses

3.2 缺乏多元主體的協調參與矛盾調解機制

廣州老舊社區微更新在用地、建成環境等方面存在諸多現實障礙，涉及多方利益主體。在目前的社區微更新中遇到問題時公眾仍存在采用“走投無路—求助媒體—媒體曝光—獲得救濟”的畸形參與模式，甚至因為走投無路，對政策所致切身利益難以預測的情況下，采取群體的“非制度性參與”，即突破現存制度規范的行為，進行在社會正常參與渠道之外的活動。由于目前微更新的各方面內容主要通過政府不同部門進行管理，分工復雜、審批程序繁瑣，項目推進較為困難，在矛盾調解中缺乏完善的、保障多方利益主體權益的機制，導致微更新工作效率偏低。

3.3 參與方式傳統且單一

一方面，目前多方主體參與到老舊社區微更新中仍采用口口相傳、公告欄公示等較傳統落后的參與方式，且均為“線下參與”，“發現問題—上報—開會溝通—解決問題”這一過程十分繁瑣，需要較長的時間和大量人力物力的投入，很難跟上科學技術的高速發展和生活節奏的快速變化。另一方面，大數據時代的社區情況調研，用傳統的問卷調查等方法難以覆蓋并反饋多數問題。因此，在社區微更新的公眾參與中需要促進多方主體與社區的互動，以及“線上+線下”的社區參與形式，緩解處理復雜問題的單向壓力，提高公眾參與效率。

3.4 公眾參與仍處于“象征性參與”階段

目前，廣州市老舊社區微更新的公眾參與主要體現在以下3方面：一是更新改造的前期方案階段，設計人員到社區了解現狀情況，對居民、居委會、街道辦等進行詢問、訪談等；二是將更新過程中的信息在公告欄等地方對居民進行反饋、教育展示、宣傳等；三是在更新方案形成時，社區舉行座談會，多方主體就社區微更新出現的問題進行協商討論。在社區更新的整體過程中，由于居民參與社區微更新渠道少、居民參與積極性調動不足、缺乏工作交流平臺等原因，導致以上所述的公眾參與均停留在表層[50]，通常以居委會或街道辦的意見為主，社區居民的不同訴求并沒能很好地得到表達和關注。另外，居民并沒有真正參與到社區微更新更深層面的工作中，如項目策劃、投資、設計、管理等。按照S.R.安斯汀[51]關于公眾參與的階段劃分，現階段老舊社區微更新的公眾參與只能歸為“象征性參與”。

4 公眾參與模式探析

依據廣州老舊社區微更新的過程中不同主體及其行為方式，以及規劃管理部門類型的轉變，可將老舊社區微更新的公眾參與模式分為以下4種：單線遞進模式、代表反饋模式、物業介入模式和外部機構服務模式（見表2）。

表2 社區微更新參與模式對比表Tab.2 Four patterns of public participation in old community micro-regeneration

4.1 單線遞進模式

單線遞進模式（見圖4）是居民將意見反映給居委會，由居委會反饋給街道辦，街道辦再向政府報批，政府通過后轉回街道辦，再由街道辦指示居委會，最后居委會將信息公示告知居民。

圖4 單線遞進模式圖Fig.4 One-way progressive pattern

在調研的樣本社區中，草芳社區參與模式為單線遞進模式。該社區是“城中村”型的社區，大多是自建房，環境較為雜亂。一般居民是通過居委會的公告欄了解關于社區的最新改造消息。如果居民有意見反饋，則直接找居委會負責人，再由居委會反饋給街道辦，進而由街道辦進一步反饋給上層規劃部門。這是簡單的單線遞進模式。

這種模式可操作性強，是常見的老舊社區微更新的公眾參與模式，但居民反饋信息傳遞渠道單一，從意見反饋到解決方案實行需要較長時間，執行效率低，且容易發生信息遺失、傳遞錯誤等情況。

4.2 代表反饋模式

代表反饋模式（見圖5）主要以座談會形式作為社區微更新工作平臺，進行信息交流，居民推選居民代表，并把意見集中反映給居民代表，街道辦、居委會與居民代表共同舉辦座談會，會上多方討論，并將總結提案通過街道辦向政府進行報批；政府通過后經街道辦向居委會指示，并向居民公示結果。

圖5 代表反饋模式圖Fig.5 Representative feedback pattern

在調研的樣本社區中，曉港東社區和泉塘社區的微更新模式為代表反饋模式。社區內樓宇多建于20世紀70年代，以珠江航運公司、廣東駁運公司、廣州機床廠等企業房改房為主，硬件配套設施不齊全，沒有物業管理，是典型的舊住宅社區。群眾在參與社區微更新時，選出居民代表，并參與居委會、街道辦舉行的關于社區微更新工作的座談會，座談會上形成的意見直接反饋上層規劃部門。

該模式逐漸向自下而上的參與方式轉變，部分利益群體有機會直接表達自己的訴求[52]，參與主體可以就老舊社區微更新產生的問題進行直接討論，初步實現公眾的直接參與。當非政府利益相關者參與社區微更新方案制定的過程，他們更容易接受和執行新的方案[24]142。但居民的意見需由居民代表反饋，途徑較為單一，居民代表的公正性和信息的時效性難以保證，居民權益仍有待保障。

4.3 物業介入模式

物業介入模式（見圖6）與代表反饋模式類似，以物業管理公司作為反饋居民意見的主體，一般以座談會的形式將多方信息進行統籌討論，并將信息通過同為參與方的街道辦向政府反饋，后經政府通過后將信息轉達給街道辦，再向居委會指示后向居民公示。同時，物業服務于居民，并作為居民的代表，以此方式實現公眾參與。

圖6 物業介入模式圖Fig.6 Property intervention pattern

物業介入模式是當前老舊社區微更新公眾參與的常見模式之一。在研究的社區中，天河東社區、東山街五羊社區、東源社區、仰忠社區、恩寧路社區、永慶坊社區和寶漢直街社區均為該模式。在社區管理中引入物業管理機構或公司，以其為主要傳遞主體，進行意見的統一收集，然后再與居委會、街道辦舉行關于社區微更新工作的座談會，通過座談會形成的意見直接反饋給上層規劃部門。

該模式有物業公司的介入，物業管理公司在社區管理方面較有經驗，對社區需要進行微更新的內容較為熟悉。物業公司在服務居民的過程中發現社區微更新的問題并進行反饋，同時居民也多了一種途徑反映意見。這種模式能夠在一定程度上保證居民權益，當充分考慮到所有利益相關者的需求時，決策就是理性的，從而產生一個更有效的過程和有效的結果[53]。但也會存在物業管理公司的積極性不足，沒有其他利益群體對其進行制約和監督，導致信息收集與傳遞效率不足的情況。

4.4 外部機構服務模式

外部機構服務模式（見圖7）有外來的主體參與社區微更新，即由外來組織通過參與座談會等社區工作平臺為社區微更新出謀劃策，同時對居民提供一些促進微更新的服務，保障居民的基本權益和生活品質。

圖7 外部機構服務模式圖Fig.7 External party service pattern

竹絲崗社區的微更新即為該種模式。竹絲崗社區的群眾在參與社區微更新模式中，選出居民代表成立家庭服務中心，與物業管理公司一起進行意見的統一收集，在社區微更新中引入第三方藝術機構用藝術方式介入微更新。家庭服務中心、物業管理公司、第三方藝術機構與居委會、街道辦等組織通過舉行座談會，將意見直接反饋給上層規劃部門。

該模式融入外來藝術機構，能夠更好地調查居民需求，并從公共藝術角度思考微更新，豐富社區微更新內容，且居民代表、物業、外部第三方機構等不同主體均可服務于社區居民，利益相關者可以通過座談會表達自己的意見，以探索滿足不同部分利益的最佳方式，讓信息流通渠道更多元、信息更有效。但該模式涉及的參與主體較多，參與的步驟也隨之繁瑣，更新項目無法快速推進，協商時間較長。這將會減慢項目的進度[16]303。目前現存的溝通調解體系難以支撐，需要較高效的協調機制保證參與模式有序運行。

因此，不同的模式在參與方式、治理模式、居民態度與意愿、微更新成效等方面不盡相同，但政府在這4種模式下仍處于主導地位。在4種老舊社區微更新的公眾參與模式中，單線遞進模式參與方式最簡單，但容易發生處理時間過長、信息遺失、傳遞錯誤等情況，易發展成“被動式”參與；代表反饋模式和物業介入模式有效搭建多方溝通平臺，但居民參與途徑仍過于單一，信息傳遞效率有待提高；目前較完善的公眾參與機制為外部機構服務模式，但現存的溝通調解體系難以支撐，需要參與方式的提升和參與模式的完善，以打造社區微更新中更高效和系統的公眾參與模式。

5 老舊社區微更新公眾參與模式提升框架

目前的老舊社區微更新參與機制難以適應城市中老舊社區普遍衰敗的現實，而公眾參與為老舊社區微更新提供一種有效的方式。公眾參與逐漸成為社區治理制度的一部分，因此，根據對目前老舊社區微更新的公眾參與模式進行解析，在4種模式基礎上提出較為完善高效的老舊社區微更新公眾參與模式。在參與主體方面，引入社區規劃師和社會非盈利公益組織，建設社區工作坊；在制度支撐方面，建立責任主體制度，強化社區單元化治理；在參與方式方面，增加APP平臺學習反饋和VR技術虛擬體驗等。故此提出如下老舊社區微更新公眾參與模式（見圖8）。

圖8 老舊社區微更新公眾參與模式提升框架Fig.8 Pattern improvement on public participation in old community micro-regeneration

6 結語

面對城市日趨加快的城市化進程，僅靠政府相關部門自上而下的意見征詢，難以解決社區中錯綜復雜的問題。社區微更新的公眾參與是一個持續、長久的過程，既包括更新前期方案中的意見征集，又包括更新后的管理和維護等。通過實地踏勘、訪談交流等方法，本文提出廣州老舊社區微更新目前存在的主要問題，并歸納總結出單線遞進模式、代表反饋模式、物業介入模式和外部機構服務模式4種在社區微更新中的公眾參與模式。同時，不同老舊社區的主體及情況特征不盡相同，其公眾參與模式也各不相同。而在4種模式中，雖然利益主體都以不同的程度和方式參與社區微更新，但政府在這4種模式下仍處于主導地位，居民等其他參與主體仍處于“象征性參與”，相關信息基本是“政府—其他參與主體”的單向傳遞，多種參與主體間未能形成高效的信息網絡，公眾參與效率有待提升。

本文基于廣州發展背景下的社區微更新路徑，從參與主體、制度支撐和參與方式3個方面，對原有的老舊社區微更新的公眾參與模式進行分析和建議，提出更高效完善的公眾參與模式，為老舊社區微更新的公眾參與提供實踐依據和研究基礎。在未來相關領域的探究中，研究重點可以進一步完善社區微更新的公眾參與理論框架，并選取更多的典型樣本，特別是國內當前有鮮明地域特色的老舊社區進行分析，進一步推動老舊社區微更新公眾參與的理論研究和實踐運用。