探尋中國農村土地制度改革長遠出路

文賈康

農村土地集體所有制是土地公有制概念下除國有制之外的另一種所有制形式，中國法律已明確規定所有土地的公有制性質，不存在土地私有制。改革開放以來，經濟社會轉軌彌合了中國“城鄉分治”傳統的二元經濟，而走向現代化國家進程中，土地制度的改革與完善是重大現實問題，也一直存在相關不同思路、觀點的爭議和現實生活中相關棘手問題的挑戰。

集體所有之路“難走”

有一種觀點認為，土地私有制有利于產權清晰和要素流動。但這一主張在中國現實生活中不存在任何可能性，因為不可能逾越“公有制經濟為主導（主體）”的紅線。在實際操作層面，無法解決“已明確為國有的城鎮土地，怎樣才能切分給若干億社會成員”的問題。如把農村土地單獨處理，量化分給農村戶籍人口，也沒有合理依據。對此觀點主張，必須斷然排除。

另一種思路體現為，現行制度是在實行城鎮土地國有的同時，繼續在農村堅持土地集體所有制，對基本農田實行“占補平衡”控制，保障國家糧食安全。農村土地實行三權（所有權、承包權和經營權）分置，對農村集體建設用地試行使用權入市流轉，與國有土地同權同價（但不允許用于商品房開發）。對農村宅基地三權分置則具體表述為對所有權、使用權和資格權的分配、繼承等規定特別的管理規則。但實際上，繼續實行農村土地集體所有制的這一思路，已面臨嚴峻挑戰和深刻矛盾，三權分置并未體現出徹底消除糾結的可能遠景。

中國土地制度改革突出的難題是“兩種公有制，，里的“農村集體土地所有制”，雖被稱為公有制的一種土地制度，但其無法與社會主義市場經濟要素流動的機制兼容。它不像國有制，具有可以落到一個國有制度平臺上、清晰界定或分離最終產權與使用權、要素流動無障礙的特性。

國有土地最終產權（所有權）與使用權分離以后，使用權可以在統一市場里合乎規則地實現流動。但集體所有制不行，一個社區人員范圍邊界不斷變化，所謂“增人不增地，減人不減地”，是明顯不合理的無奈選擇。集體中原已形成的物理空間自然壟斷不動產分配方面的利益格局，無法合理化適應集體概念下的人員流動和人口變化。一旦遇到征地拆遷補償問題，各種相關標準難以客觀量化，利益博弈往往引出“水漲船高”式的國土開發綜合成本，產生相對少數人的一夜暴富和極端化矛盾沖突。

實際上，集體土地所有制名義下，所有成員利益關系的調節控制權，非常容易扭曲地由少數人控制。“一人一票”的少數服從多數決策機制，在相當多外出務工人員難以行使投票權的情況下，極易流于空談。目前，中國農村土地制度的集體所有之路已越走越窄，與社會公平正義、要素市場建設、統一的現代市場體系建設，越來越難以相融，矛盾叢生。

深圳經驗值得推廣

分析來看，中國農村土地所有制與現代市場體系對接、兼容的長遠出路，只剩下一種選擇，即將土地最終產權落到土地國有制一個平臺上。筆者在調研中注意到，已有一個可供觀察的現實案例：深圳。

深圳在其特區定位上，已經抓住時機解決了把轄區內全部土地所有權歸為一個國有平臺的法律問題。它利用特區立法權，明確規定深圳不存在集體土地，所有土地都是國有的，歸于一個終極產權平臺。城鎮化進程中，原村民利益如何對接到新平臺上，此類問題最典型的就是所謂的“小產權房”和一些相關不動產。

深圳解決這個問題，已總結了初步經驗，即“兩級談判算賬”。對于農村居民（農民與“農民工”）城鄉間的遷徙和農村土地使用權及相關生產要素流動，以及如何形成適合市場經濟客觀要求的調控制度安排與規則體系建設方面的問題，政府對社區、社區再對具體住戶與個人達成一勞永逸的解決方案。深圳的經驗，對于全國具有重要啟示作用。

“棘手”的小產權房

從長期遠景方面設想，經過一系列的漸進改革（包括分批增加跟進試點），全國所有土地終將歸于一個國有平臺，土地使用權的性質和交易將徹底告別城鄉分治格局。其中，需要解決以下幾個問題：

首先是基本農田“占補平衡”機制，要充分運用重慶“地票”制度經驗與市場對接。

其次是在基本農田耕作方面，實行所謂“永佃制”。耕作者沒有終極產權，但負責管理土地的開發使用權。使用權清晰，且可交易。

第三，農村區域宅基地的實際使用權、持有權早已明確。沒有時間限制，繼續長期持有，但也應變為不僅可繼承、而且還可交易。這些都能夠在國有終極產權平臺上與市場機制所要求的要素流動，以及其他所有的產權規則、使用權交易規則對接。

第四，小產權房是比較棘手的問題，必須各地分類處理。按照深圳和一些其他各地的經驗，分類處理規定不能“一刀切”，一定要注意其中的復雜問題。可以明確設立一些規則，經過談判后，形成解決方案，逐步消化原有的利益不均衡問題。比如，小產權房的住戶，分期交出追加的土地地租（國家土地產權收益）。房價缺口部分，可部分追索等。經過若干年調整后，逐漸終結小產權，土地使用權歸于一個統一平臺上，與其他所有住宅土地使用權一樣，接受70年的同等法定條件。到期以后，使用權按照物權法規定，作為“用益物權”經過手續流程，可自動續期。土地進入一個國有平臺后，即可告別二元格局，真正對接要素市場的規范化和可流動，配合社會長期發展、國家現代化建設要求的長治久安局面。

（本文經授權轉載自賈康學術平臺，內容選自《國有平臺、整合分類、權益求平、漸進歸一：中國新型城鎮化進程中土地制度改革的難題破解路徑一一基于深圳調研的報告》，作者：賈康，程瑜，陳龍，陳通）

（責編王茜美編劉曉瑩）