基于權力異化視角的鄉村微腐敗審計治理研究

楊平波，蔡雨娟，佘利文

(1.湖南工商大學 會計學院，湖南 長沙 410205；2.中國電信股份有限公司湖南分公司，湖南 長沙 410205)

一、引言

2021年2月，中共中央、國務院發布的《關于全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化的意見》強調指出：“要加強黨對‘三農’工作的全面領導，加強黨的農村基層組織建設和鄉村治理，全面推進鄉村振興”。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確提出要加大對基層小微權力腐敗的懲治力度。根據中央紀委國家監委公開發布的《全國查處違反中央八項規定精神問題統計表》可知，2019年以來，鄉科級及以下因違反中央八項規定受到處理的有180626人，占總處理人數的93.05%，查處問題數為125565起，占總查處數的92.12%。2018—2020年，中央紀委國家監委網站公開通報的群眾身邊的腐敗和作風問題典型案例共有742起，其中涉及村級黨支部書記、村委會主任等貪腐的共509起，占比高達68.60%。村級干部的微腐敗主要表現在農村“三資”管理、惠農補貼、扶貧救濟、土地征收流轉、舊村改造資金、低保醫保、社會撫養費管理使用等方面存在貪污侵占、挪用公款、優親厚友、收受賄賂行為，嚴重扭曲了政府公共利益“守夜人”和“監管者”的職責定位。鄉村微腐敗治理是鄉村治理的重要內容，而審計具有天然的腐敗發現與控制功能，在腐敗的預防、監督和懲治方面具有獨特的優勢。鄉村微腐敗審計治理是我國國情賦予審計的特殊使命。作為黨和國家監督體系的重要組成部分，審計應積極承擔其歷史責任，監督規范鄉村“小微權力”的運行，防范“蒼蠅式”腐敗，堅定不移地維護人民群眾的根本利益。但目前鄉村審計治理仍處于滯后狀態，審計主體協同性不佳、審計方法滯后、審計結果不受重視等均使鄉村審計難以滿足新時代微腐敗治理的需要。因此，本文以鄉村振興戰略為契機，以公共治理理論和“免疫系統”理論[1]為基礎，遵照鄉村自治要求，重點圍繞鄉村小微權力腐敗治理領域，剖析審計在鄉村小微權力腐敗懲治中的作用機制，結合小微權力運行中易發生權力異化的關鍵環節，探索審計推進鄉村微腐敗治理的路徑，以促進鄉村振興戰略全面落地見效。

二、相關文獻綜述

小微權力腐敗的根源是國家行政體系和社會自治體系之間權利關系的規范失序，是行政權與自治權博弈的結果(周慶智，2015)[2]。黨的十九大報告將腐敗定性為“黨面臨的最大威脅”，黨和國家對腐敗治理工作給予了高度重視。而國家審計是提高鄉村治理能力、實現鄉村善治的重要監督手段(王曉紅等，2021)[3]，將審計監督納入小微權力監督體系，可以有效推進農村基層微腐敗整治工作(徐勇等，2020)[4]。在鄉村微腐敗審計的重點和內容上，李濤等(2020)[5]指出，要預防與懲治鄉村基層“微權力”腐敗，需加強對財政支農資金的審計監管、創新村干部經濟責任審計監督形式、協同聯動紀檢和監察部門共同監督。趙保林(2021)[6]認為，要加強民生保障審計和扶貧穩固審計，具體包括審計醫療政策落實情況、社會保障政策落實情況、農村基礎設施建設情況、關注脫貧地區產業發展情況等，充分發揮審計在揭示群眾身邊的“微腐敗”問題的作用。呂勁松等(2018)[7]同樣強調了扶貧審計對農村腐敗治理的重要性，并通過研究進一步提出了創新扶貧審計的實現路徑。在鄉村微腐敗審計的方式上，傳統的審計方法已經無法滿足新時代鄉村治理審計帶來的海量數據，因此要全面加強大數據審計、區塊鏈技術在微腐敗審計中的運用(王曉紅等，2021)[3]。創新鄉村審計項目組織方式，采用扁平化審計組織結構，搭建大農業審計平臺，利用數據化分析，實現“一盤棋”管理，可以解決傳統審計“打不開門、看不了賬”的困境(趙保林，2021)[6]。另外，采用上下級聯動審計，必要時聘請第三方專家參與，也可以提高鄉村審計的效率和質量(和杰等，2021)[8]。

綜觀上述文獻，現有關于鄉村微腐敗審計治理研究主要集中在審計內容和方法上，有關其機制與路徑的研究不多，結合鄉村小微權力運行的邏輯，將審計微腐敗治理的機制與路徑嵌入小微權力運行的各個環節進行研究的成果較少。基于此，本文立足于鄉村振興戰略推行的大背景，在探明鄉村小微權力運行邏輯的基礎上，對審計在鄉村小微權力腐敗懲治中的作用機制進行深入分析，試圖創建審計推進微腐敗治理的路徑，以期為解決“‘小微權力’監督難、‘蒼蠅式’腐敗治理難、‘雁過拔毛’式‘蠅貪’問責難”等現實問題提供理論依據與實踐指導。

三、產生于自由裁量過程中的鄉村小微權力異化的特征

(一)鄉村小微權力的商品化

鄉村小微權力的商品化是指掌權者將所控權力定性為商品，進行不當得利的買賣交易。從上述鄉村小微權力運作的邏輯可知，行權公職人員和控權監督機構是權力得到有效運行的客觀前提。根據“理性經濟人”假定，人都有“自利性”的基本屬性，作為鄉村小微權力的掌權者，村干部均有實現自身利益最大化的沖動。當這種沖動沒有及時得到有效的“外制內省”時，鄉村小微權力往往可能突破自身邊界，造成村干部謀求不當利益的“微腐敗”現象。權力作為商品具有其基本屬性，即“價值”和“使用價值”。鄉村小微權力的“價值”是權力商品化的前提保證，而鄉村小微權力的“使用價值”則是權力商品化的內源動力。村干部利用手中的小微權力換取金錢、股權、房產、自然資源等現象昭然揭示了權力商品化的特征。鄉村小微權力商品化是村級權力腐敗的初級形態，在小微權力授予環節主要體現為“買賣官位”的權錢交易或權物交易，將“村民代表大會選舉產生村干部”的既定政策變通為“買官授位”的商品化交易；在小微權力互動環節主要體現為權權交易或權色交易，二者均是小微權力商品化的特殊形式，權權交易發生在掌權體制內，交易者互相關照、相互提攜、共謀私利，而權色交易的發生是基于掌權者的物質需求得到滿足后所追求的精神需求。無論是權力授予環節的權錢交易和權物交易，還是權力互動環節的權權交易和權色交易，都是鄉村小微權力異化的商品化表現。

(二)鄉村小微權力的資本化

鄉村小微權力的資本化是指掌權者將所控權力當作資本來使用，為自身或他人謀求不當利益。鄉村小微權力資本化是村級權力腐敗的中級形態，主要作用于權力互動環節，表現為經營型權力資本、信息型權力資本、信用型權力資本、征斂型權力資本以及職位效應型權力資本。以經營型權力資本為例，當鄉村基層干部權力日益膨脹且監督乏力時，村干部就可能利用所掌握的特定權力進行權力尋租，進而產生“官商兩棲人”這一異化角色。鄉村“官商兩棲人”介于村官和商人兩個身份之間，村干部以自身所掌控的小微權力入股，通過操縱企業運營來謀取私利。例如曾經盛極一時的官員“干股”就是典型的例子，政府官員通過參股自身所轄區域內的企業以獲得報酬，其實質就是將手中的權力作為資本注入企業的生產經營活動，將無形的權力轉化為可量化的資本收益。在民生工程項目上，鄉村“官商兩棲人”既是“裁判員”又是“運動員”，受理性經濟人影響，村干部在行使小微權力時將不再“以民至上”。資本邏輯的滲透將扭曲和重塑村干部的思想和價值觀，金錢至上的觀念將取代為人民服務的理想信念，處于權力互動環節的鄉村小微權力或從被動異化到主動尋租，鄉村權力階層出于對金錢的渴望向資本階層靠攏。

(三)鄉村小微權力的市場化

鄉村小微權力的市場化是指掌權者依托所控權力對市場進行有傾向性的調節和干預，控制社會資源的分配，為自身或他人謀取私利。鄉村小微權力市場化是村級權力腐敗的高級形態，在鄉村小微權力互動和運用環節均有所體現，主要表現為控制經濟資源、占有社會資源、融合經濟利益等方面。我國市場化經濟是政府推動改革的結果，政府權力需要參與到資源配置中。根據鄉村小微權力互動環節的“服務-規范”邏輯可知，村干部的決策往往生成于權變性的、研討性的策略行動，他們被視為富有創造力的“策略師”。在農村經濟資源分配時，部分“策略師”們為了謀取私利，不愿意輕易放棄手中的經濟控制權，例如在助農貸款、農村宅基地審批過程中，擁有審批權的村干部向審批對象索要好處，若無賄賂不予審批，類似的“法外設權”式問題時有發生。

四、鄉村小微權力規范運行的邏輯

(一)權力授予：“授權-監控”邏輯

基于委托代理關系，上層組織對鄉村基層干部的管束主要是通過權力授予控制和監督等方式實現的。在國家治理體系中，鄉村治理處于“神經末梢”，為更有效地對廣大農村進行效率化治理，將權力下放授予村干部是明智之舉。鄉村基層干部手中來自上層組織授予的小微權力主要包括決策權、組織權、執行權等。受公共組織多重委托代理關系中形成的信息不對稱影響，鄉村基層干部控制信息的“釋放”，給組織監控造成了不同程度的障礙，變異的小微權力掌控者多將自己變為“邊界行動者”，將“政策執行”異化為“政策變通”，在任期滿后可能聯合上級組織對權力再授予環節進行“二次變異”。政府政策條款經歷自上而下的制定和執行環節，只有傳達到基層干部手中時才會變成具體政策落實。為減少公共組織的結構特征和自由裁量權對村干部實際執行政策的影響，統籌建立小微權力監督體系是組織對鄉村基層小微權力進行監控的必要之舉。

(二)權力互動：“服務-規范”邏輯

鄉村基層干部作為一線公共服務工作者，在工作中需要同村民產生直接的接觸與交流，因其擁有一定的自主裁量權，對政策有自主解讀性。因此，其所擁有的小微權力是其直接與政策目標群體和公共服務對象在互動溝通過程中，經由彈性執法和信息攔截等途徑產生的。簡而言之，鄉村小微權力來源于公共服務場景中的互動過程，而小微權力互動環節遵循“服務-規范”邏輯。在談判性的互動過程中，村干部的決策往往生成于權變性的、學習性的策略行動，村干部對國家政策的理解和對小微權力的運用直接影響著村民的利益，原以“行政服務”為目標的權力互動可能經由策略變通異化為“權力尋租”，因此要實時對小微權力互動環節進行規范化控制。圍繞小微權力互動的標準化、規范化和制度化原則進行實時監督，使權力互動環節更加透明可視，同時進一步規范村干部運用小微權力的手段和資源調配的過程，從而促使鄉村小微權力得以規范化運行。

(三)權力運用：“規則-程序”邏輯

規則是指參與方之間關于強制性規定的共識性理解，鄉村小微權力的擴張從某種程度上來講是源于對規則的漠視。人們受自我意識判斷和主觀理解所影響，在被允許和禁止的行為選項中做出選擇，同樣的，村干部抉擇的過程正是自由裁量行為產生的過程。在整個行政體系中，村干部處于最基層位置，理論上對上級命令有絕對服從的義務，但在實際中由于上層決策者忽視村干部的決策力和影響力而放松了對其的監管與教育，往往導致村干部未遵照規則程序化行使小微權力。為防止游走于依法行政和自由裁量之間的鄉村小微權力在運用時由“行政執法”異化為“法外設權”，推動實施權力清單運行流程圖必不可少。破除鄉村“重人情、輕制度”和“重權力、輕民意”的觀念，需要以制度化的方式對鄉村小微權力的運行規則進行界定并對實施成效進行網絡化的監督。通過鄉村小微權力運行清單公開辦事流程、辦事要求和注意事項等，引導權力運用走向程序化。

(四)權力終止：“考核-問責”邏輯

村干部考核是指運用科學的考核標準和方法，對村干部任期內的工作績效進行考定核查，考核結果將作為是否問責的依據。區別于城市權力，鄉村小微權力不僅受法律法規和村干部個體決策特征影響，還受鄉村社會環境、宗族群體、群眾特征等特殊因素影響。在諸多因素的作用下，鄉村小微權力在運行過程中極易由“權責一致”異化為“權責背離”，亟須自上而下的組織化考核與制度化問責。因此，鄉村小微權力終止環節遵循“考核-問責”邏輯。完善責任追究制度，推進實現權責一致，既不虛假問責，也不過度問責，方能引導鄉村小微權力沿其既定的邏輯規范運行。具有強制性和威懾作用的干部責任追究制是加強黨風廉政建設的關鍵所在，其目的是解決鄉村基層干部不當履職等問題。通過強化問責制度倒逼村干部擔負起應盡的責任和義務，形成一個積極的政治生態環境。

總之，鄉村小微權力如若規范運行便可助推國家政策執行、打造民意型政府，反之，鄉村小微權力一旦出現非公共運用而偏離規范運行的邏輯時，通常呈現商品化、資本化、市場化等權力異化的特征。鄉村小微權力行為目標、變異的影響因素與異化結果如表1所示。

表1 鄉村小微權力行為目標、變異的影響因素與異化結果

五、審計在鄉村小微權力腐敗治理中的作用機制

(一)預警于權力授予環節

國家審計作為一種經常性的制度安排，對鄉村基層干部隊伍中潛在的腐敗分子具有預警威懾作用。將審計嵌入鄉村小微權力授予環節，可以防患于未然，打造鄉村微腐敗治理的第一道防線。審計監督機制的存在，本身就可以形成一種強有力的威懾，促使鄉村基層干部在任職時牢記初心，主動克制貪婪的念頭，不敢肆意伸出腐敗之手。審計的威懾力在于讓審計結果可以被預期，即在鄉村基層干部獲得權力之際便使其洞悉權力濫用可能引發的后果是不可估量的。根據“經濟人”假設，人都是看中經濟利益的且行為均具有經濟動機[9]，那么如若在權力授予環節嵌入審計，便可使鄉村基層干部提前預判到腐敗成本很可能大于預期收益，從而放棄腐敗。因此，縣、區審計機關應在鄉村小微權力授予時，遵照“授權-監控”邏輯，扮演“監督者”的角色，對容易滋生微腐敗的關鍵事項及時發出警告，有效瓦解鄉村基層干部存在權力異化傾向的僥幸心理，打造鄉村基層干部“不敢腐”的心理防線，在一定程度上將鄉村微腐敗行為扼殺于搖籃之中。

(二)揭露于權力互動環節

在鄉村小微權力互動的過程中，易發生權力設租、尋租等權力異化行為，進而產生微腐敗。國家審計之所以可以在揭露微腐敗中起到重要作用，原因之一是“雁過拔毛”“吃拿卡要”等微腐敗形式通常表現為經濟腐敗，而審計的主要任務就是核查、監督財政收支及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性，這為國家審計從專業上發現鄉村微腐敗行為提供了可能性。原因之二在于《中華人民共和國審計法》賦予審計機關獨立審計的權力，當縣、區審計機關掌握鄉村基層干部腐敗證據時可隨時提交至當地黨委政府或紀委監委，由后者進行進一步處理，獨立審計權為審計揭露微腐敗提供了堅實的法律后盾。國家審計嵌入鄉村小微權力互動環節對揭露官民互動背后隱藏的小微權力濫用問題具有積極作用。遵照權力互動環節的“服務-規范”邏輯，審計在小微權力互動環節充當“裁判員”的角色，針對工作中最易出現懶政怠政和貪污腐敗的內容進行重點審計，揭示鄉村振興戰略實施中各類違法違規行為，有利于營造鄉村小微權力互動環節“不能腐”的環境氛圍。

(三)抵御于權力行使環節

國家審計的抵御作用是指不僅促進腐敗問題的整改，還要對腐敗產生的原因進行透徹分析，從而提出糾建并舉的審計建議，為權力行使環節營造良好的環境，從根本上防止鄉村微腐敗行為的發生。鄉村治理中存在的一些諸如資金挪用、環境破壞、違法違規等權力濫用問題，以及違規審批、越權審批等法外設權問題之所以屢審屢犯，一方面原因在于鄉村的體制機制建設或許難以滿足鄉村實際發展需求；另一方面則是鄉村基層干部無法嚴格執行現有合理的規章制度。審計人員在依法履行審計監督職責時，不僅僅要對鄉村治理中存在的擠占挪用財政涉農資金和破壞鄉村公共資源等各種行為進行依法查處和懲戒，還需要在揭露鄉村微腐敗問題的基礎上追本溯源，深入分析其產生的原由并進行反映，以此推動鄉村治理規范化，促進鄉村公共資源得到合理配置和有效利用。遵照權力運用環節的“規則-程序”邏輯，審計在小微權力行使環節充當“程序員”的角色，積極鞏固權力行使環節“不易腐”的大環境體制，有利于將“權力尋租”和“法外設權”等權力異化行為清除出鄉村基層官僚工作體系。審計抵御作用機制的發揮可揭示鄉村治理中存在的體制缺陷、制度扭曲、機制障礙和管理漏洞，清理鄉村微腐敗的溫床，及時提供具有建設性、科學性和可操作性的整改建議，以保證鄉村小微權力有效行使，這是國家審計作用于鄉村小微權力腐敗懲治的重要途徑。

(四)問責于權力終止環節

鄉村小微權力運行終止意味著權力運行的最終效果已然呈現，此時嵌入審計能夠很好地發揮審計的監督問責作用。習近平總書記強調“要努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系”。審計在鄉村小微權力腐敗治理中的監督問責作用是通過國家審計發揮監督職能，強化對鄉村治理中存在的諸如擠占挪用、層層截留、虛報冒領、揮霍浪費財政涉農資金這類屢禁不止的微腐敗問題的重點問責。健全的鄉村審計問責機制是審計反腐功能發揮作用的基本前提。為此，應強化經濟責任審計，加強對鄉村公共資金的監管，落實對村干部履職的制約和監督。通過有效結合制度監督與手段監督、組織監督與民主監督、審計監督與其他各方監督，形成審計在權力終止環節監督問責的“閉環效應”。

綜上所述，鄉村小微權力運行體系包括明確的權力授予主體、清晰的權力運行目標、順暢的信息溝通機制、規范的權力行使路徑和及時的權力反饋通道。審計預警防范了微腐敗的發生，審計揭露公開了微腐敗的行徑，審計抵御清除了微腐敗的溫床，審計問責連通了權力終止環節與授予環節，形成閉環式的鄉村小微權力審計治理系統。鄉村小微權力運行系統及審計的作用機制具體如圖1所示。

圖1 鄉村小微權力運行系統及審計的作用機制

六、審計推進鄉村微腐敗治理路徑研究

(一)基于權力授予環節——健全鄉村審計體制

1. 建立鄉村審計服務中心

現行鄉村審計工作由直屬縣、區審計機關統籌負責。由于鄉村審計工作任務量大、流程繁雜，縣、區審計機關難以對廣大農村片區開展詳實的審計工作，而且由于縣、區審計機關不易下沉扎根鄉村，導致審計人員與村干部之間信息不對稱的局面產生，從而加大審計成本。落實鄉村振興政策是一個持續性的過程，建立鄉村審計服務中心可以讓鄉村審計常態化，讓審計監督落實至鄉村小微權力授予環節，督促落實鄉村自治有序開展。鄉村審計服務中心應由縣、區政府批準設立，與鄉鎮政府平級，歸口縣、區審計局管理，受縣、區審計局指導，對其負責并匯報工作。這種結構性的調整將“延長”縣、區審計局的“觸角”，避免鄉村審計工作受到不必要的同級行政干擾，實現審計全流程覆蓋。根據鄉村規模與數量，鄉村審計服務中心應配備專職審計人員，統一人員編制和業務流程，經費由縣、區財政全額撥付，在縣、區審計局的領導下統籌開展全縣、區鄉村審計工作。除此之外，引進社會審計人員輔以彌補鄉村審計人員數量上的匱乏和專業技術方面的不足，發揮“鯰魚效應”，以促進鄉村審計服務中心的發展。形成以縣、區審計局為指導、鄉村審計服務中心為基礎、社會審計為補充的鄉村審計模式，有利于提高鄉村審計的獨立性。此外，鄉村審計服務中心應集建議權和控制權于一身，在小微權力授予環節，面臨不合規的授予對象、流程、權限等情況，審計機關可據實叫停，強制整改，才能對權力授予環節的“暗箱操作”起到有效的監督威懾作用。

2. 完善鄉村審計工作機制

一是明確審計對象。我國《村民委員會組織法》明確規定，凡行使鄉村小微權力、參與村級決策管理活動的村民委員會成員均應接受任期和離任經濟責任審計。二是明晰審計內容，包括被審村落對鄉村振興政策的落實部署情況；村經濟發展目標完成情況；村民民主自治落實情況；村集體資金、資產、資源管理情況；村級財務收支真實、合法及公允情況；專項資金的分配使用情況；村以前年度問題整改情況；村干部上任、在任、離任經濟責任情況等。三是規范審計程序。鄉村審計服務中心應嚴格按照國家審計法和審計準則開展農村審計工作，在制訂審計計劃時，征求縣、區審計局的建議并報予批準；在進駐被審村落前，召開進點會，向村“三委”成員、黨員和村民代表、村相關負責人言明審計的目的和內容；在審計結束后，鄉村審計服務中心應對發現的問題進行詳細匯總和分析，并以專題匯報的形式及時向縣、區審計局提交。四是督促審計整改。鄉村審計服務中心應及時向被審村落傳達上級政府的整改建議，并督促其落實整改。

3.加強鄉村基層審計隊伍職業化建設

鄉村微腐敗審計治理的現實需求要求建立鄉村職業化審計隊伍，以解決日益增長的審計任務同匱乏的審計資源之間的矛盾。鄉村審計人員知識結構傾向單一、年齡結構失衡、專業素質參差不齊的現實狀況使鄉村審計難以適應鄉村振興戰略全面鋪開的審計需求。因此，國家應主要圍繞以下幾個方面強化鄉村審計隊伍職業化建設。一是在專業人才引進方面，應每年定額招錄有財會專業背景的應屆本科及以上畢業生，充實鄉村審計隊伍；同時實行靈活的人才引進政策，吸引優秀的專業人才加入鄉村審計隊伍。二是在人員后續教育提升方面，應加強鄉村審計人員專業繼續教育培訓，豐富繼續教育形式以引導審計人員自覺自主進行繼續教育學習，并建立繼續教育考核評分機制，致力于打造專業扎實、作風優良、廉潔公正的鄉村審計隊伍。三是在人員待遇方面，應提高鄉村審計人員的工資待遇及福利待遇，避免出現鄉村審計人員迫于生計壓力離開審計隊伍或受金錢誘惑包庇村干部腐敗事實的情況，推進鄉村基層審計隊伍職業化建設。

(二)基于權力互動環節——構建鄉村審計工作協同機制

1.組織與業務協同

一是組織機構協同。縣、區審計局應帶頭組建協作調節小組，通過召開一系列問題交流研討會，將實際工作中的問題、現狀公開透明地在小組中進行交流，對重大案情及重要事項進行針對性的分析，從而探討出解決問題的方案。二是資源信息協同。信息的數量和質量直接影響了鄉村審計的結果，但在當前的信息溝通流程上，大多是縣、區審計局將發現的微腐敗問題依法移交至地方黨委政府或紀委監委等行政機關，信息呈單向輸送狀態。為實現信息的逆向輸送，若地方行政監察先獲悉微腐敗信息，也可直接告知審計機關，令審計機關介入調查，并反饋調查結果。基于此，審計機關與行政機關可以實現優勢互補、資源共享、案例共研、手段共鑒，有效配置資源信息并節約審計成本。三是業務處理協同。縣、區審計局應聯合地方黨委政府、紀委監委、巡查組織，建立審計案件線索移送共享機制，即審計機關針對鄉村基層干部違法違規案件及時發布信息，召開聯席會議，將掌握的微腐敗線索及時有效地移送至地方行政機關或司法機關，同時地方行政機關對微腐敗案件處理結果及時予以反饋，并根據需要對審計機關的工作提出整改建議。縣、區審計局應加強巡視與紀律、監察、派駐、組織等監督的統籌銜接，紀檢監察機關和組織部門要強化巡察整改與日常監督，持續跟蹤督辦，形成監督合力，共同促進對鄉村小微權力的協同治理。

2.方法與技術協同

方法與技術協同主要包括以下兩個方面：一是資料獲取方式協同。在我國審計準則系統的指引下，審計人員一般采取檢查書面資料和實物證據相結合的方式對微腐敗進行治理，但不可否認的是，這種業務檢查方法可能存在不足，相比于行政機關通常采用的審查和調查方法而言強制力稍弱。盡管縣、區審計機關和地方行政機關對微腐敗的治理方式不完全一致，但二者依然存在部分重合，這將有利于雙方共享技術、互用方法。二是高新技術運用協同。習近平總書記指出：“要運用大數據提升國家治理現代化水平。”恰當利用云計算、區塊鏈、人工智能等高新技術打通縣、區審計機關與地方行政機關或司法機關之間的移送壁壘，用技術協同促進二者在審計案件線索移送上的協同。此外，5G技術的普及也為方法與技術協同提供了新思路，共同監督于小微權力互動環節。

3.規范與制度協同

鄉鎮部門受文化與信任等非正式制度影響，系統內部存在各種不成文的慣例，為適應鄉村振興戰略的全面推進，避免針對同一問題不同部門由于各自規章制度不同而出現意見相左的情況，縣、區審計機關應在慣例、規范及制度方面，與地方行政機關就交叉事項共同協調，謀求一致[10]。根據最大化服務鄉村治理價值原則，縣、區審計局可以調整審計相關業務政策、制定新的規則條例、建立行為約束機制，建立和完善大數據信息交流系統、全過程工作流程系統、審計公告系統等。地方行政機關可以通過改進規章制度、完善監督程序、加強信息公開等舉措來增強自我管理。規范與制度的協同可以使鄉村日常審計工作減少不必要的爭執，最大限度地整合各方資源以共同監督鄉村小微權力規范運行。

(三)基于權力行使環節——創新鄉村云審計微腐敗治理模型

隨著“后扶貧時代”的到來，我國鄉村微腐敗審計治理需要進入新的階段[11]。利用鄉村云審計技術，從政策運行、產業運作、資金監管三個維度創新鄉村云審計微腐敗治理模型，有助于契合“后扶貧時代”的審計需求。

1.政策運行維度

縣、區審計局應指導鄉村審計服務中心利用鄉村云審計技術，建立政策跟蹤審計系統，開展政策源、政策體和政策端云審計活動。政策源審計的重點包括：鄉村基層干部在落實鄉村振興總戰略時，是否異化政策解讀；在解決村民實際存在問題的方式上是否合法合規；村民對村干部的行事作風是否滿意。政策體審計的重點包括：相關財政專項補助、集體資產管理、農村人才引進及培養等政策的制定和修改是否公開透明，是否隨著現實需求而不斷完善；政策的制定是否具有科學性、可行性和穩定性；政策是否涵蓋了戶籍、稅收、農田、社保、補貼、就業以及其他民生領域。政策端審計的重點包括：村干部在執行涉農資金補助政策、基層投資建設政策、農村三資管理政策等政策時是否公平、公正、公開，執行程序是否合乎規定，是否存在吃拿卡要、故意阻撓、以權謀私等違法違規情況。

2.產業運作維度

產業興旺是鄉村振興的基礎。審計人員應利用好鄉村云審計技術，建立各村產業資料庫，數據化列示產業性質、規模、現狀及未來規劃等信息。重點關注目標村落在落實鄉村振興戰略的產業政策時，是否依托村莊自身的經濟發展水平，選擇合適的農業產業進行發展；所選產業是否綠色環保、是否蘊含巨大潛力、是否具備可持續發展的可能；舊產業的存在是否符合鄉村振興戰略的需求，新產業的設立是否以脫貧為總目標，是否有利于農業產業鏈的擴展，是否可以創造更多的就業機會，以及是否可以增加村民收入等。鄉村審計機構應實時更新鄉村產業資料庫，必要時利用衛星地圖標明產業分布區域，將云計算技術落實到鄉村產業運作監管上。

3.資金監管維度

資金監管包括資金投入監管與項目落地監管兩個方面。隨著鄉村振興戰略的逐步推進，各級財政對涉農項目的資金支持力度逐步加強。審計應按照“精準管理”的要求，利用計算機語言關聯分析各類數據，對所有涉農項目及受惠對象建立電子檔案，保持基礎數據共享與動態更新，對資金的分配、撥付、使用及預算績效完成情況予以重點關注和全流程的跟蹤監督，并實時追蹤項目進展。重點審查專項資金立項申報與審批程序是否公開、公平，項目整體規劃是否合法、合規，資金使用是否有理、有據，是否建立重大專項資金后期管護長效機制等。

(四)基于權力終止環節——強化審計結果公示與結果運用

1.推行鄉村審計結果公告制度

一是將審計公告的“彈性約束”變為“固定約束”。《中華人民共和國審計法》及實施條例應明確規定審計公告的主體、要點、范圍、時間、形式、程序、法律責任等，同時完善審計結果公告標準，讓鄉村公告審計結果有規可依。二是積極穩妥地推進審計結果公告程序法定化。國家應給予鄉村審計服務中心更多的公告自主權。當審計公告未發布或未及時發布時，應當追究相關審計負責人和直接責任人的行政責任，從而保護村民對審計結果的知情權。三是倡導審計結果公告方式多樣化。創新鄉村審計結果公告方式，可以利用云審計平臺，也可以采用廣播公告、村民大會宣講、以圖代文等方式公告村民關心的鄉村財務計劃、各項收支明細、鄉村集體資產、村民福利和其他公開事項等信息。四是建立審計結果公告信息反饋和整改制度。鄉村審計服務中心應通過各種渠道及時收集村民對公告的反饋并及時督促整改。

2.建立鄉村基層干部責任追究制度

第一，建立健全鄉村基層干部問責相關的制度體系。公正合法的問責體系能有效確保問責結果透明，逐步由“人治型”問責向“法治型”問責過渡。地方政府應積極制定《鄉村基層干部責任認定與問責辦法實施細則》，明確問責的主體、客體、程序、方法、結果反饋等內容，為鄉村審計參與微腐敗治理提供法律保障。第二，全面推進有序問責。鄉鎮黨委政府、地方紀委監委及有關部門應就鄉村審計查出的問題對涉事村干部進行詢問、聽證、調查、問責以及督促整改。多部門共同參與問責能有效保持村干部問責程序的公開、公正、合法，避免出現隨意問責和主觀問責的情況。第三，實行村干部問責協作機制。地方紀委監委應主動牽頭，鄉鎮黨委政府、縣和區審計機關、地方巡視巡察、財政部門、法制部門等多方共同參與，建立行政問責聯席會議制度，讓鄉村小微權力運行在嚴格的監督下。建立健全審計案件線索移送制度，有利于縣、區審計機關及時將工作中發現的微腐敗線索移送至紀委監委、黨委政府、司法機關和檢察機關進行查處，實現協同問責。第四，嚴肅懲戒與示范效應機制。問責懲戒除了有助于追回國家資產、查處相關責任人等，還應有助于揭示體制漏洞和控制缺陷。另外，嚴肅的懲戒機制也會帶來示范效應機制，給鄉村基層干部樹立“不敢腐”的心理防線，警醒小微權力掌權者時刻牢記為人民服務的理念，敦促在任的政策制定和執行者們時刻謹記反腐紅線，為完善鄉村基層體制內相關法律法規、加強內部控制管理、吸取經驗教訓等方面提供新的參考。

七、結語

在全面實施鄉村振興戰略背景下，推進鄉村微腐敗審計治理是國家審計的當務之急。結合小微權力運行的邏輯，審計推進鄉村微腐敗治理的路徑包括：基于權力授予環節健全鄉村審計體制、基于權力互動環節構建鄉村審計工作協同機制、基于權力行使環節創新鄉村云審計微腐敗治理模型，以及基于權力終止環節強化審計結果公示與結果運用。在國家大力推行反腐倡廉的趨勢下，審計機關做好鄉村小微權力腐敗審計治理工作，將解決鄉村振興政策落地的“最后一公里”，為開創“三農”工作新局面保駕護航。