片區(qū)綜合開發(fā)下的政企合作方案綜述

李 燕 [同濟(jì)大學(xué)建筑設(shè)計研究院（集團(tuán)）有限公司， 上海 200092]

隨著城市群、都市圈的功能結(jié)構(gòu)和節(jié)點的不斷演進(jìn)，城市邊界被打破，網(wǎng)絡(luò)化的功能節(jié)點（主題片區(qū)）逐步凸顯。區(qū)域一體化、產(chǎn)業(yè)下沉、消費下沉、新基建等必將帶動新的投資和消費，也為片區(qū)綜合開發(fā)注入新的動力。根據(jù)公開信息，2015 年以來全國片區(qū)綜合開發(fā)項目投資規(guī)模超 2.6 萬億元，涉及 240 余個城市政府和過百家投資企業(yè)。本文主要對片區(qū)綜合開發(fā)下的政企合作展開分析。

1 片區(qū)綜合開發(fā)概述

1.1 片區(qū)綜合開發(fā)概要

片區(qū)綜合開發(fā)一般是指以新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)城融合、區(qū)域經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、可持續(xù)發(fā)展為方向，以土地開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入為基礎(chǔ)，以項目與片區(qū)自求平衡和增量財力產(chǎn)出為開發(fā)目標(biāo)，構(gòu)建可自我供血、可持續(xù)的片區(qū)發(fā)展模式。片區(qū)綜合開發(fā)也是跨越土地一級開發(fā)、二級房產(chǎn)開發(fā)及三級產(chǎn)城運營的全生命周期的綜合性開發(fā)。

1.2 片區(qū)綜合開發(fā)類型

從功能角度梳理，片區(qū)綜合開發(fā)可分為產(chǎn)業(yè)新區(qū)、城市（鎮(zhèn)）新區(qū)等類型。

（1）產(chǎn)業(yè)新區(qū)開發(fā)。此類開發(fā)既包括產(chǎn)業(yè)主題性開發(fā)，如高鐵新城、臨港/空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、交通 TOD 開發(fā)（Transit-oriented Development，TOD，以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)）、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、旅游度假區(qū)等，也包括綜合性產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，如工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)等。

（2）城市（鎮(zhèn)）新區(qū)。以城市化建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)為目標(biāo)，包括城市新區(qū)、產(chǎn)城一體化開發(fā)、城鎮(zhèn)開發(fā)、城市更新（如舊城改造、城中村改建）、扶貧開發(fā)等開發(fā)主題下的城市（鎮(zhèn)）建設(shè)。

1.3 片區(qū)綜合開發(fā)的特征

（1）綜合性強(qiáng)。片區(qū)綜合開發(fā)，既是橫跨項目開發(fā)前期、投資、建設(shè)、運營的全生命周期開發(fā)，也是包括土地一級開發(fā)、二級房產(chǎn)開發(fā)和三級產(chǎn)業(yè)運營的綜合性項目。實施內(nèi)容既有項目整體策劃、規(guī)劃、設(shè)計、投資與開發(fā)建議，也包括產(chǎn)業(yè)招商與導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)孵化與培育、園區(qū)運行管理等，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。

（2）資源整合。片區(qū)綜合開發(fā)的開發(fā)實施，需要資源的高度整合，如政策資源、資本資源、產(chǎn)業(yè)資源等的整合與組合。① 政策資源：以本級及上級政府給予的政策和資源—如土地指標(biāo)、開發(fā)政策、財稅政策、產(chǎn)業(yè)政策等—傾斜支持為主，以降低片區(qū)開發(fā)運營和產(chǎn)業(yè)培育的成本。②資金資源：如積極吸引社會資本、吸引產(chǎn)業(yè)投資基金等多種資本參與片區(qū)開發(fā)建設(shè)。③ 產(chǎn)業(yè)資源：如積極導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，搭建產(chǎn)業(yè)平臺，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過政策驅(qū)動—資本驅(qū)動—產(chǎn)業(yè)驅(qū)動，推動片區(qū)走上良性發(fā)展軌道。

1.4 政企合作開發(fā)的趨勢

片區(qū)綜合開發(fā)常見模式包括通過政府直投方式或股權(quán)合作開發(fā)、政府購買服務(wù)方式、特許經(jīng)營權(quán)授予模式、與社會資本合作模式等。

片區(qū)綜合開發(fā)項目因建設(shè)規(guī)模大、周期長、項目類型復(fù)合等特性，決定了項目融資及建設(shè)的巨大難度。為降低融資壓力、快速導(dǎo)入社會資本優(yōu)勢資源，政府與社會資本合作（PPP）成為當(dāng)下片區(qū)綜合開發(fā)的主流模式。

目前片區(qū)開發(fā)，除地方城投公司外，越來越多的地產(chǎn)商、建筑商、實業(yè)集團(tuán)和投資公司都向城市運營商、產(chǎn)業(yè)運營商轉(zhuǎn)型，成為片區(qū)綜合開發(fā)的重要參與者。

2 開發(fā)總體思路

2.1 政企合作模式

目前在實施的片區(qū)開發(fā)項目，政企合作開發(fā)模式主要有PPP 模式、ABO 模式（授權(quán)—建設(shè)—運營）、投資人 + EPC（工程總承包） 模式、特許經(jīng)營模式、委托運營商模式、綜合開發(fā)市場化融資模式等。無論采用何種合作模式，合法合規(guī)都是政企雙方合作的前提。

2.2 合作期的設(shè)置

政企合作開發(fā)，既可設(shè)定固定合作期限，也可設(shè)置靈活的合作期限。

如某項目的產(chǎn)城開發(fā)模式，其合作期限設(shè)置具有較強(qiáng)的靈活性，即政企雙方約定內(nèi)容履行完畢且款項付清后，雙方權(quán)利義務(wù)均已完成的情況下，合作即可終止，有利于提高效率。

此外，也有相當(dāng)一部分的片區(qū)開發(fā) PPP 項目，選擇固定合作期限，以滿足 PPP 政策、政府方的產(chǎn)業(yè)培育與投融資需求。

2.3 合作范圍及內(nèi)容

政企雙方合作范圍包括但不限于以下內(nèi)容。① 土地一級開發(fā)及整理。其含土地征拆遷及收儲、安置、土地整理等。② 城鎮(zhèn)化/城市化建設(shè)。五網(wǎng)工程、公園綠地及廣場、生態(tài)環(huán)境、文體設(shè)施、教育醫(yī)療、社區(qū)建設(shè)、居住項目、商業(yè)項目等。③ 產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)。產(chǎn)業(yè)載體（如總部辦公、樓宇經(jīng)濟(jì)）、公共技術(shù)與服務(wù)平臺、廠房、其他生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施項目等。④ 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及運營。產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與孵化培育、產(chǎn)業(yè)運營等。

2.4 分工與職責(zé)

（1）政府方。負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)片區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)孵化與培育、園區(qū)運行管理等。通過產(chǎn)業(yè)孵化、招引等，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)稅源培育。

（2）社會資本方。既是開發(fā)建設(shè)主體，也是運營管理主體，為片區(qū)開發(fā)提供投前、投后一體化服務(wù)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的整體策劃、規(guī)劃與設(shè)計，土地整理、城鎮(zhèn)/城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)資源導(dǎo)入與產(chǎn)業(yè)生態(tài)培育、招商、建設(shè)、運營管理等。

政企雙方通過片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、聯(lián)合造地、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與稅源培育、人口導(dǎo)入，不斷提升土地價值和片區(qū)營商環(huán)境，實現(xiàn)片區(qū)綜合開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展與項目自平衡。

2.5 項目總體投入產(chǎn)出平衡

片區(qū)合作開發(fā)下，項目投入產(chǎn)出平衡，不僅是社會資本的財務(wù)效益整體平衡，政府方作為開發(fā)主體之一，投入了大量的土地資源、財稅資源，并給予政策傾斜等，也應(yīng)達(dá)到總體投入產(chǎn)出平衡。建議在項目策劃、規(guī)劃、設(shè)計與實施階段（尤其是規(guī)劃階段），動態(tài)測算項目投入產(chǎn)出平衡，以確保項目整體與分期均具備可行性。① 資金投入：測算并編制項目整體投資規(guī)模、分功能區(qū)、分投資主體的投資規(guī)模表。② 效益產(chǎn)出：動態(tài)測算政府整體的財稅效益、開發(fā)公司的財務(wù)效益，以確保政府與社會資本收益總體平衡。

如各階段規(guī)劃、設(shè)計方案無法達(dá)到投入產(chǎn)出平衡的，建議動態(tài)調(diào)整各類土地指標(biāo)，以滿足不同投資主體對片區(qū)開發(fā)的預(yù)期收益要求。

3 總體開發(fā)節(jié)奏

3.1 分期實施、滾動開發(fā)

受財政投入的資金壓力、社會資本投入統(tǒng)籌、招商進(jìn)度、土地指標(biāo)進(jìn)度等的開發(fā)影響，片區(qū)綜合開發(fā)項目很難進(jìn)行一次性、全面、大規(guī)模的項目實施。需結(jié)合具體情況，采用滾動開發(fā)方式，分周期、分區(qū)塊實施。

參考國內(nèi)片區(qū)開發(fā)項目實施進(jìn)度，分期開發(fā)建議如圖 1所示。

圖1 片區(qū)項目分期開發(fā)建議

(1)依據(jù)招商進(jìn)程，分組團(tuán)開發(fā)。發(fā)展一片、成熟一片、帶動一片，實現(xiàn)有序、可持續(xù)開發(fā)。

(2)每期產(chǎn)業(yè)項目與配套住宅、商業(yè)聯(lián)合開發(fā)，一是確保產(chǎn)城融合，二是肥瘦搭配。產(chǎn)業(yè)新城是長周期產(chǎn)品，房地產(chǎn)是短周期產(chǎn)品，通過“產(chǎn)業(yè)新城＋房地產(chǎn)”實現(xiàn)長短結(jié)合，確保分期開發(fā)均有收益，使得房子賣得出去（加快資金回籠，降低后續(xù)開發(fā)資金壓力），產(chǎn)業(yè)項目落得下來。

(3)資源價值分期分批釋放，保證各區(qū)域都具備引擎項目，在前期迅速形成核心區(qū)多點開發(fā)、全面啟動的城市/片區(qū)發(fā)展新形象。

(4)先期以產(chǎn)業(yè)項目（稅源項目）為主，后續(xù)再落實配套產(chǎn)業(yè)、科研平臺項目（非稅源項目）。

3.2 開發(fā)項目控制

（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行。基礎(chǔ)設(shè)施先行建設(shè)，拉開城市開發(fā)框架。

（2）土地綜合收益最大化。相對成熟的地段優(yōu)先開發(fā)，條件限制明顯的區(qū)域中遠(yuǎn)期實施。

（3）功能引擎先行開發(fā)。核心功能性項目、重點項目先行開發(fā)，重要空間節(jié)點優(yōu)先開發(fā)、產(chǎn)業(yè)稅源項目先行布局，并以此為節(jié)點帶動各區(qū)塊有序開發(fā)推進(jìn)。

3.3 政府投資項目

（1）用地供給保障。① 征拆安置先行，為產(chǎn)業(yè)載體落地騰挪空間；② 拆遷量小的片區(qū)先行啟動建設(shè)；③ 拆遷量大的地塊、涉及基本農(nóng)田地塊納入中遠(yuǎn)期建設(shè)。

（2）市政道路與公建先行。拉開城市（鎮(zhèn)）開發(fā)框架，提升城市投資環(huán)境、快速拉升土地價值。

（3）重大產(chǎn)業(yè)項目先行。重大產(chǎn)業(yè)項目、公共服務(wù)與公共技術(shù)平臺建設(shè)先行，加快產(chǎn)業(yè)資源集聚。

（4）稅源培育先行。龍頭項目、隱形冠軍項目落地先行，以加快產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源集聚，涵養(yǎng)稅源。

3.4 社會投資項目

（1）匹配開發(fā)。每期產(chǎn)業(yè)項目與生活配套均同步開發(fā)，一是確保產(chǎn)城融合，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力；二是肥瘦搭配，使得各期開發(fā)均有一定收益，確保平臺公司有動力。

（2）滾動開發(fā)。平臺公司后續(xù)開發(fā)資金，來源于上一期滾動開發(fā)收益。

4 開發(fā)投融資規(guī)劃

片區(qū)綜合開發(fā)的投資體量大部分是在十億級投資以上，其中相當(dāng)一部分的投資體量達(dá)到百億級乃至千億級別。因此，開發(fā)資金的籌措及使用對開發(fā)成敗具有重大影響。建議在合法合規(guī)的前提下做好片區(qū)綜合開發(fā)的投融資規(guī)劃。

4.1 前期開發(fā)的資金壓力最大

在片區(qū)綜合開發(fā)中，開發(fā)建設(shè)主要發(fā)生在前期，但財稅收入、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的運營期。因此，前期投入大、開發(fā)周期長、資金回流慢，無論財政資金還是社會資本，前期開發(fā)的收支缺口均較大，如僅依托財政撥款、銀行貸款等渠道融資，將給前期資金籌集及使用帶來較大壓力。

建議做好投融資籌劃，多渠道、多元化融資，拉長基建投資還款期；同時做好資金籌集、管理與運作；并通過合理的項目謀劃，增強(qiáng)自身“造血”能力。

4.2 前期開發(fā)的投融資建議

建議結(jié)合項目實際，統(tǒng)籌用好地方政府債券、PPP、財政直接投資、平臺融資、信托，資產(chǎn)證券化，供應(yīng)鏈融資等多種合規(guī)的投融資模式，相關(guān)建議如下。

（1）“貸款、債券、產(chǎn)業(yè)基金”三方面共同帶動開發(fā)融資工作。① 爭取政策性銀行、地方商業(yè)銀行等對片區(qū)整體開發(fā)的一攬子貸款方案。② 建議組建產(chǎn)業(yè)基金，放大資金杠桿，以解決首期開發(fā)資金籌集問題。

（2）積極引入社會資本合作開發(fā)。鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，延長基建投資付款期，建議通過 PPP 等模式，將前期建設(shè)資金籌集壓力順延，10～20 a 支付建設(shè)資金及運營費用。

（3）“財稅留存、封閉運作、自行平衡。”建議積極爭取本級及上級政府的支持，將片區(qū)開發(fā)中新增的政府財稅收入納入資金池并封閉運作，專款專用于開發(fā)范圍內(nèi)的項目建設(shè)與運營。

（4）以分期資金能力，推進(jìn)滾動發(fā)展。一是主要利用一期開發(fā)利潤，作為二、三期或后續(xù)開發(fā)的主要建設(shè)資本金；二是通過一期形成的資產(chǎn)（如土地、房產(chǎn)、收益權(quán)），按抵押/資產(chǎn)證券/企業(yè)債/公司債等進(jìn)行融資。

（5）培育、設(shè)立融資主體。做大開發(fā)公司資產(chǎn)規(guī)模，降低融資成本。以市場化運作，積極孵化、培育、發(fā)展各類投融資主體。

（6）建議合理組織開發(fā)時序和資金使用計劃。避免限于前期投資不足而無法保證工商產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，避免陷入前期過度投資導(dǎo)致資金供應(yīng)銜接不上，致使招商困難、回報不濟(jì)，避免地方政府投入了過多應(yīng)由市場化實施的項目，造成債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，后續(xù)發(fā)展遇阻的情況。

4.3 合作社會資本的招選

政企合作下，如何選擇合作的社會資本方，應(yīng)嚴(yán)格按招標(biāo)采購辦法實施。

(1)依據(jù)。合作社會資本的招選，應(yīng)符合招投標(biāo)法、政府采購法、預(yù)算法、政府投資條例、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法等法律法規(guī)。《關(guān)于進(jìn)一步做好<必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定>和<必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定>實施工作的通知》（發(fā)改辦法規(guī)〔2020〕770號），明確提出了使用國有資金項目的招標(biāo)采購辦法。

(2)實施建議。選擇社會資本方作為實施片區(qū)綜合開發(fā)的主體，應(yīng)履行招標(biāo)采購程序，不能直接指定。以下存在違規(guī)風(fēng)險：① 直接與社會投資方成立項目公司，約定由項目公司承擔(dān)片區(qū)開發(fā)的投資建設(shè)運營責(zé)任；② 通過協(xié)議約定的形式，直接確定子項目的實施主體。

5 結(jié) 語

片區(qū)綜合開發(fā)中，政企合作通過長期契約關(guān)系，在規(guī)劃的封閉片區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計、投資、融資、建設(shè)、運營維護(hù)，導(dǎo)入先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)功能，加速形成地區(qū)固定資產(chǎn)、提升區(qū)域營商環(huán)境，加快建立地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長極（并新增一定規(guī)模的 GDP 和財政收入），實現(xiàn)片區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、人文、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等全面發(fā)展。

政企合作下的片區(qū)開發(fā)，也推進(jìn)了片區(qū)開發(fā)從債務(wù)融資向股權(quán)融資轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了片區(qū)開發(fā)營利性、模式合規(guī)性、社會發(fā)展的多方共贏，因此能夠成為片區(qū)開發(fā)的主流模式。