農村房地一體確權登記實踐與探討
——以江西省南昌市四城區為例

李茶花，陳璐瑋

（江西省地質局地理信息工程大隊，江西 南昌 330001）

0 前言

為深入實行《土地管理法》《土地登記辦法》及《物權法》，實行《國土資源部財政部農業部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作通知》（國土資發〔2011〕60 號）和《江西省人民政府辦公廳關于開展農村集體土地確權登記發證工作的通知》（贛府廳發〔2011〕20 號）精神，有秩序的推動農村土地管理制度的改革，加緊農村集體土地所有權、集體建設用地使用權，宅基地使用權等確權登記的頒證工作，依照省統一安排先后展開對農村集體土地確權登記工作及農村房屋的調查工作。本文以南昌市農村房地一體化為例，主要討論了從數據獲取到數據庫建設工作方法以及遇到問題的解決辦法。

1 工作流程

本著以“合法所有權，清晰的邊界位置和準確的區域”為基準，充分利用第二次全國土地調查成果和農村集體土地確權登記發證成果數據，開展全野外數據采集形成1:500 調查底圖，通過外業調查、內業建庫兩兩相結合的方法，進行宅基地和集體建設用地及房屋等地上建筑物和構筑物的權屬調查、地籍測量和房屋測量等工作，為農村房地一體確權登記工作提供工作基礎。

工作過程：準備工作→權屬調查→地籍測量→房屋調查→房屋測量→房地一體的數據庫建設→成果提交驗收。具體生產安排時，為了避免擾民，地籍測量和房屋測量統一納入不動產測量，地籍調查和房屋調查也統一納入不動產權籍調查，在流程安排上進行同步安排。項目安全生產保密數據成果與質量控制應該貫徹始終。工作流程圖如圖1 所示。

圖1 工作流程

2 準備工作

收集三權發證數據1:500 地籍調查底圖、土地權屬調查匯總表及權利人的信息掃描件，供生產作業參考。

分析測區內收集到的高等級GPS 控制點，利用WGS84 空間直角坐標系和1980 西安坐標系的兩套成果，求算出測區內的七參數，利用JXCORS 網絡進行平面控制測量和高程擬合。

采用北京清華山維EPS 軟件，作為農村房地一體權確權登記調查及數據庫建設軟件。

3 權屬調查

土地確權登記發證工作的關鍵是權屬調查。權屬調查主要有：確認宗地的權屬情況，實地指認范圍，測量界址邊長及距離，繪出宗地的草圖，填寫關于地籍的調查表。

3.1 權屬調查資料來源收集

（1）從國土資源局、國土資源所、單位及個人收集尚未確權登記的土地權屬資料，包括：各級政府或者相關行政主管部門的批準文件、處理決定；土地權屬爭議協調書；有效的判決書、裁定書或者調解書；與權利人按照法律規定簽訂的協議；按照指界的規范形成的地籍調查表、土地權屬界線范圍協議書等地籍的調查成果。

（2）收集整理已完成土地登記的資料檔案，如發現資料有誤的，及時提交國土部門處理。核查無誤，再對土地登記簿及土地登記檔案進行電子化整理存檔。

（3）收集最近年限進行新農村建設、村鎮規劃圖或大比例尺數字化的地形圖以及高分辨率的正射影像圖的圖件資料。

3.2 宗地權屬調查要求與流程

房屋和土地權屬情況調查內容含權屬的性質、權屬的來源及權利人的名稱。在調查土地和房屋權屬出處時，要保持調查單位與權源證明中單位名稱是一致的。發現不一樣時，應該對權屬單位的歷史變遷及其法律依據進行詳細的調查，并在農村地籍和房屋不動產權籍調查表的對應欄目中清楚的填寫。

3.3 權屬來源調查

①農村集體土地批準撥用的決定書；建設用地的批準書、審批表；房屋的準建證、村鎮規劃選址的意見書、鄉村規劃建設的許可證。②土地使用的權證書，房屋的產權證書；轉讓的協議，此宗地所在農村集體同意轉讓的證明；房屋倒賣、互相轉換、贈予、繼承、封查、抵押等其他房屋產權證明。③地契、各級有權機關的批準文件、四鄰證明等可作為權屬來源的補充證明。④土地使用權更名、更址、更正的批準手續。⑤其他有關證明文件。⑥土地取得時間。土地取得時間指獲得土地權利的起始時間。

3.4 其他要素調查

對于集體建設用地的使用權、宅基地的使用權調查的工作主要是依據權利人的申請，結合權源材料對宅基地界線、范圍、界址、用途、權屬性質等情況去實地調查清楚、記錄好與相鄰各方人員認定，填寫好地籍調查表，為下發證書提供具有法律效力的依據文件和憑證。

3.5 土地現狀調查、房屋調查情況處理

（1）對房產和土地均已登記的房屋，經核實與實地一致、界址未發生變化的，通過界址點測量等方式，將已登記的宗地上圖落位，根據房屋登記資料，將已登記房屋圖形數據落宗落幢。將登記信息錄入數據庫中，形成《不動產權籍調查表》《土地房屋基本情況表》及不動產單元圖（宗地圖和房產分房圖）。

（2）對房產和土地均登記的房屋，經核實與實地不一樣的房屋，未經批準進行改擴建造成宗地界址發生變化的，并對變化情況進行備注，待后處理。如發現原調查或登記界址有誤的，應根據實際核實情況進行更正。重新形成《土地房屋基本情況表》，《不動產權籍調查表》及不動產單元圖（房產分房圖和宗地圖）。

（3）對于不能確權登記發證的土地和房屋，也要對土地和房屋的現狀進行測量，收集基本信息，填寫調查表。

3.6 現場指界

界址調查需要指界的情況有：①經批準并已實施翻建、改建、擴建的。②未辦理翻、改、擴建手續，但已按當地政府有關規定進行過處理的。③有權屬來源資料，符合登記條件而未申請登記宗地。④無權屬來源資料，根據法律法規及政策規定，經國土部門確認為合法使用并符合登記條件的宗地。

4 地籍測量

4.1 平面控制測量

4.1.1 一般技術要求

選擇不同時段實測圖根控制點，在限差內取其平均值作為最終成果。在鄉鎮政府所在地房屋建筑較多的密集地區，應配備不低于GPS 一級精度的地籍平面控制網。JXCORS 系統直接可用于農村的地籍測量，采用GPS 定位系統和北斗導航定位系統測量（網絡RTK）的定位方法布設地籍圖根控制點。

充分利用JXCORS 技術建立地籍控制網絡，開展農村集體土地所有權和使用權地籍調查。南昌市行政區域內也應采用相同的換算參數。

本次調查利用南昌市行政區域范圍周邊的1 個高等級GPSA 級點和3 個高等級GPSC 級點的三套成果（WGS84 空間直角坐標系和1980 西安坐標系成果），計算七參數，剔除源坐標和目標坐標中誤差≥0.05m 的控制點，作為南昌市統一的轉換參數。

采用七參數通過JXCORS 網絡RTK 測量方法，所獲得的圖根控制點，完全能夠滿足本次地籍調查測圖的精度要求。

4.1.2 控制測量要求

（1）一級GPS 控制測量。城鎮政府所在地人口密集，房屋和建筑物較多的地區，應配備不低于I 級GPS 精度的地籍平面控制網。第1 級GPS 控制測量，主要采取靜態全球定位系統進行網絡觀測。在每個組織城鎮的目測區域內至少埋設三個GPS 精度為一級的控制點。在選擇埋石點時，應盡量考慮相互觀測，以便于使用線節點網絡測量方法對地籍圖的根控制點進行加密。

若鎮政府所在地附近分布有1 個GPSC 級點時，應當和選埋的一級GPS 以邊連式進行同步構網觀測。控制網的平差使用附近的1 個C 級GPS 點及2 個或2 個以上網絡RTK 控制點（網絡RTK 控制點取不同時段觀測的在較差、限差之內的平均值，并且利用全站儀精確測距經過邊長改正后作為最終成果）進行約束平差。

（2）地籍圖根控制測量。在鄉鎮政府所在地人口密集、房屋建設較多的地區，宜采用線測方式建立地籍圖根控制點；在農村居民點，宜采用JXCORS 網絡RTK 調查方式建立地籍圖根控制點。

使用JXCORS 網絡RTK 測量方法來鋪設圖的根點時，應保證每個圖的根點至少有一個相鄰圖根可見，且相鄰兩點之間的邊長不小于100m。

4.2 外業數據采集

本區測圖比例尺為1:500，具有界址作用的地物精度應符合地籍測量的要求，作業前各作業員應對相應的《規范》《規程》《圖式》《技術要求書》及本《設計書》認真學習，細心領會，熟練掌握，以保證工作的順利開展和成圖質量。

（1）項目地形和項目所在地面的點數據應該采用全站儀采集，使用極坐標法來測量。在操作的過程中，應時常對儀器進行各項指標檢查，并注意檢查不同檢測站的交疊點。

（2）外業數據采集時使用小棱鏡來進行測量。

（3）外業數據采取要根據本項目依路網的情況劃分的區域為單位對地物、地形全野外進行數字采集。

各分區域一、二級的地物點參照1:500 比例尺的數字地籍圖的要求詳細測繪。

①一級地物點：角點的房子，墻（欄桿、圍欄），兩邊的道路或其他特性，大街小巷能發揮作用的邊界（點）和耐用和堅定，如明確的角點（邊緣線），一級地物點，點分的平均誤差≤±5.0cm 相對于控制點（控制點上一級的根點地圖）。

②二級特征點：在一個偏僻的地區（布局圖很難連接在一起）房屋，墻壁、欄桿、圍欄），或任何其他邊界（或點）建筑物、構筑物的角度的功能元素，如二次特征點，相對鄰近各級控制點角度誤差在±7.5cm 或更少。

（4）測繪內容及取舍，除按照《規范》第四章第五節、第六節執行，符號按《圖式》相應符號表示外，還應遵守下列規定：①測圖的最大可視距離不大于160m，非棱鏡儀器的最大可視距離不大于60m。②高程點標注：圖根點標注0.01m，控制點標注0.001m，碎片點標注0.01m。

（5）數據采集范圍：居民區集中的村莊，以居民區范圍線外擴20m，獨立的房屋及地物稀少地區，以宗地界址線外擴20m。如居民區遇道路、河流、溝渠、坡坎等外擴30m，保證相對關系完整，對村莊中間的地形、地物要表示完整。

5 房屋調查

房屋調查可利用現有成的地形圖、地籍圖、航攝像片，以及有關權籍的等資料，以幢為單位來實地進行調查。調查同時把房屋權屬狀況及其他情況調查清楚。房屋的調查與測繪以幢為單元分戶進行。房屋權屬狀況調查包括權屬性質、權屬來源、權利人名稱等與地籍調查類似的內容，應與地籍調查同時進行，在調查房屋權屬來源時，除前述地籍調查需要的證件外，還需要房屋準建證、房屋產權證書、房屋買賣贈與、互換、繼承、受遺贈、查封、抵押等其他房屋的產權證明。

未進行農村地籍調查或者需要進行房地產綜合調查的地區，可以將農村住房及其附屬設施的調查納入農村地籍調查。完成農村地籍調查工作還未結束，但已經部署推進地區，應當結合當地實際情況，或者統一補充調查的農村住房及附屬設施逐步實現調查結果的統一管理。

6 房屋測量

建議采用與土地邊界點測量相同的方法，共同進行測量。房屋長度的測量，應當與土地邊界位置的測量一并進行。如果真的不可能測量房子的長度，相關的距離至少兩腳點和邊界點或腳點和相鄰地面物體之間應該測量，以便促進間接計算房子的長度和面積的解決方案。對于新農村社區或搬入樓上等高層多戶住宅，可參照《房地測量規范》進行房屋計量。對于現有的房屋類型圖，通過驗證房屋類型圖可以得到房屋的內部邊長。

7 數據庫建設

7.1 入庫前數據準備

確定數據檢查工作思路，首先要了解數據標準、明確哪些數據是必要的，這些數據分別要有什么屬性，空間數據和屬性數據怎么關聯，用什么樣的技術手段和數據檢查方法使得數據符合數據庫建設規范要求，數據檢查框架如圖2 所示。

圖2 數據檢查框架

7.2 優選數據庫

EPS 不動產內業制圖建庫一體化軟件，在數據入庫前完成數據檢查工作，并且系統提供了批量圖形錯誤檢查與修改的功能，能夠對不符合國家規程、標準的信息進行自動檢查與提示，縮短內業數據庫建設周期，提高內業數據庫建庫工作效率。通過數據庫建設工作，位置、面積、所有權和其他基本信息范圍內的建筑物、構筑物的每一塊土地的農村集體建設用地綜合發現，數據庫和管理信息系統集圖形、屬性和建立檔案，這奠定了基礎實施統一的不動產登記。用EPS 軟件輸出符合江西省省標版本的數據庫，最后錄入武大吉奧管理信息系統中，建立滿足各級房地一體登記發證的需求的一體的數據庫與管理信息系統。

7.3 數據入庫

數據入庫是將基礎地理數據等一系列（房屋、宗地、權利、權利人、檔案）數據進行整合，分類導入EPS 建庫軟件，形成符合要求的標準數據庫成果。

8 結語

本文通過開展農村房地一體確權登記工作，梳理了農村集體土地的利用情況，為促進鄉村振興、維護農村社會和諧穩定發展提供了強有力的數據支撐。