效力、目標、措施：中國全民健身政策協同演變與啟示

王曉林，董德龍，于永平

效力、目標、措施：中國全民健身政策協同演變與啟示

王曉林1，董德龍1，于永平2

（1. 魯東大學 體育學院，山東 煙臺 264025；2. 魯東大學 教師教育學院，山東 煙臺 264025）

基于政策效力、目標、措施三個維度，運用計量模型完成1995-2019年間的462個全民健身政策協同演變的量化測評。研究表明，全民健身政策頒布機構以國家體育總局為主，并呈現多元主體協同化趨勢，權威性和連續性需提升；政策效力分為體育大國、體育強國格局時期（2009-2014）、健康中國等三個時期，前期政策效力波動大，中期趨于平穩，后期呈現上升趨勢，政策效力的大小主要依賴于政策數量；政策協同呈現出震蕩波動趨勢，主要受權威機構政策的約束；政策目標中增強全民健身意識和政策措施中安全措施較薄弱。全民健身政策應以建立高效聯動機制為導向，強化法制權威性建設，以回應型政策保障提升全民健身意識，遵循綠色生態式與體醫融合式的全民健身發展趨勢。

全民健身；政策；協同演變；量化分析

全民健身是全體人民增強體魄、健康生活的基礎和保障，人民身體健康是全面建成小康社會的重要內涵，是每個人成長和實現幸福生活的重要基礎[1]，這是習近平新時代中國特色社會主義體育思想的核心要義之一。自1995年國務院頒布《全民健身計劃綱要》以來，全民健身已推行25個年頭，期間頒布了一系列重要政策，最具里程碑意義的是2014年頒布的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，將全民健身提升為國家戰略。全民健身政策是黨政及國家機關為滿足人們的健身需求目標而采取的行為或規定準則[2]，它指引規范著我國全民健身事業的發展。政策支持為我國建立完善的全民健身公共服務體系的保障，更重要的是能提升全民健康水平和幸福感，成為“健康中國”戰略目標的重要推手。

關于全民健身政策的研究目前主要涉及全民健身存在的問題與建議[3-5]、全民健身政策的框架[6-7]、政策的文本分析[8-9]、政策的評估體系[10-11]，以及政策的法規體系[12-13]，這些研究偏重于政策文本、工具等單方面定性研究，但全民健身政策是一個體系，探討政策協同性問題對于研究政策制定原理和解釋政策背后的博弈關系至關重要[14]。關于我國全民健身政策協同問題的研究，劉琨論述了全民健身與體育產業的協同發展關系及其困境并提出優化方案[15]；張嘉偉從高校體育角度分析了全民健身政策協同在全民健身中發揮的功能，同時提出高校體育參與全民健身公共服務的協同策略[16]；周生旺探討了全民健身多元主體協同治理的困難及解決方案[17]。目前對于政策協同研究主要通過建立多維指標計量模型，以文本量化數據統計形式剖析政策的協同演變路徑。本文以《中國體育年鑒》為全民健身政策來源，選取1995﹣2019年的462條政策，從政策效力、目標、措施三個維度對政策文本進行量化評分，同時構建政策協同計量模型，系統展現全民健身政策協同演變機理，提出的發展方向或啟示，助力全民健身戰略的有效實施。

1 方法設計

1.1 維度與模型

政策目標和政策措施是政策體系的核心要素，與政策實施效果有密不可分的聯系[18]。政策效力反映了政策本身法律效力的高低，同樣影響政策實施的效果。基于此，本研究從政策效力、目標和措施三個維度對我國全民健身政策進行量化評分。此外，通過構建協同度計量模型對政策文本的量化結果進行分析，揭示我國全民健身政策協同度演變過程。

1.2 政策量化指標

1.2.1 政策效力量化指標及標準

政策效力反映政策的法律效力，通常頒布機構級別越大、政策類型越法規化，政策效力就越大。基于目前較為成熟的政策效力量化思想，根據政策頒布機構級別高低（國家級、部門級）和政策類型法規化程度高低（法律、法規或規章、規范性文件），制定我國全民健身政策效力量化標準，詳見表1。

表1 政策效力量化標準

1.2.2 政策目標量化指標及標準

通過大量全民健身政策文本分析，發現政策目標大致分為增強全民體質促進全民健康、強化全民健身意識、科學健身、完善全民健身公共服務體系和促進體育產業發展等5個子目標，其中增強全民體質促進全民健康為主目標。分別對5個子目標賦值評分，由高到低分別為5分、3分、1分，分數越高表明政策目標越詳細越重要，如果政策中未提及某項目標，則不賦值，詳見表2。

表2 政策目標量化標準

科學健身政策目標或指導原則中明確科學健身的重要性，并在工作任務中貫徹其理念5 強調科學健身的重要性3 僅提及科學健身1 建立健全健身公共服務體系政策目標或指導原則中明確建立健全全民健身公共服務體系的重要性，并在工作任務中貫徹其理念5 強調建立健全全民健身公共服務體系的重要性3 僅提及建立健全全民健身公共服務體系1 促進體育產業發展政策目標或指導原則中明確促進體育產業發展的重要性，并在工作任務中貫徹其理念5 強調促進體育產業發展的重要性3 僅提及促進體育產業發展1

注：為了便于評分人員對量化標準的理解和把握，對于政策目標僅給出了5分、3分、1分的賦值標準。

1.2.3 政策措施量化指標及標準

劉紅建基于全民健身政策類型和主題將政策工具劃分為權威型工具、激勵型工具、能力建設型工具、符號規勸型工具和學習型工具[2]19。但此劃分標準對政策文本量化分析有些籠統，本文根據政策文本中的具體措施，結合全民健身的開展流程，將政策措施劃分為賽事活動措施、保障措施、引導措施和安全措施。措施評分標準分別為5分、4分、3分、2分、1分，政策中未提及措施不賦值，詳見表3。

表3 政策措施量化標準

1.3 政策協同計量模型

一項政策需要組合使用不同政策措施以實現多個政策目標，而政策效力越大，政策目標越明確，政策使用的各個政策措施越具體，政策的協同狀況就越好[19]。基于彭紀升關于政策協同方面的理念，將全民健身政策效力、目標、措施合為政策總體協同度，政策效力和目標合為政策目標協同度，政策效力和措施合為政策措施協同度，其計算公式如下：

其中表示年份，j、j、j分別表示第j條政策的政策效力、目標和措施的得分情況，jl、jk分別表示第條政策中第項和第項目標的得分情況，js、jt分別表示第條政策中第項和第項措施的得分情況。將量化后的文本數據通過如上公式構建出全民健身政策的協同計量模型。

2 中國全民健身政策協同演變歷程

2.1 全民健身政策頒布機構及類型演變

圖1 全民健身政策參與部門簡況

自1995年以來，參與頒布實施全民健身政策的機構不斷增加，由最初的國務院、國家體委、教委、民委、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、殘聯等14個部門，至2019年底，逐漸發展為以國務院為主導，國家體育局為中心，聯合教育部、財政部、衛生部等40多個部門的機制體系。政策頒布實施機構的增加體現了我國對全民健身政策的日益重視，以多部門協同形式來推動全民健身事業，詳見圖1。

在政策的整理中發現，全民健身政策的權威性和連續性有待進一步提高，在全部462個全民健身政策中，絕大多數是以通知（275）、辦法（40）、規劃（28）、意見（29）、決定（26）等形式頒布，而以政策法規形式頒布的只有17個，以法律形式頒布的政策僅有《中華人民共和國體育法》1條，且時間分布不均，詳見圖2。

圖2 全民健身政策中法律法規數量的演變

2.2 全民健身政策數量及效力演變

自1995年我國第一個明確的全民健身政策《全民健身計劃綱要》實施以來，全民健身的重視度逐漸加大，工作格局也隨之發生變化。以2008年北京奧運會為過渡，全民健身的工作格局由服務于體育大國目標轉向體育強國目標，2014年后格局中又增添了新的元素——全民健康，形成了全民健身與全民健康深度融合的健康中國格局[7]。圖3中全民健身三個格局時期的政策效力變化趨勢差異明顯，前期（1995﹣2008）政策效力起伏波動大，中期（2009﹣2014）較為平穩，后期（2015﹣2019）呈現上升趨勢。造成這種趨勢的主要原因表現在，前期全民健身處于起步發展階段，各方面制度體系的建立需要短期大強度的針對性政策，因而會有動蕩起伏的趨勢；中期全民健身各方面相對成熟，政策效力進入一段平穩期；后期由于全民健康以及其他民生工作的融入，使得總體政策效力有一個逐漸上升的趨勢。另外，政策數量與效力曲線趨勢基本一致，說明全民健身政策效力的大小主要依賴政策數量，而非政策效力本身。

圖3 全民健身政策數量與效力的演變

2.3 全民健身政策協同演變

2.3.1 政策整體協同

政策整體協同度、目標協同度、措施協同度三者增長趨勢大致相同，均呈震蕩波動型。研究顯示（圖4），1995年、1999年、2002年、2006年、2009年、2011年、2016年、2019年多次出現高峰期。從峰期年份所頒布的政策來看，1995年國務院頒布了《全民健身計劃綱要》、2002年頒布的《公共文化體育設施條例》、2006年頒布“十一五”規劃（體育事業、產業、宣傳、群眾體育等）、2009年頒布的《全民健身條例》、2011年頒布了《全民健身計劃（2011-2015年）》、2016年國務院頒發了《全民健身計劃（2016-2020年）》和《“健康中國2030”規劃綱要》、2019年頒布了《體育強國建設綱要》《促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》《健康中國行動（2019- 2030）》，1999年雖然沒有權威政策頒布，但在政策數量上達到峰值。凡是達到政策協同度峰值的年份，或是有國務院以上頒布的政策，或是政策數量達到峰值。由此可見，全民健身政策協同度主要受政策頒布機構和效力的影響，在缺少權威性政策支撐的年份政策協同度出現下降，這是造成政策協同度連年震蕩起伏的主要原因。因此，我國的全民健身政策不僅需要頂層設計，還需要分層政策的匹配與執行，上下一致才能促使政策健康發展。

圖4 全民健身政策協同度情況

2.3.2 政策目標協同

鑒于我國全民健身政策的核心目標是提高國民體質和健康水平，其他政策目標都是為核心目標服務，因此本研究主要關注核心目標與其他政策目標之間的協同度，詳見圖5。結果顯示，政策目標協同情況與政策整體協同情況類似，主要依靠權威政策來提升政策目標之間的協同水平。另外，核心目標與增強全民健身意識目標的協同曲線處于最低位，說明全民健身政策的貫徹過程中對增強全民健身意識這一目標的重視程度不夠。健身意識的增強會促進健身的自覺性，而長期規律的健身又會帶動周邊人群，提高全民健身整體參與率，因此，提升全民健身意識對于全民健康目標的實現尤為重要。

圖5 提高全民體質健康目標與其他政策目標協同演變

2.3.3 政策措施協同

全民健身政策措施的基礎是財政投入和設施保障，以此組織各種賽事活動，通過宣傳、指導、監督、表彰等引導措施，提升全民健身參與率，在增強全民體質的同時，強化健身意識，達成持久健身和健康的目的。研究表明，各項政策措施占比由高到低分別為保障措施（35.9%）、賽事活動措施（30.2%）、引導措施（25.9%）、安全措施（8%），其中安全措施力度相對薄弱。通過圖6可見，安全措施與其他措施協同曲線相比處于最低位，成為全民健身政策中的短板。另外，政策措施協同類似于政策整體協同情況，總體呈震蕩波動趨勢，主要受權威政策的影響。

圖6 全民健身各項政策措施協同的演變

3 啟示

3.1 建立全民健身整體聯動機制

從全民健身政策參與部門的演變可以看出全民健身已經呈現出多元協同趨勢，2016年底國務院建立了全民健身工作部際聯席會議制度，這使得縱向、橫向政府部門以及體育社會組織之間的多元協同治理已具雛形。但是由于跨界合作存在著各種利益沖突，如權責分配不清晰、資金來源與分配不合理、信息共享機制不健全，以及部門傳統管理思維導致合作不信任、信息不對稱等問題，使得我國全民健身事業沒有達到整體高效聯動的效果。2020年10月10日國務院頒發《關于加強全民健身場地設施建設發展群眾體育的意見》，在提及提升群眾體育時強調“豐富社區體育賽事活動，打造線上與線下比賽相結合、全社會參與、多項目覆蓋、多層級聯動的‘全國社區運動會’”[20]，明確提出要建立一種上下多層級聯動的全民健身體系。由此可見，我國全民健身公共服務的首要任務是建立健全全民健身整體聯動機制，通過提升政府、部門、社會組織等多元協作水平來提高全民健身服務的質量。

全民健身整體聯動機制以國務院為主導，國家體育局為中心，聯合教育部、財政部、全國總工會等眾多部門，通過合理的分工、協作、制衡，以及第三方服務形式吸納社會力量，形成三維立體聯動的全民健身公共服務體系，詳見圖7。在縱向上，明晰各級政府權責，避免出現“職責同構”現象，同時發揮各級政府的監督問責職能，對全民健身政策過程中的系列行為進行約束；在橫向上，通過工作部際聯席會議或建立綜合部門協調機制（分工機制、合作機制、制衡機制），設計、評估和管理跨部門協作分工，整合管理上的碎片化，明確各部門具體職責，避免出現籠統化和可操作性低的描述。同時，政府以購買服務的形式將部分健身服務事項放權于社會組織，充分調動社會力量全面推動全民健身事業。通過構建橫向、縱向以及政府內外的三維動態聯動機制，使全民健身工程高效率運轉。

圖7 全民健身整體聯動機制

3.2 加強全民健身法制建設

研究顯示，我國全民健身政策效力高低主要依賴于政策數量，而非政策效力本身，法制建設方面的薄弱成為全民健身的掣肘。全民健身政策中法律法規少、部門規章制度多，這一立法層次低的特點造成全民健身政策在施行過程缺乏剛性約束，一些政府部門在公共服務供給過程中出現責任不到位的情況，而下行部門往往也會避重就輕，導致政策得不到充分貫徹。全民健身法制建設的首要任務是增補“高位階”的法律規范，制定全民健身公共服務的專項法律，明確基本標準、服務主體、財政經費和各級政府權責，以完善全民健身法治的頂層設計。二是加強多元供給關系的法規政策。政府購買服務的形式已經出臺，全民健身公共服務供給主體由一元化逐漸向政府、市場、社會組織多元化轉變，公共服務實踐呈現出更加復雜化的局面，而相關多元化協作方面的法規政策缺失，導致各類全民健身服務主體法律關系不清，職能定位不明確，尤其是作為推進體育公共服務的主導者，體育行政部門對于自己是否“越位”“缺位”還是“錯位”沒有法律上的判斷標準[21]。因此，有必要完善相關法律法規，讓更多全民健身政策盡快進入法律法規共時態歷程，劃清政府購買公共服務的權限、限定體育社會組織的購買資質、行為規范和監管政府購買服務行為的制度規范，確保全民健身多元化服務政策的施行。

3.3 不斷吸納全民健身新元素

近年來我國對全民健身提出了更高更細致的要求，在完善公共服務體系的同時，充分挖掘生態運動空間資源，更加注重優化全民健身生態環境，推動全民健身與全民健康深度融合。生態運動空間是指以城市公園、森林、田園小徑及開放水域形成的公共綠地資源與全民健身服務協同實施的一種運動空間設計[22]，體現了一種綠色生態與健身結合的理念；全民健身與全民健康融合是依靠體育部門與醫療衛生部門相互協作使民眾形成科學的健身行為，達到預防疾病、治療以及康復的目的，體現了一種體醫融合式的健身理念。兩種健身理念更加貼合民眾的健身需求，是國家健康戰略的重要內容，但從以往的全民健身政策文件來看，這些政策關注點主要體現在2016年以來的文件當中，這對于提升全民健康和全民幸福指數起著十分重要的作用，制定后續政策應著重強化相關政策措施，不斷吸納全民健身新元素，營造良好的全民健身環境。

3.4 提高全民健身政策意識

我國全民健身政策施行25年以來取得了顯著成績，但全民健身意識顯然還是一個短板，體育人口與發達國家相比存在差距[23]。排除經濟發展水平的制約，造成這種現象的原因之一就在于全民健身政策貫徹力度不足，尤其是政策目標中有關全民健身意識協同度的提升。健身意識是健身行為的先導，只有全民健身意識得到整體大幅提升，政府支持性政策才能收到良好效果，民眾才能形成自發持久的健身行為，從而有效推進全民健身事業的可持續開展。為此，首先從政策保障上轉變民眾的健身認知如建立全民健身的回應型政策，讓更多的居民了解并參與到政策互動當中，并進一步改變傳統上“無病即是健康，健康無需鍛煉”的錯誤觀念，借助報紙、電視網絡等媒體，以及社區活動、體育賽事等多種途徑宣傳和普及科學健身知識；其次，著重培養健身指導人員和政府公職人員的健身意識。他們是全民健身工程引導、實施和管理的關鍵人群，對全民健身理念的認可和理解程度直接決定貫徹執行的力度和深度。通過開展培訓學習班、知識講座、研討會等方式加強宣傳教育；最后，加強政府全民健身治理能力的塑造和培育。鑒于跨部門合作在全民健身事業中的決定性作用，各級政府要著重培養公職人員的協調、合作能力，實現《意見》中提出的高效聯動機制建設。

[1] 習近平.人民身體健康是全面建成小康社會的重要內涵[EB/OL](2013-08-31)[2021-04-20].http://cpc.people.com.cn/n/2013/08/31/c640 94-22760249.html.

[2] 劉紅建,張航,沈曉蓮.基于量化分析的中國全民健身政策研究(1995-2016)[J].沈陽體育學院學報,2019,38(2):15-21.

[3] 王志華,盧文云.破解群眾“健身難”問題的政策分析[J].天津體育學院學報,2020,35(4):392-398.

[4] 鐘亞平.“新時代”背景下全民健身政策執行的制約因素與路徑選擇[J].武漢體育學院學報,2018,52(4):5-11.

[5] 張瑞林,王曉芳,王先亮.我國全民健身公共政策執行阻滯分析[J].上海體育學院學報,2013,37(4):1-5.

[6] 劉紅建,張航,沈曉蓮.全民健身與全民健康深度融合的政策體系:價值,理念與框架[J].武漢體育學院學報,2019, 53(3):25-33.

[7] 戴志鵬,王崗.我國全民健身的工作格局變遷與政策體系演進[J].武漢體育學院學報,2017,51(11):5-13.

[8] 許田宇.基于政策工具視角下中國全民健身計劃(2016- 2020年)政策文本分析[D].上海:上海師范大學,2018:28.

[9] 蔣云飛.省級地方全民健身立法的可操作性——基于19部省級全民健身條例的文本分析[J].武漢體育學院學報, 2019,53(12):30-36.

[10] 蒲鴻春,王志偉.我國全民健身政策評估指標體系構建研究[J].體育文化導刊,2017,35(2):11-16.

[11] 劉紅建,張航.基于公眾滿意度的全民健身政策執行評估體系構建[J].成都體育學院學報,2014,40(8):40-45.

[12] 劉崢,戴健,程華.全民健身公共服務的立法需求,供給與法治策略[J].上海體育學院學報,2016,40(1):46-50.

[13] 陳華榮.實施全民健身國家戰略的政策法規體系研究[J].體育科學,2017,37(4):74-86.

[14] 張國興,高秀林,汪應洛,等.政策協同:節能減排政策研究的新視角[J].系統工程理論與實踐,2014,34(3):545-559.

[15] 劉琨.全民健身與體育產業協同發展的現實困境與政策選擇[J].西安體育學院學報,2020,37(4):465-469.

[16] 張嘉偉.高校體育與全民健身公共服務體系協同關系分析[J].吉首大學學報(社會科學版),2018,39(S2):177-179.

[17] 周生旺,徐璟,尹繼林,等.全民健身多元主體協同治理研究[J].沈陽體育學院學報,2018,37(1):35-40+56.

[18] 陳振明.公共政策分析[M].北京:中國人民大學出版社, 2003:23.

[19] 彭紀生,孫文祥,仲為國.中國技術創新政策演變與績效實證研究(1978-2006)[J].科研管理,2008,29(4):134-150.

[20] 國務院辦公廳.關于加強全民健身場地設施建設發展群眾體育的意見[EB/OL](2020-10-10)[2021-04-20].http:// www.gov.cn/xinwen/2020-10/10/content_5550216.html.

[21] 馬宏俊.政府體育公共服務體系法律規制研究[J].體育科學,2013,33(1):4-9.

[22] 董德龍,于永平,梁紅梅.全民健身與綠色生態協調發展的時空特征與空間集聚——基于省級數據(2011-2015)的協調度研究[J].成都體育學院學報,2019,45(4):47-53.

[23] 孫娟,王岳.我國公民體育鍛煉意識的提升路徑[J].體育學刊,2016,23(2):52-56.

The Synergetic Evolution and Enlightenment of China's National Fitness Policy Based on Effectiveness, Goals and Measures

WANG Xiao-lin1, DONG De-long1, YU Yong-ping2

(1. School of Physical Education, Ludong University, Yantai 264025, China; 2. School of Physical Education, Ludong University, Yantai 264025, China)

The quantitative evaluation of 462 national fitness policies from 1995 to 2019 was completed by using the econometric model based on the dimensions of policy effectiveness, goals and measures. Some findings are as follows: 1) The national fitness policy promulgation department is dominated by the State Sports General Administration, and presents a trend of multi-subject collaborative governance. However, the authority and continuity of the policies still need to be improved; 2) Effect of national fitness policy can be divided into three periods: sports giant (1995-2008), sports power (2009-2014), healthy China (2015-). The policy in the early stage fluctuates greatly, stabilizes in the mid-term, and shows an upward trend later. And policy effectiveness mainly depends on the number of policies; 3) The co-evolution trend is mainly restricted by the policies of authoritative institutions; 4) Enhancing national fitness consciousness in the policy objectives and the security measures in the policy measures are relatively weak. Research believes that national fitness policy should establish an efficient linkage mechanism, strengthen the authority of the legal system, enhance national fitness awareness with responsive policy guarantee and conform to the development trend of national fitness of green ecology and integration of sports and medicine.

national fitness; policy; coordinated evolution; quantitative analysis

G811.4

A

1009-9115(2021)06-0075-07

10.3969/j.issn.1009-9115.2021.06.018

教育部人文社會科學研究青年基金項目（19YJC890055），山東省高等學校青創科技支持計劃（2019RWF007）

2021-04-20

2021-09-16

王曉林（1990-），男，山東煙臺人，碩士研究生，研究方向為體能訓練理論與方法。

（責任編輯、校對：何勝保）