破解普通公路養護資金難題的窗口期

文|交通運輸部規劃研究院 羅詩屹 崔敏 黃麗雅

自2008年成品油稅費改革以來，我國普通公路養護主要采用“中央收取成品油消費稅—轉移支付至地方—地方交通部門履行養護職責”的資金保障機制。

隨著經濟社會的高速發展，截至2020年底，我國公路網總里程已達519.81萬公里。其中，普通公路養護里程達498.3萬公里，比2008年增長了60.9%，而養護資金供給規模的增速卻遠低于此，養護成本不斷攀升，資金缺口愈來愈大，公路服務質量和路網安全受到嚴重影響。同時，隨著公眾對公共服務的要求和維權意識逐步提高，社會輿論對交通行業的壓力也愈加突出。現有養護資金保障機制已難以適應行業發展形勢和需要，適逢我國財稅體制和事權改革，普通公路迎來了養護資金保障機制重構的大好機遇，盡快完善普通公路可持續發展資金保障機制和政策成為當務之急。

普通公路養護資金保障所面臨的問題

問題一：財權與事權不匹配，各方籌措養護資金和發展養護事業的動力不足

稅費改革后，原先的地方費轉為中央稅，由中央安排每年的轉移支付規模和資金撥付，按照“資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變”的原則由地方履行養護職責。即公路養護的財權上收至中央，公路養護的事權責任依然留在地方；公路系統資金納入財政預算進行統一管理的同時，由交通部門承擔起管養的全部責任（如圖1所示）。

圖1 稅費改革前后普通公路養護資金機制的變化情況

在實際操作中，中央財政將資金通過稅收返還和一般性轉移支付的方式撥至地方，不承擔公路養護的事權責任和支出責任，因此中央并沒有對各省間的分配機制進行優化并保障足夠養護資金的動力。同樣，各級地方財政除上級轉移支付資金外，也沒有積極性再投入更多的財政資金用于公路養護和行政運行支出。大部分省區公路養護部門因為缺少資金，將養護事權層層下放、“以建代養”的情況愈發突出，養護事權責任的履行質量大打折扣。

從十余年間的發展趨勢來看，這種財權事權的不匹配，并沒有促使中央與地方、交通與財政等各方形成合力推動公路養護事業發展。

問題二：養護資金嚴重不足，普通公路養護質量面臨嚴峻考驗

受制于現有財權事權不匹配的問題，大部分地方省份均采用“中央給多少錢就養多少路”的原則開展普通公路養護，而這部分資金供給相對于實際需求嚴重不足，全國普通公路養護不到位現象突出。為提升路況質量、確保路網通行能力，各省均采用“大中修和新改建”等建設資金對路網不停地進行翻修新建，造成了極大的資源浪費。

目前，中央成品油消費稅轉移支付占每年全國普通公路養護支出（不含大中修）的比重達80%以上。養護支出分為基數稅收返還和增量資金轉移支付兩部分，基數返還部分的規模每年均為1531億元，除用于公路養護部分之外，還用于航道養護、公路運輸管理等方面；增量資金從2013年的630億元增至2020年的693億元，增長較為有限，且不全部用于公路養護。經測算，“十四五”時期我國普通公路養護資金總需求將達到2.9萬億元左右，年均資金需求超過5900億元，而每年成品油消費稅交通專項資金可用于公路養護的部分僅為1500億元至1800億元左右，缺口規模較大，預計全國將有51%的普通公路陷于“列養但無錢養，應修但無錢修”的窘境。

問題三：養護資金分配失衡，國家路網公共服務體系出現結構性問題

2008年，為確保稅費改革順利推進，成品油消費稅的基數返還部分在各省間分配是按照2007年（基期年）各省“六費”基數確定的。這種分配模式自2008年起至今已延續了12年，早已不能適應各省養護需求的結構變化。以我國中西部省份為例，早些年車流量較低，以養路費為主的“六費”基數很低、與東部省份差距較大；而隨著經濟不斷發展，中西部路網里程、車流量都實現了飛躍，其普通公路養護資金需求遠超東部，而此時仍采用13年前的各省車流量結構作為養護資金的分配方式，顯然是不合理的。

增量資金部分的分配也同樣存在問題。雖然增量資金在分配名義上考慮了各省區“路網密度”“路況指數”等行業發展指標，但一方面增量資金的全國總規模太少，不到700億元，各省通過分配最終得到的實際資金數額有限；另一方面，增量資金的算法指標不夠全面細化，算法并不透明，難以真實反映各省交通的實際發展情況。

在這樣的分配機制下，各省可獲得的全國普通公路單位里程成品油轉移支付資金差異極大，背離了當年稅費改革的部分初衷。根據2018年至2020年的數據進行測算，東部各省每年可獲得平均5.6萬元/公里的養護資金，中部省區可獲得3.8萬元/公里的養護資金，西部省區僅可獲得2.5萬元/公里的養護資金。舉一個更加直觀的例子，北京市普通公路里程約2.2萬公里，收到的成品油消費稅轉移支付規模為57億元，其中基數返還46.4億元、增量資金10.6億元；相對應的，青海省承擔著7.8萬公里的普通公路養護任務，是北京的3.5倍，而青海省收到的成品油消費稅轉移支付規模卻僅為10.8億元，其中基數返還4.8億元、增量資金6億元，所獲成品油消費稅轉移支付規模不足北京市的1/5。

問題四：行政與項目經費捆綁，致使“養人”支出擠占“養路”支出

稅費改革前的公路養路費在使用上需首先確保公路小修保養和大中修工程費的需要，后保證養護其他費用和事業發展費用的需要，且“養路費用于養護工程方面的費用比例每年不低于總支出的80%”，即養路費主要用于“養路”而非“養人”。

稅費改革后，“養人”經費（含日常保潔人員經費、行政管理及其他費用）和“養路”經費（指小修保養費）均以成品油消費稅轉移支付資金作為資金來源渠道。在資金供給愈發難以覆蓋需求的情況下，各級公路管理機構在編制部門預算時，通常都會根據部門支出預算編制的“基本支出優先保障”原則，將人員經費預算置于日常公用經費預算和項目支出預算之前，且不編制赤字預算。隨著人員經費的逐漸增加，養護項目支出費用被日益擠占，有些地方“養人難養路”的矛盾愈加凸顯。

普通公路迎來重構保障機制的戰略機遇期

機遇一：事權改革和稅制改革帶來大好時機

財稅體制改革為普通公路養護事權和財權的重新劃分提供了重要的政策環境。

在財政事權改革方面，2019年7月，國務院發布了《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》)，其中明確了普通國道劃分為中央財政事權部分和地方財政事權兩部分，由中央和地方分別承擔相應支出責任；普通省道和農村公路均為地方財政事權，原則上由地方承擔支出責任。雖然事權改革方案并未細化中央及地應各自承擔的具體職責內容，但《方案》明確了中央應在普通公路養護方面承擔一定職責，并提出“國務院有關部門和單位要根據《方案》細化實化改革任務和舉措”。

在稅制改革方面，涉及成品油消費稅的改革也已進入加速推進階段。2019年，國務院發布的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》已明確“穩步推進健全地方稅體系改革……培育壯大地方稅稅源，將部分條件成熟的中央稅種作為地方收入”“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方。將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源”。

2020年印發的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》確定了“健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力”“完善財政轉移支付制度，優化轉移支付結構，規范轉移支付項目”“調整優化消費稅征收范圍和稅率，推進征收環節后移并穩步下劃地方”等重要任務。

2021年4月，財政部進一步明確了“十四五”期的財稅體制改革路線圖，其中對于消費稅的改革，將結合消費稅立法統籌研究推進，在中央統一立法和稅種開征權的前提下，通過立法授權，適當擴大省級稅收管理權限。2021年7月，財政部發布的《2022年政府收支分類科目》中，對于“成品油價格改革”科目進行了部分調整，刪除了“成品油價格改革對交通運輸的補貼”（21404款）及其項級科目，原科目支出轉列“其他交通運輸支出”（21499款）科目。由此可知，涉及公路養護領域的事權和稅制改革均已明確了總體方向，并為公路養護的財權和事權劃分奠定了必要的基礎。

從財稅體制改革的總體時間表來看，本輪財稅體制改革于“十二五”末開始、“十三五”期改革深化，并預計于“十四五”期全面落地，目前已整體進入中后期階段，因此，交通運輸行業急需牢牢把握重構普通公路養護資金保障機制的戰略機遇期和關鍵窗口期，盡快提出更有利于行業長遠可持續發展的資金保障機制和政策。

機遇二：重構普通公路養護資金保障機制的條件已成熟

首先，政府對公路養護問題日益重視。交通運輸部在《“十三五”公路養護管理發展綱要》已明確指出，加強公路養護管理工作對保持公路基礎設施良好技術狀況，保障路網整體效能發揮，服務經濟社會發展和人民群眾安全便捷出行等具有十分重要的意義，并提出公路養護管理應搶抓改革機遇，深化體制機制改革，完善頂層架構，破除管理體制不順、機制不活、權責不清、資金難保障等障礙，建立事權清晰、權責匹配、運行高效的養護管理體制機制。

其次，重構普通公路養護資金保障機制的技術能力已實現。近年來，我國公路養護領域科技水平和技術方法均取得了一系列進步，依托這些技術手段，公路管理部門能夠通過加強對公路技術狀況的檢測，形成以路況水平、服務水平、資金需求及投資效益評估等核心因素為依據的公路養護科學決策機制。公路養護科學決策機制是實現公路養護治理能力現代化和管理精細化的核心，它能夠通過對大量實況數據的處理和計算，得出達到公路性能目標和養護資金需求間的對應關系，并指導相關部門作出養護決策，是重構公路養護資金保障機制的關鍵技術支撐。

再者，公路養護對于行業發展和拉動投資的重要性日益凸顯。我國交通運輸行業正由大規模建設階段向提升服務水平階段過渡，養護對于行業發展的重要性逐步提升。同時，宏觀經濟正進入下行周期，在出口拉動下滑、消費增長不明顯的形勢下，投資依然是支撐經濟軟著陸的關鍵。預計體量龐大的養護投資將逐步代替建設成為拉動經濟發展的新支點。因此，在當前階段更應盡快解決遺留問題、加強普通公路養護投入保障，從而更有力地支撐行業和經濟的穩定及可持續發展。

重構普通公路養護資金保障機制的政策建議

建議一：對普通公路養護資金保障機制進行整體重構

建議在現有資金保障機制的基礎上，進一步細化事權劃分、推進稅制改革、強化部門聯動、增強行業履職能力，構建“一部分成品油消費稅收至中央——用于履行中央制定的普惠性公路養護目標；另一部分成品油消費稅收至地方——結合各省自身實際，進一步提高公路養護水平；由地方多部門共同承擔相應養護發展責任”的普通公路養護資金保障新機制（如圖2所示）。

圖2 重構后的普通公路養護資金機制

建議二：細化事權劃分，構建激勵相容的央地權責關系

建議采用目標導向的方式細化普通公路養護領域中央和地方的事權責任，重點明確中央在普通公路養護方面的責任。

對于普通國道，中央需保障其最基本的狀態和普惠性服務水平，并按照完成普惠性目標的養護定額標準，對普通國道的日常養護和養護工程給予資金支持；地方在普惠性目標之上制定各省區的具體養護目標，并按照完成地方養護目標的養護定額標準，承擔日常養護和養護工程中央支出以外的其余支出，承擔起行政管理和養護其他費用的支出。

具體養護工作由地方開展，可采用央地簽署委托協議的方式明確央地權責劃分、普惠性目標等內容。在確保地方履行地方財政事權職責方面，中央可通過規范地方養護資金的使用方向、采用以獎代補等方式，鼓勵地方在普惠性目標基礎上，繼續提高本地公路養護質量。

對于普通省道和農村公路，地方需承擔普惠性支出責任保障，并統籌考慮地方能力范圍和地方具體養護目標，進一步加強對普通省道和農村公路的養護投入，提高公路養護水平。原則上由地方承擔全部支出責任，包括日常養護、養護工程、運行管理、養護檢查、行政管理和養護其他費用支出；中央則根據特定時期及特定發展目標，對履行普惠性支出責任保障確實存在缺口的地方，給予資金支持。

按照上述“目標導向”的思路劃分事權，雖然在全國公路定額標準體系構建、央地普通公路養護預算編制流程構建等方面存在一些挑戰，但可有效避免簡單按照養護環節或路段劃分養護事權在執行過程中造成的各類央地博弈和逆向選擇問題，有利于構建清晰明確、激勵相容的央地事權關系。

建議三：推進稅制改革，保障各級政府履行養護支出責任

建議進一步推進公路養護領域的稅制改革，使各級政府財力與事權相匹配。重點是增加地方政府在公路養護方面的財力，使之與稅制改革“健全地方稅收體系、形成財力協調的中央和地方財政關系”方向保持一致。

按照目前消費稅改革的思路，建議將成品油消費稅由中央稅改為中央地方共享稅，由中央和地方分別征收和使用。中央政府在生產、進口環節對于所有種類的應稅成品油征收一定額度的消費稅，納入中央財政收入，并用于中央事權責任的公路養護；地方政府在批發、零售環節對車用汽柴油征收一定額度的消費稅，納入地方財政收入，用于履行地方的普通公路養護責任。

建議四：強化部門聯動，形成合力推進養護事業發展

建議加強交通運輸部門與財政部門間的政策溝通，協商明確在普通公路養護目標制定、預算編制、資金撥付等方面的方法和機制，減少不同部門間由于機制和程序不暢造成的“內耗”。

建立并明確財政撥款規模與普通公路養護水平之間的對應關系。建議交通部門按照相應定額標準，測算提出達到不同養護目標所需的資金需求，并負責執行具體養護工作；財政部門結合對財政承受能力的考量，與交通部門共同選擇需要達到的養護目標和撥付資金規模（報同級政府批準），并監督資金使用。

可將行政經費和公路養護費用切分，地方交通部門回歸專業管養職能，承擔技術性、專業性的“養路”任務；地方財政部門承擔起公路養護機構的行政管理經費和編制內人員經費，將行政經費和公路養護費分不同渠道下達。

建議先選擇部分地區開展3年左右的“影子預算”試點，在試點期內每年按照央地權責劃分的思路，模擬測算出該地區公路養護應當由中央和地方分別承擔的支出規模，并進行模擬預算編制流程，與現有分配程序同步進行。試點期滿后，條件成熟地區可開始實行新的分配方式。

建議五：加強履職能力，將更多資源向公路養護傾斜

從公路行業自身來講，應進一步加強對普通公路養護的重視程度，強化對養護的全方位投入以符合行業現階段的發展需求及拉動經濟的需要。

建議加強行業在養護領域的履職能力建設，將更多的行業行政資源，包括機構設置、人員配置、規劃編制等，向養護傾斜；建議在“十四五”時期開辟車購稅對普通公路養護的資金支持渠道，使車購稅資金能由僅支持交通行業的“資本性支出”向支持“經常性支出”傾斜；建議結合國家對“新基建”大力投入的契機，全面評估公路養護對經濟拉動的重要作用，將擁有巨大存量市場的公路養護納入“新基建”行列。

冰凍三尺非一日之寒，當前普通公路養護資金保障出現的問題既有主觀原因，也有客觀因素。然而，沒有資金保障的公路養護事業將是無源之水、無本之木，由此不難看出，把握改革戰略機遇期，重構普通公路養護資金保障機制顯然已迫在眉睫。在此，希望交通部門與財政部門密切溝通，盡快推進該項工作于“十四五”時期完成并全面落地。