河長制工作在洪澤的實踐

季 軍

（淮安市洪澤區河湖管理所，江蘇 淮安 223001）

淮安市洪澤區地處江蘇省中部， 位于第四大淡水湖洪澤湖東畔，1956年建縣，2016年撤縣設區，國土面積1394km2，人口38.8萬，轄3個街道、6個鎮、1個省級經濟開發區。水域面積約780.64km2，占全區總面積的56.88%。境內河流統屬淮河水系，具體來說又可分為洪澤湖水系、白馬湖水系、寶應湖水系，在布局上形成了以洪澤湖為調蓄水中心的西注東泄順向格局。由于自然因素及水系布局規劃，洪澤區各水體基本由洪澤湖（淮水）補給，淮水不足時通過“江水北調”補給。 境內的主要河流有淮河入江水道、蘇北灌溉總渠、老三河、草澤河、張福河、洪金排澇河、花河等過境河流以及潯河、大蕩河、往良河、山陽河、桃園河等境內河流。境內河流互相交匯貫通，有眾多水工建筑分別控制調度［1-2］。

河長制推行以來，洪澤以“兩違三亂”整治、樣本河道建設、黑臭水體治理等為抓手，以河長制與“五位一體”管護深度融合為切入點，河湖管理的力度不斷攀升，河湖環境顯著改變，水體污染得到有效遏制。 但河長制體制機制還需完善，存在問題亟需解決［3］。

1 河長制工作成效

自全面推行河長制湖長制工作以來， 洪澤在完成部、省、市相關工作任務的同時，積極探索工作路徑，走出一條擁有洪澤河長制湖長制特點的道路。

1.1 河長履職

1.1.1 做好記錄河長制湖長制工作開展之初，河長知河、巡河到治河的過程首先要有跡可循，區河長辦自制了《淮安市洪澤區河長制工作河長工作手冊》，內容包括河長姓名、單位職務、河湖名稱、淮安市洪澤區河長制工作配套制度，河長在巡河后需要記錄的內容包括：巡河日期、星期、天氣及巡河情況等信息。 區、鎮、村三級河長人手一本。 區鎮兩級河長辦， 每月統計河長巡、交辦問題整改情況等。

1.1.2 強化考核

區河長辦每半年對各鎮河長制工作進行量化考核，考核內容包括：河長履職、交辦問題整改、河長制工作人員經費辦公場所落實等，考核結果排名，以督查通報形式報區級河長，在政府OA系統發各鎮及成員單位。

1.1.3 優秀河長評選

每年年底組織河長述職，填報河長履職表，對優秀河長以全面推進河長制工作領導小組的名義表彰。

1.2 創新融合

2014年， 洪澤區被國家13部委聯合批準為全國第二批農村改革試驗區，試驗的項目是“農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點”。在改革試點過程中，整合水利、交通、綠化、村莊環境、活動場所等部門資源，建立了農村公共服務“五位一體”管護模式。 2018年，洪澤區創新將河長制工作與“五位一體”村莊環境長效管護工作相融合，充分發揮區級河長的牽頭整合作用，化解河湖巡查人手不夠、管理效果不優等問題。

1.2.1 強化頂層融合，注重協調統籌

融合河湖健康生態理念， 全面統籌農村小型水利管護和河湖常態管理，在“五位一體”管護模式的基礎上與河長制“嫁接”，構建河湖長效管理機制，保障河湖溝渠監管責任落實到位。

1.2.2 強化資源整合，提升管護實效

區級河長辦與農村公共服務“五位一體”管護辦公室（簡稱五管辦）進行整合，抽調環保、衛生、規劃、交通、水利等部門12名人員集中辦公，鎮級河長辦也與鎮級“五管辦”進行整合，穩步推進河長制與“五位一體”管護資源統籌。 每年區財政多渠道整合和籌集管護資金約1700萬元， 公開招聘管護人員，將其納入河長制管理范疇， 兼具河長制巡查職責。成立2個巡查組，一個巡查組安排2輛專車每天巡查河道日常保潔情況， 另一巡查組安排1輛專車每月一個輪回巡查區內重要河道，開展水質分析，以便掌握河道水質變化情況， 發揮兩辦的協作互補作用，確保督查強度。

1.2.3 強化職能聚合，化解現實難題

兩辦整合前，五管辦只負責開展河道的日常管護工作，“兩辦”整合后，對河道保潔等常規問題，由“五位一體”管護人員現場整改，對河道沿線違章種植、違章建筑、河道范圍內污染源等問題，及時通知相關河長、單位開展整改，形成巡、護一體化長效機制。

1.3 開展試點

洪澤區河湖水系較為發達， 區級以上河道有40條，包括2個省管湖泊、3條流域性河道、6條城區骨干河道、29條重要區域性河道（含省級骨干河道），有國考斷面2個、省考斷面3個。周邊與金湖、盱眙等5個縣（區）接壤，境內外往往因上下游、左右岸、干支流涉及不同行政區劃、部門，存在權責不清、推諉扯皮的現象，不能形成共管、共治、共享合力，是河湖管理的薄弱環節。 2019年淮安市在洪澤區開展三級跨界河道聯防共治精準管護試點工作，經過一年試點，取得了積極成效。

1.3.1 創新模式，增加管護效能

（1）落實管護范圍、人員安排、保障機制等，年投入管護經費累計17.69萬元， 落實管護人員13人，確保合作協議上各項工作的落地見效。

（2）主動與相鄰縣（區）聯系，邀請一起巡查，協商管理機制，協調處置措施。

（3）共同解決問題。針對河道不同情況提出不同解決方案，對于上下游河道保潔問題，采取共同打撈方式，對于左右岸管理的河道，采取輪流管理機制，輪流保潔，周期一年。

1.3.2 強化支撐，化解監管難題

投資30萬元，實施“天眼”工程，安裝數字式視頻攝像頭和水質監控設備， 其中區級跨鎮河道一條、27.9km2，布置13個點位；鎮級跨村河道一條、8.01km，布置4個點位；2條村內河道、4km，布置6個點位。視頻信號接入智慧河長數據中心并安裝手機APP， 做到全天候實時查詢。平臺由承建方提供3年質保及運維服務。 后期由系統建管方負責日常運行維護管理工作，采用“政府購買服務方式”，委托具備承擔能力的第三方單位進行系統運維，以保障系統的可靠穩定運行。

1.3.3 加強督考，健全工作機制

成立由區鎮兩級河長辦、 五管辦及相關部門單位組成跨界河道督查考核專班，認真開展督查考核，發現問題及時下達整改通知書， 全年共下發整改通知86份，整改問題292個，發布督查通報11期。

2 存在問題

2.1 基層河長履職意識不強，缺乏管理知識

2017年以來， 推進河長履職一直是河長制工作重中之重。“三級”河長從認河、知河到治河逐步實現常態化，但基層河長思想認識還有不足，履職能力有待提高。

（1）交辦問題少。 從日常督查中發現，基層河道仍然存在部分“兩違三亂”問題，往往上級交辦才處理，缺乏積極性和主動性，

（2）缺乏相關知識。部分基層河長主動學習不足，對涉及河道管理的相關知識不甚了解，對涉及的“兩違三亂”界定、管理范圍線等模糊不清，不能有效處置相關問題。

（3）對河長制辦公室認識有偏差。部分基層河長因河長制辦公室設立在部門， 潛意識認為河長制是部門工作，弱化河長制影響力。

2.2 聯合執法機制不完善，基層執法缺失

河長制工作成員單位在常態化管理中， 仍然存在各自為政的局面，在涉及重大問題處理過程中，相互之間缺少溝通，部門之間相互配合不足；基層河長協調區管相關部門聯合執法難度大， 基層管理執法權限有限， 全區沒有真正形成常態化的聯動監管機制，影響治理效果。

2.3 農村污染治理不足，污水收集有“盲區”

在日常檢查中發現， 一些河道水質仍然有水體污染事件，仍需加強管理。

（1）農田面源污染嚴重。農作物秸稈回收利用率不高，秸稈還田經過農田灌溉水浸泡，多項指標嚴重超標。 生態環境部門實驗表明，泡水2d后氨氮、總磷和化學需氧量分析值均急劇上升； 相同量的稻草泡水水質中污染物濃度值高于麥稈泡水；秸稈量越大，對水質的影響越大；秸稈泡水時間越久，對水質的影響越大，水色由黃變黑、發臭。 隨著農田退水排入河道，影響河道水質［2］。

（2）污水收集處理需提高。污水收集配套管網建設存在“盲區”，污水管網破損及錯接、漏接、混接嚴重。鄉鎮污水管網“入戶難”“進廠難”，污水處理設施低負荷運行，設施有效運行率偏低。秸稈泡水試驗數據如表1。

表1 秸稈泡水試驗

3 對策建議

洪澤區河長制工作目前仍處于起步階段，對存在問題，需要從頂層設計，不斷完善相關制度，充分發揮社會力量，形成河長主導、各界廣泛參與的新格局。

3.1 綜合施策，彌補不足

3.1.1 提高河長責任意識

提高各級河長的責任意識，嚴格落實區、鎮、村三級河長水資源保護目標責任， 協調好不同級別河長之間的工作和職責，各級河長應成為責任主體，將任務細化、實化，上級對下級進行管理和監督，下級對上級進行匯報和反饋，做到責任明確，使工作由虛變實。 鼓勵“五位一體”管護員爭做“民間河長”，第一時間發現問題，并積極參與解決；完善區、鎮、村三級河長考核激勵機制，強化考核結果在人員提拔使用中運用；完善河長述職制度，河長制工作納入年終考核［4-5］。

3.1.2 強化基層河長履職培訓

結合新一輪基層換屆選舉工作成果， 對河長尤其基層河長組織業務培訓，區鎮（街道）河長辦制定河湖長制培訓方案，落實培訓經費，增加培訓頻次，提高培訓質量。

3.1.3 調整區鎮河長辦運行模式

在河長制制度設置中， 區級河長制辦公室為常設機構，設在區水利局，成員單位容易將河長制辦公室定位為部門單位，工作號召力削弱。應結合日常工作，由政府辦分管的辦公室主任（常務副主任）直接主持河長制日常工作；鎮（街道）河長制日常工作，由各鎮（街道）黨政辦公室分管負責人直接主持；研究落實鎮級河長辦專崗專編問題。

3.2 完善機制，加強引導

3.2.1 研究執法力量下沉

結合鄉鎮新一輪機構改革， 區級各職能部門思考對接鄉鎮綜合執法機構， 統籌行政處罰、 行政強制、 行政征收等職權和執法資源， 合理劃分執法職責，推動執法力量下沉。

3.2.2 提高基層執法能力

加強基層執法隊伍能力建設， 推進執法制度化、規范化、專業化、標準化建設；各鎮（街道）要完善執法裝備，全面提升執法效能，要讓鄉鎮綜合執法機構，及時配合鎮、村級河長工作，解決基層河湖交辦問題整改過程中的執法問題，維護良好水事秩序。

3.2.3 引導群眾參與

通過群眾參與治理，可以把原來認為“政府該干的事”看作是“自己該干的事”，從旁觀者轉換為參與者，形成“大家治河為大家”的良好氛圍，從而營造全社會關愛河湖、珍惜河湖、保護河湖的濃厚氛圍［6］。

3.3 強化治理，消除污染

3.3.1 實施農村污水治理

完善農村污水處理設施， 提高涉農行政村覆蓋率和農戶覆蓋率， 爭取重點斷面匯水區范圍內農村生活污水全收集、全處置。農村生活污水處理設施推行區級統一運行管理，杜絕空轉現象。 開展清理“毛細血管”行動，加強水質監測，推動水系連通，及時解決階段性污染問題，不斷提升支流支浜水質。

3.3.2 加大企業偷排處理力度

堅持對偷排、漏排行為的“零容忍”，強化一體化智慧園區建設，通過智慧大數據平臺及時鎖定偷排、漏排企業， 加大對偷排漏排企業和重點污染企業環境違法行為的懲治力度，發現惡意偷排的，堅決依法追究相關人員法律責任。

3.3.3 推進秸稈離田

加強秸稈綜合利用研究，全面推廣新技術，促進秸稈離田再利用，在促進農民增收同時，減少對河道水質的影響。

4 結語

河長制推行是一個在實踐中不斷完善的過程。針對基層河長履職意識不強、 河湖長生態環境基層執法缺失及農村污染治理三方面問題， 有針對性地給出對策建議。不斷完善現有機制，充分發揮河長制在洪澤區的管護作用， 做細抓實河湖生態環境保護工作，確保洪澤區河長制工作行穩致遠。