農(nóng)村集體土地集約利用的思考

郭長梅

（石阡縣自然資源局，貴州 石阡 555100）

0 引言

作為農(nóng)村地區(qū)“三塊地”改革的重中之重，做好集體經(jīng)營性農(nóng)村集體土地集約利用等相關(guān)工作對于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)用地市場起到了極為重要的作用。對于集體經(jīng)營性農(nóng)村集體土地而言，其集約利用主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃確定，集約利用將有效加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，并且集約利用也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的重要內(nèi)容，當(dāng)前加強(qiáng)對相關(guān)內(nèi)容的研究有著重要的意義。

1 土地集約利用的內(nèi)涵

通常而言，一般認(rèn)為土地集約利用這一概念最早源于對農(nóng)業(yè)用地的集約利用研究中，而農(nóng)村集體土地相較于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)用地來說其集約利用的內(nèi)涵更加多元化，這主要是由于農(nóng)村集體土地的功能多樣性決定了土地集約利用的多樣性和復(fù)雜性。目國內(nèi)外針對農(nóng)村集體土地集約化利用的內(nèi)涵有以下兩種普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)：一部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體土地的集約化利用實(shí)質(zhì)上就是通過加大對土地的成本投入從而獲取土地更多維的生產(chǎn)或經(jīng)營方式；而另一部分的研究人員則認(rèn)為，盡管前者將農(nóng)村集體土地的集約化利用理解為加大對土地的投入和開發(fā)已經(jīng)抓住了這一概念的實(shí)質(zhì)，但卻忽略了在進(jìn)行土地集約化利用前的條件和前提，因此這一部分學(xué)者認(rèn)為，在考慮對農(nóng)村集體土地進(jìn)行集約化利用前，需要統(tǒng)籌能夠影響土地集約化利用的各方面因素，如土地的利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化等。通過深入優(yōu)化土地的利用結(jié)構(gòu)，將地區(qū)內(nèi)的土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌合理配置，能夠更快更好地實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村集體土地的集約化利用。上述兩個(gè)觀點(diǎn)中的后者已經(jīng)成為現(xiàn)階段對于農(nóng)村集體土地集約化利用的主流認(rèn)知。

2 農(nóng)村集體土地密集利用情況的綜合分析

從宏觀意義上來講，農(nóng)村土地集約化利用就是指在特定的區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)對土地的集約利用，基于此，可以對于農(nóng)村集體土地的集約化利用簡單地理解為對某一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村集體土地集約化利用水平進(jìn)行綜合化的測評。

由于不同區(qū)域的地理環(huán)境、土地資源的利用情況都存在著顯著的差異，因此在針對不同區(qū)域進(jìn)行農(nóng)村集體土地集約化利用水平的評價(jià)時(shí)使用的評價(jià)指標(biāo)也都會存在較大差異，這也說明在對幾個(gè)區(qū)域的農(nóng)村集體土地集約化利用水平進(jìn)行比較時(shí)，只能對各區(qū)域間相同或相近的部分指標(biāo)進(jìn)行比較，而區(qū)域間的綜合評價(jià)水平則無法客觀公正地進(jìn)行比較。因此，在對土地集約的利用水平進(jìn)行綜合評價(jià)時(shí)決定采用多指標(biāo)的組合評價(jià)方法，這一方法可以從多個(gè)維度對土地集約化的利用情況進(jìn)行全面的反饋，并得出不同區(qū)域內(nèi)土地集約利用水平的差異。需要特別說明的是，借助多指標(biāo)組合評價(jià)方法對土地集約的利用情況進(jìn)行評價(jià)的過程中并不將這些指標(biāo)最終轉(zhuǎn)化為某一個(gè)統(tǒng)一性的指標(biāo)，因?yàn)檫@樣既能夠克服單一指標(biāo)的片面性，又能夠?qū)⒉煌瑓^(qū)域的土地集約利用情況客觀真實(shí)地反映出來。根據(jù)指標(biāo)具有代表性并且便于定量的基本原則，最終選擇土地利用強(qiáng)度、土地利用效益以及土地的潛力分布情況3 個(gè)指標(biāo)對農(nóng)村集體土地的集約化利用水平進(jìn)行多維度的分析和比較，并獲得的農(nóng)村集體土地集約化利用水平。

3 農(nóng)村集體土地集約利用完善對策

3.1 做好土地調(diào)查工作

首先，要明確土地調(diào)查的基本目的和具體操作，土地調(diào)查的具體做法是明確每塊土地的分布，并詳細(xì)登記調(diào)查信息，搭建信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)信息互通。其次，建立一套自動(dòng)化的信息和數(shù)據(jù)管理機(jī)制，統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測土地資源變化信息，并進(jìn)行快速、實(shí)時(shí)的更新。因此，在明確土地調(diào)查工作的目的和具體工作的前提下，無論農(nóng)村集體土地集約利用是否修改或調(diào)整改善，規(guī)劃結(jié)果都是準(zhǔn)確真實(shí)的，需要從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)入手進(jìn)行確認(rèn)，要反映客觀情況，全面抓好各類土地調(diào)查相關(guān)工作。

3.2 縮短規(guī)劃周期

土地利用總體規(guī)劃滯后嚴(yán)重，主要是規(guī)劃周期長。為解決這一問題，在對整個(gè)土地利用規(guī)劃進(jìn)行具體修訂時(shí)，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展趨勢，可以將當(dāng)前較長的規(guī)劃周期縮短為適當(dāng)?shù)哪攴荩瑢?shí)現(xiàn)不同的規(guī)劃周期的統(tǒng)一性。最后，在信息技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，也可以利用這些信息技術(shù)建立相應(yīng)的地理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)土地跟蹤和管理，積極應(yīng)用高科技手段，可以最大限度地控制土地利用，確保各土地利用變化合理，科學(xué)地調(diào)整農(nóng)村集體土地集約利用，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地集約利用的調(diào)整和完善。

3.3 建立和完善土地市場，通過市場運(yùn)作優(yōu)化資源配置

現(xiàn)階段的土地市場已經(jīng)基本形成，但政府發(fā)揮的主導(dǎo)作用并沒有完全顯現(xiàn)，同時(shí)在土地供應(yīng)的公開透明工作方面也有待加強(qiáng)，在此背景下的土地總體利用情況并不十分理想，仍然有部分區(qū)域存在土地荒置的問題，這明顯不利于實(shí)現(xiàn)土地的集約化利用。

3.4 集約利用管控措施分析

首先，在農(nóng)村集體土地集約利用時(shí)期，應(yīng)重點(diǎn)做好專題研究工作，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地集約利用布局與規(guī)模，同時(shí)還要做好現(xiàn)狀調(diào)查及規(guī)模預(yù)測等工作。通過對農(nóng)村集體土地的規(guī)模做出深入的調(diào)研，可以結(jié)合實(shí)際情況做好農(nóng)村集體土地集約利用評估，并明確上市規(guī)模。其次，在專項(xiàng)規(guī)劃階段，應(yīng)結(jié)合總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，制訂相應(yīng)的實(shí)施方案。在確定用地來源時(shí)，要對存量農(nóng)村集體土地、增量農(nóng)村集體土地做出分析。最后，進(jìn)入到詳細(xì)規(guī)劃階段之后，結(jié)合以往試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)對詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行完善。在此期間，應(yīng)加強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃的編制，實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃的全覆蓋。除此之外，應(yīng)當(dāng)結(jié)合國土空間規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定與要求，積極做好農(nóng)村集體土地集約利用編制等工作。在進(jìn)行年度實(shí)施計(jì)劃的編制時(shí)，要將片區(qū)作為基本單位，進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制。這一過程中，既要明確用地性質(zhì)、建筑密度與高度，同時(shí)還要給出綠地率以及容積率等控制指標(biāo)要求。要著手開展修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制，合理開展總平面圖設(shè)計(jì)，進(jìn)而為后續(xù)的施工提供依據(jù)。

3.5 探討制定有利于集約用地的產(chǎn)業(yè)政策

制訂符合集約用地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策是提高農(nóng)村集體土地集約化利用水平的有效手段。首先，在企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮那些占地少、產(chǎn)能高、技術(shù)要求較高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對于占地面積廣、產(chǎn)能效率低而技術(shù)水平又不高的產(chǎn)業(yè)要適時(shí)淘汰，避免造成大規(guī)模的土地資源浪費(fèi)，從而更好地實(shí)現(xiàn)集約化用地。其次，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)空間的布局時(shí)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡可能地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)工業(yè)園區(qū)的集中化布局，各企業(yè)之間也要打造過硬的品牌產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，防止企業(yè)之間發(fā)生惡性競爭。由于產(chǎn)業(yè)聚集對于集約用地起到很好的促進(jìn)作用，因此政府部門在進(jìn)行用地的規(guī)劃和部署時(shí)也應(yīng)當(dāng)為產(chǎn)業(yè)聚集創(chuàng)造便利，不斷壯大高新產(chǎn)業(yè)的規(guī)模。

4 促進(jìn)農(nóng)村集體土地集約利用和挖潛的建議

4.1 以規(guī)劃為先導(dǎo)，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局

規(guī)劃對于農(nóng)村集體土地的節(jié)約集約利用具有重要影響.根據(jù)本次潛力測算工作可知，綜合開發(fā)的規(guī)模潛力高于基于實(shí)際情況的規(guī)模潛力。針對用地結(jié)構(gòu)和布局的現(xiàn)狀問題，必須以規(guī)劃為先導(dǎo)，科學(xué)地調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，并對用地的布局進(jìn)行優(yōu)化，才能達(dá)到充分挖掘農(nóng)村集體土地潛力的目的。

4.2 完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制， 疏通農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)渠道

由于目前農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)渠道并不十分通暢，這會在一定程度上阻礙農(nóng)村集體土地集約化利用水平的提高。因此為了更好地促進(jìn)農(nóng)村集體土地的集約化利用，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行完善和更新，對農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)渠道進(jìn)行疏通。相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村區(qū)域的非農(nóng)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式作出明確的規(guī)定，并對農(nóng)村非農(nóng)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和流轉(zhuǎn)程序作出規(guī)范的說明。對于農(nóng)村集體土地而言，在進(jìn)行清理登記、使用權(quán)抵押、土地置換、確定地價(jià)評估方法及農(nóng)民安置補(bǔ)償?shù)裙ぷ鲿r(shí)要嚴(yán)格遵循相關(guān)的法律法規(guī)，保證農(nóng)村集體土地能夠合法流轉(zhuǎn)，并且土地的流轉(zhuǎn)在保證科學(xué)合理的前提下應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性。

4.3 加強(qiáng)管理，定期更新

主管機(jī)關(guān)得根據(jù)農(nóng)村集體土地集約利用的情況，與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，給予相應(yīng)的土地利用和稅收優(yōu)惠政策，增加土地的容積率。鼓勵(lì)利用荒地、廢棄的土地和閑置土地建設(shè)，并在土地利用總體規(guī)劃的框架中，優(yōu)先為集約利用程度高的土地使用者辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用審批等手續(xù)，綜合提高農(nóng)村集體土地集約利用程度。

5 結(jié)語

綜上所述，本文主要從規(guī)劃編制與管理的角度，對集體經(jīng)營性農(nóng)村集體土地集約利用的必要性做出了分析，并結(jié)合其來源、分布及集約利用流程等內(nèi)容，研究其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的影響。當(dāng)前，我國關(guān)于集體經(jīng)營性農(nóng)村集體土地集約利用的流程與細(xì)則正在不斷修訂與完善，但就上市規(guī)模、土地征收及上市方案等相關(guān)內(nèi)容，仍需開展深入的研究，以此提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，緩解農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的局面。