全過程城市災害風險應對能力綜合評估*
——以福建省廈門市為例

周姝天 翟國方 吳 天 施益軍 魯鈺雯

0 引言

自然災害的發生難以預測也難以避免。如何加強城市綜合防災水平、保護城市免遭自然災害的毀滅性打擊一直以來都是備受國內外學術界和規劃建設領域關注的重要課題[1]1926。習近平總書記在唐山調研考察期間的重要指示中曾強調：“堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。”災害的頻發凸顯了提升城市災害風險應對能力的必要性和重要性，而城市災害風險應對能力評估是認清城市災害風險應對能力、基礎設施補短板和全面提高災害防御能力的重要依據。

城市防災的理念具有全過程、多要素的內涵。城市的防災減災與應急響應水平是城市抵御各種災害侵襲、保障居民生命財產安全或將災害損失和影響控制在一定范圍內的關鍵所在。城市災害涉及災前、災時和災后3個階段。其中，災后階段可以分為救災（短期）和恢復（長期）時期，即包括從災害發生前的預防（保障）工程、災情監測措施與統籌管理、災害發生后短期的應急救援救助，以及災后長期的重建恢復4個部分。相關研究多圍繞應急響應能力評價、城市抗震減災能力評價、城市災害韌性評價、承災體暴露度、易損性（脆弱性）等方面展開[2-8]，對城市防災應災能力影響要素（指標）的歸納分類主要有3種依據：一是根據災害種類，二是根據災害發展過程，三是根據承災體類型的基本屬性。城市綜合防災規劃是我國地方規劃體系的重要組成部分，然而城市災害風險應對能力相關的評價在城市層面、中小尺度上定量研究還較少，尚未形成權威、公認的研究范式和指標體系，研究結果對城市規劃建設和風險管理工作的指導性較弱。

本文提出“城市災害風險應對能力”概念，圍繞災害發生前的預防（保障）工程、災情監測措施與統籌管理、災后短期的應急救援救助3個方面，分析評價一個城市的防災減災與應急響應水平?；诖?，構建包括災前、災時和災后（短期）在內的全過程多要素指標評價體系，并在廈門市進行實證研究，以期為城市防災規劃的基礎評估和研究提供研究思路和指標框架上的借鑒。

1 研究范圍界定與研究區概況

廈門市位于福建省東南沿海，由廈門島、鼓浪嶼和內陸沿海地區構成，作為福建省對外連接的重要位置，戰略上具有極為重要的經濟與社會地位。本文研究范圍是廈門市行政區劃范圍，陸域面積為1 699 km2，包括廈門市本島（思明區、湖里區）和島外的4個區（海滄區、集美區、同安區和翔安區）。廈門的自然災害類型包括暴雨、臺風、洪澇、地震、滑坡、崩塌等。

城市災害風險應對能力綜合評估屬于《廈門市總體規劃（2017—2035）》編制前期中的《廈門市綜合防災體系與韌性城市建設實施路徑研究》中部分內容的延伸。因此，相關城市防災設施的資料收集工作與總體規劃和專題研究的資料收集工作同時進行。數據更新至2018年6月，評價以社區為單元，共93個。

2 城市災害風險應對能力綜合評估體系的構建

2.1 概念內涵

城市災害風險應對能力描述了城市防災減災能力與應急響應水平的高低。城市災害風險應對能力同樣是一個“全過程、多要素”的概念，它是指“一個城市在面對主流災害時，能夠抵御各種災害侵襲、保障居民生命財產安全或將災害損失和影響控制在一定范圍內的能力”。根據風險的定義，災害風險的高低受其發生后果的大小和發生概率這兩方面變量的影響[9-12]。假設城市自然災害發生的概率不能人為改變和調節，能夠防止、減輕或控制災害發生后果的各種途徑，均可以納入城市災害風險應對能力影響因素的考慮范圍。在同一城市的不同地區中，面對同樣強度的災害風險，應對能力越高的地區實際受到的影響也會越少，反之亦然。因此，定義和評價城市災害風險應對能力及其在城市中的分布情況，對于城市重要防災基礎設施補短板和全面提高城市災害防御能力至關重要。

在借鑒國內外現有研究及其所選指標的基礎上[7]7，[13]33，[14]119，[15]13，[16]20，[17]98，[18]96，[19]105，本文關注城市內部風險防范設施分布差異及規劃應對，將“災害風險應對能力”這一評價總目標進一步分為3個層面的分系統指標，具體內涵如下：

（1）災前預防與工程保障水平：描述災前城市預防主要災害侵襲所建設相關的基礎設施工程配套的建設水平與保障能力。考慮洪澇、地震等常見的城市自然災害和人為災害的預防、緩解和避難需求，具體從當地市政基礎設施的排澇能力、當地提供應急避難空間的總量和分布的均衡性、當地人防設施供應能力等方面，關注排水管網、避難空間等基礎設施供應能力和分布問題，并結合我國城市社區層面基礎設施和公共服務點數據統計特點，選取指標。

（2）災情監測與統籌管理水平：描述城市在災害或事故發生前和災害發生期間對風險災情的監測以及災時地方政府的應急管理能力?？紤]監測預警類基礎設施和管理基地等服務點分布現狀，具體從當地人防報警服務的覆蓋情況、當地氣象監測水平、當地政府對突發事件的統籌協調管理水平等方面選取指標。

（3）災后應急處置與救援水平：描述城市在災害或事故發生時快速響應并開展救援救護工作的能力，僅考慮城市抵御災害打擊的短期應急響應能力，不考慮災后長期的恢復能力。具體從當地醫療系統提供應急救助服務的供應總量以及當地醫療設施服務分布的均衡性、當地社會治安響應力量的供應能力、當地應急救援力量的供應能力、當地應急疏散與救援救助的交通運輸能力和應急力量的可達性等方面，結合我國綜合防災現狀、城市社區層面基礎設施和公共服務分布相關數據統計特點，選取指標。

2.2 評價思路

城市災害風險應對能力涉及多個維度和尺度的要素，對其進行評價的關鍵是如何將一個多尺度、多維度的多指標問題統一到一個維度和空間中實現綜合評價，因此通過構建指標體系對此問題進行不斷細化，評價思路如圖1所示。

圖1 城市災害風險應對能力評價思路Fig.1 Evaluation route of urban disaster risk response capacity

城市災害應急響應能力評價以城市內部各評價單元防災減災與應急響應系統為評價對象，在收集相關指標組數據和定量分析的基礎上，根據一定的評價模型對城市災害應急響應能力進行系統、客觀的描述與評價。由于災前預防與工程保障水平、災情監測與統籌管理水平、災后應急處置與救援水平3個指標層本身具有不可測度性，本文將上述指標層進一步分解為若干子指標，形成內容系統、結構合理的指標遞階結構，包括綜合評價指標、分系統評價指標和單項評價指標3個層次（見圖2）。其中，第3層單項評價指標具有結構單一、容易測度、橫向可比較、易于統計量化等特征。

圖2 城市災害風險應對能力評價指標體系的層級關系Fig.2 The hierarchical relationship of the evaluation index system for urban disaster risk response capacity

2.3 城市災害風險應對能力評價指標體系的構建

采用指標體系法進行評價，能否科學地選擇出適用的評價指標，直接影響評價結果的準確性。指標體系的設計應該建立在科學、客觀的基礎上，全面、有效地反映城市災害風險應對能力在災前、災中和災后各個階段的特征，且指標體系的繁簡程度應當適宜。參考該領域其他采用指標體系法進行評估的研究[6]44，[16]20，[17]94，[18]95，[19]104，評價指標篩選遵循相關性、代表性、全面性、層次性、易測量性、可獲得性、可比性和客觀性等原則。

依照指標體系層級關系并參照相關論文以及其他相關行業標準，對適用于城市內部空間分析和比較的城市災害風險應對能力的主要影響因素進行歸納和分類，建立3級指標體系，其中總目標層指標1個，分系統準則層指標3個，指標層指標12個，屬性均為正向（見表1）。

表1 城市災害風險應對能力評價指標體系Tab.1 The evaluation index system for urban disaster risk response capacity

2.4 評價指標的標準化處理與權重確定

本文提出的城市災害風險應對能力評價指標體系中的指標均為正向指標，即指標數據越大，其所在的二級指標值越大，測算得到的城市災害風險應對能力也越大。由于城市災害風險應對能力的評價指標具有不同單位，因此需在消除量綱的基礎上進一步在評價模型中計算和分析。采用極值法對原始數據矩陣a進行線性變換，得到標準化后的新數據矩陣A。正向指標的標準化公式如下：

式中：Ai為某指標第i個數據標準化后的結果；ai為該指標第i個數據的原始值；{amin}為該指標所有原始數據中的最小值；{amax}為該指標所有原始數據中的最大值。

本文采用α信度系數（Cronbach's Alpha）作為城市災害風險應對能力評價指標的信度檢驗標準，需對數據內部的一致性進行測量。該系數越高，說明數據信度越高，通常α高于0.80被認為是可接受的。公式如下：

式中：α為信度系數；n為指標總個數；Si2為每個指標各數據的方差；St2為所有指標總數據的方差。

城市災害風險應對能力包含災前預防與工程保障水平、災情監測與統籌管理水平、災后應急處置與救援水平等市政建設、公共安全、應急管理、災害學等多學科交叉問題。本文采用專家打分法與層次分析法相結合的方式確定指標體系中各分系統指標及單項指標因素的權重。邀請多名相關領域專家參與調查問卷，對本城市災害風險應對能力評價指標體系進行意見征詢，采取匿名發表意見的形式，專家之間沒有橫向聯系和討論；在確保參與專家熟悉各級指標涵義的前提下，對一級指標“城市防災減災能力”中的3個二級指標的重要性，以及各二級指標下的多個三級指標的重要性分別進行兩兩比較，選擇1、3、5、7、9及其倒數對兩兩相比的重要性進行標度，構成判斷矩陣；匯總整理專家打分數據，構成判斷矩陣，并進行一致性檢驗；最后采用計算結果集結加幾何平均的方法對所有通過一致性檢驗的專家打分數據進行計算結果的群決策數據集結，并根據集結后的判斷矩陣的排序權重計算得到總排序權重。

2.5 計算方法

城市災害風險應對能力由災前預防與工程保障水平、災情監測與統籌管理水平、災后應急處置與救援水平3個分系統評價指標組成，各部分評價結果等于其對應的三級指標的標準值與各三級指標對該二級指標權重的乘積之和。計算公式如下：

式中：d為城市災害風險應對能力的分系統評價指標的評價值；υj為第j個三級指標對二級指標的權重，共n個三級指標；Aij為第j個三級指標第i個數據的標準值，共t個評價單元數據。

本文對各評價單元的城市災害風險應對能力的計算采用綜合評價法，即綜合評價指標等于三級指標的標準值與各評價指標權重值的乘積之和，計算公式如下：

式中：D為城市災害風險應對能力的綜合評價值；ωj為第j個三級指標對一級指標的權重；Aij為第j個三級指標第i個數據的標準值。

3 廈門市災害風險應對能力綜合評估

3.1 基礎數據的處理與檢驗

災前預防與工程保障水平主要通過雨水管網密度、人均應急避難場所面積、應急避難場所個數和地下人防工程覆蓋建成區比例等4個指標進行測度（其中，各區人均應急避難場所面積根據設防烈度地震時需為12%人口提供避難安置計算）。災情監測與統籌管理水平主要通過人防報警點個數、氣象觀測站點個數、各級應急指揮中心個數等3個指標進行測度。災后應急處置與救援水平主要通過每千人擁有醫院病床數、醫院數量、派出所數量、消防站數量和路網密度等5個指標進行測度。

根據城市災害風險應對能力評價指標體系在廈門市范圍內收集、整理相關指標數據。采用公式（1）對上述各評價單元的指標原始數據矩陣aij分指標分別進行標準化處理轉化為無量綱數值矩陣Aij，用于城市災害風險應對能力評價。并借助統計軟件SPSS，采用克隆巴哈信度系數法對標準化后的城市災害風險應對能力評價指標數據矩陣進行檢驗，得到α信度系數，信度檢驗結果如表2所示。由此可見，廈門市城市災害風險應對能力評價指標數據通過信度檢驗，可以進行下一步計算和分析。

表2 α信度系數的數據信度檢驗結果Tab.2 Data reliability test results of the reliability coefficient α

3.2 指標權重的確定

采用專家打分法，對二級指標之間的重要性兩兩進行比較，用AHP（1-9標度）層次分析法進行判斷，并根據評價結果構建二級指標之間的兩兩比較矩陣。根據公式（2），借助數學軟件MATLAB計算10位專家對城市災害風險應對能力評價二級指標重要性判斷矩陣的一致性比率CR分別為0.0370、0.0370、0.0360、0.0000、0.0279、0.0000、0.0360、0.0360、0.0707、0.0880，均通過一致性檢驗，判斷邏輯一致，因此分析具有有效性。采用層次分析法，借助yaahp統計軟件，計算所有專家對城市災害風險應對能力評價二級指標重要性判斷矩陣，得到災前預防與工程保障水平、災情監測與統籌管理水平、災后應急處置與救援水平的權重計算結果（見表3）。

表3 層次分析法計算的城市災害風險應對能力評價二級指標權重匯總Tab.3 Summary of second-level index weights of urban disaster risk response capability evaluation calculated through APH

根據表3中的計算結果，對二級指標權重進行幾何平均計算，得到二級指標的最終權重：災前預防與工程保障水平的權重為0.4730，災情監測與統籌管理水平的權重為0.1870，災后應急處置與救援水平的權重為0.3400。

與二級指標權重計算過程相似，計算得到災前預防與工程保障水平、災情監測與統籌管理水平、災后應急處置與救援水平各自下屬的三級指標權重。將兩部分結果匯總得到本文城市災害風險應對能力評價指標體系的最終指標權重（見表4）。

3.3 城市災害風險應對能力評價結果

根據公式（3）和表4中的權重2，對廈門市93個社區單元的城市災害風險應對能力3個分系統水平分別進行評價，并在ArcGIS軟件中對結果進行可視化處理，按照數值從小到大，采用Jenks自然斷裂法將結果分為低、較低、中、較高和高等5個等級。廈門市災前預防與工程保障水平、災情監測與統籌管理水平、災后應急處置與救援水平3個分系統評估的可視化結果如圖3所示。結果如下：

圖3 廈門市城市災害風險應對能力分系統評價結果Fig.3 The sub-system evaluation results of urban disaster risk response capacity in Xiamen

表4 城市災害風險應對能力評價指標體系指標權重Tab.4 Index weight of urban disaster risk response capability evaluation index system

本島（湖里區和思明區）的災前預防與工程保障水平最高，海滄區和同安區次之，集美區再次之，翔安區最低。除萬石山外，其他社區單元的災前預防與工程保障水平在全市均為高或較高兩類。此外，海滄區新市區北和集美區的集美學村這兩個社區單元具有高災前預防與工程保障水平；海滄區的新市區南、集美區的后溪、同安區的西湖這3個社區單元具有較高的災前預防與工程保障水平；翔安區的災前預防與工程保障水平整體上最低。

各地區災情監測與統籌管理水平差異較大，思明區的筼筜，湖里區的湖里、縣后，海滄區的新市區北、新市區南，以及集美區的集美學村等6個社區單元的災情監測與統籌管理水平最高；思明區的鷺江、廈港，湖里區的五緣灣，集美區的杏林，同安區的蓮花、汀溪，翔安區的香山等7個社區單元災情監測與統籌管理水平較高；災情監測與統籌管理水平處于較低和最低等級的社區單元在島外4個區中占大多數。

嶺南文化負載詞是嶺南文化中特有事物的詞和習語等，常涉及語篇之外的文化背景，是翻譯中的重難點，也是跨文化交際與傳播成功與否的關鍵。本文作者以主流媒體China Daily為語料文本，搜索相關的嶺南文化報道，從報道文章中查找嶺南文化負載詞的表達，并運用關聯理論對其翻譯策略進行歸類和分析，同時探討相應的跨文化傳播的策略。語料例子句末文化負載詞的中文為本文作者補充注釋。

災后應急處置與救援水平呈現南高北低的趨勢，思明區、湖里區的各社區單元災后應急處置與救援水平整體都處于較高或最高水平，其他4區沿海地區災后應急處置與救援水平次之，西北、北部和東北山區災后應急處置與救援水平多處于中等、較低和最低水平。思明區的筼筜、鷺港、觀音山、廈崗、廈港，湖里區的馬垅—江頭，海滄區的新市區北的災后應急處置與救援水平最高；海滄區的天竺，同安區的蓮花、汀溪，翔安區的大帽山等13個社區單元災后應急處置與救援水平最低。

根據公式（4）和表4中的權重2，對廈門市城市災害風險應對能力進行綜合評價，并在ArcGIS軟件中對結果進行可視化處理，結果按照數值從小到大，采用Jenks自然斷裂法將結果分為5個等級，依次為低、較低、中、較高和高，結果如圖4所示。廈門市思明區和湖里區所有社區單元的城市災害風險應對能力整體水平明顯高于島外各區（海滄區、集美區、同安區、翔安區），除萬石山外，其他社區單元的城市災害風險應對能力在全市均處于高或較高水平；海滄區的新市區北和集美區的集美學村這兩個社區單元具有高城市災害風險應對能力。此外，海滄區的新陽東、新市區南，同安區的西湖這3個社區單元具有較高的城市災害風險應對能力；翔安區的城市災害風險應對能力整體最低。

圖4 廈門市社區單元城市災害風險應對能力評價結果Fig.4 The evaluation result of urban disaster risk response capacity in Xiamen communities

4 提升城市災害風險應對能力的建議

城市防災空間是指一切防災上必要相關設施及設備所占用的空間，指實現災害預防、防護、救助和災后恢復重建等工作的空間，包括了城市外部空間（道路、廣場、綠地等）與城市地下空間、防災設施等。本研究提出的城市災害風險應對能力評估框架，從全過程角度，將城市防災空間中的諸多要素分為災前預防與工程保障水平、災情監測與統籌管理水平、災后應急處置與救援水平3個方面去評價。這一城市災害風險應對能力綜合評估指標體系包含12個三級指標和3個二級指標，三級指標的確定考慮到我國城市綜合防災管理現狀和城市社區層面防災基礎設施數據收集等因素，盡管多數指標本身不具備空間特征，但綜合評價結果對后期基礎設施補短板和有針對性地開展防災社區建設等工作具有指導意義，有利于我們在規劃和發展中從注重災后救助向注重災前預防轉變，全面提高城市的災害防御能力。

基于現有的數據，從評價結果可以看出，城市災害應對能力無論是綜合現狀水平還是不同防災階段的分系統現狀水平在廈門市的分布都并不均衡。綜合考慮社會經濟發展現狀的空間差異和未來城市空間發展的方向，主要可以在以下幾個方面進行優化和提升。

4.1 構建多核心、均衡發展的防災網絡

當前廈門市各社區單元的防災水平空間分異較為嚴重，需在綜合防災規劃中結合現狀情況劃分防災片區，并利用植被、水系、農田等生態綠地建立隔離帶，形成單元間相互獨立、抗災性能較強的城市空間肌理，一方面通過優化生態環境、調節區域微環境和微氣候，改善孕災環境；另一方面也能夠在災害發生時從地域上阻隔災害的蔓延和擴散，就近提供避難空間和應急救災服務。

4.2 重點提升薄弱地區災前預防和工程保障水平

目前廈門島外部分沿海地區和島內少部分地區，特別是城中村、棚戶區和歷史名城等建筑密度大、流動人口多、基礎設施差的地區，都存在或多或少的防災薄弱點。規劃建設中需結合《防災避難場所設計規范》(GB51143-2015)、《防洪標準》（GB50201-2014)等相關規范要求，對城市易澇點、低洼地點、人均避難場所面積不達標的地點進行相應的設施建設和提升，如修建、疏通排水管網，片區化開展海綿城市工程，以及充分利用公園、廣場、學校等公共服務設施，通過因地制宜地建設、改造和提升，增加避難場所數量和服務面積。

4.3 建立統一專門的區域災害應急聯動組織

構建統一管理、指揮和協調，實現共同應對突發災害事件的整體格局。目前，廈門市已成立城市災害應急救援中心，該中心依托消防支隊，成為各類災害搶險救援現場的常設“指揮部”。考慮到廈門沿海城市的特點，應急救援隊伍建設以地面應急救援方式為主體，空中和水上救援力量為輔，形成地上、地下、空中三位一體的救援體系；二是構建綜合災害信息和應急指揮聯動平臺，目前分散于民政、水利、地震、民防、氣象、防汛、疾控中心等災害應急情報信息尚未整合成統一的全災害情報信息；三是完善區域災害應急聯動的運作機制，包括區域大型基礎設施的共享和分工、區域通道對接，健全區域應急信息聯動機制，通過開放接口進行監測信息發布等。

4.4 優化災后應急處置與救援力量的空間布局

5 結語

黨的十八大以來，黨和政府一直強調堅持“以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一”的防災策略，并以實現“從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變”為目標，關注自然災害綜合防范能力的提升。在面對災害事件時，不同城市系統做出的應對也存在天壤之別。城市災害風險應對能力評估是城市綜合防災規劃研究中必不可少的現狀梳理和分析工作。

本文提出“城市災害風險應對能力”概念，并構建了包括災前、災時和災后（短期）在內的全過程多要素指標評價體系，通過災害發生前的預防（保障）工程、災情監測措施與統籌管理、災后短期的應急救援救助3個方面，理解和評價一個城市的防災減災與應急響應水平。以廈門為例，通過本研究中的分析，思明區和湖里區所有社區單元的城市災害風險應對能力整體水平明顯高于島外各區，盡管這與城市化發展程度關聯頗深，但仍不難發現海滄區、集美區、同安區、翔安區中個別社區單元十分薄弱的災前預防與工程保障水平、災情監測與統籌管理水平或災后應急處置與救援水平。結合當地災害風險特征，有針對性地開展災害預防、監測和應急救援設施的規劃布局與基礎建設，有助于在城市總體規劃（空間規劃）和綜合防災專項規劃中明確各項防災內容的重點提升、次重點提升區。未來研究可以在構建城市綜合防災數據庫和災害風險分布評估的基礎上進一步細化，協助城市規劃和安全發展戰略的決策者更為直觀、清楚地找出城市防災現狀的薄弱點，動態記錄、科學分析城市災害風險應對能力的時空變化特征。