地方財政收入可持續發展的路徑研究

■狐淑敏

財政收入可持續發展既要保障財政收入規模與經濟發展水平相適應，又要調整收入結構，使地方政府財政收入健康穩定增長。當前，我國經濟發展正在步入以創新驅動發展的新階段，經濟綠色低碳循環可持續發展的需要、環境污染防控的壓力、減稅降費刺激經濟的任務、土地財政收入難以為繼的緊迫、經濟下行的壓力以及疫情反復的出現，都影響財政收入。要實現經濟社會穩健發展，需要對財政收入進行深入探究，提出相應的財政收入優化措施，促進經濟效益提高。

一、地方財政收入可持續發展分析

（一）財政收入最重要組成部分是稅收

稅收收入規模與稅基和稅率相關。為刺激經濟進行大規模減稅降費，稅收減少刺激企業投資，促進企業壯大，擴大稅基，短時間內影響財政收入，長期卻增加了財政收入。可見，留住了稅基的青山，才能取得財政收入的可持續發展。稅基的壯大，還需要擴大中產收入群體，完善新興商業模式稅收制度等多種形式來完成。加強國家在重要經濟領域的主導地位，進一步探索在數字經濟、電子商務上的財政收入，財政收入構成模式應緊隨經濟發展趨勢。

（二）非稅收入的可持續發展

土地收入是地方財政收入重要來源，部分地區超50%，房地產發展隨著城鎮化發展階段會失去活力，參考發達經濟體的財政收入，轉變地方財政收入構成十分緊迫。而盤活國有資產，增加國有資產收益是財政收入重要發展方向，是減輕財政收支壓力可行路徑。

二、地方財政收入可持續發展存在的問題

受新冠疫情影響，近年來財政收入壓力不斷增加，造成的原因復雜，問題是多方面的。

（一）土地收入占比過高，在地方財政收入中的比重居高不下

縱觀歷年各地財政收入構成，土地財政不斷上升。今年受房地產市場等多種因素影響，部分地區財政收入驟減，說明部分地方財政存在可持續發展問題。土地出讓收入與國家政策和經濟發展階段密切相關，財政收入依靠土地財政無法為繼，財政急需調節收入構成結構。

（二）加大對國有資本經營收入的依賴，會產生負面效應

國有資本經營收入盡管增長迅速，但是占財政比例仍舊很低。國有企業規模大，財政上交穩定，面對財政收入壓力加劇，地方政府會加大對本地國有企業各種政策的激勵，增加財政收入，而不是引進更多競爭。國有企業效率得不到提高，非國企退出市場壓力加大，短期穩定了財政收入，從長遠看資源沒有高效利用，影響當地財政收入長期發展。

（三）地方政府債務風險

隨著減費降稅的不斷推進，地方債務規模增加，債務風險影響財政可持續發展，地方政府債務率高于國際最高風險上限。地方政府償債能力有限，可能引起債務危機。財政收入的增速彌補不了政府債務增值，長期發展會弱化地方政府償債能力。部分地方政府為了短期發展利益，不顧債務壓力和財政收入實際情況，突破債務防線，給地方財政收入可持續發展背上沉重的負擔。

（四）通過非規范性或非制度化手段增加財政收入，滋生亂收費現象，嚴重影響營商環境和政府公信力

近年來，全國非稅收入增長率遠超稅收收入。非稅財政收入成熟度不高，相對監管程度低、透明度差、自由裁量權大，非稅收入增加快，增加了中小微企業的經營成本，反作用減稅降費效應，減緩了政府“放改服”改革步伐，對現代財政收入改革產生消極影響。

（五）財政開源力度不足

一方面，在傳統能源方面，一直以來我們強調制造業發展，害怕陷入能源陷阱。在當前經濟發展階段，面對人口增加困境，利用能源開采新技術，提高社會福利，過渡到新能源時代不失一種財政收入的可持續。另一方面，新興經濟業態稅收制度不完善，交易主體、交易內容難監控，稅款征收困難，市場上存在很多缺乏創新精神的內卷電商企業和偽科技公司，對社會創新發展貢獻不足，主要依靠資本投入，讓市場缺失了煙火氣，稅收也流失了很多。另外，對遺產稅、房產稅等促進社會公平的社會財富再分配政策，沒有順應經濟發展階段進行有序推進，未能促進財政收入的健康發展。

三、地方財政收入可持續發展路徑

（一）擺脫土地財政，壯大實體產業

財政收入取決當地經濟發展水平，發展經濟是根本辦法。替代土地財政收入的缺口，需要充分發展不同地區的經濟優勢，整合資源稟賦，發展本區域實體經濟。積極引進能促進當地經濟發展的重點項目，政府積極配合項目落地，培育稅收潛力。對發展滯緩的企業，成立輔助小組進行調研，為企業發展提供多方面的幫扶。推動經濟發展基礎建設和營商環境的構建，為經濟活動的開展提供外部條件，最終通過實體經濟稅收、中產階級個人所得稅和技術創新福利等，保證地方財政收入可持續發展。

（二）完善對新興經濟業態稅收管理

加強對電子商品交易、電子商務服務、互聯網金融、碎片化分享經濟等進行梳理，分析新業態市場特征以及稅收特征。新興經濟業態具有去實體化、交易復雜化的特征，作為經濟增長重要領域，是稅收重要增長點。需要我們調整現行稅收征管制度和思路，把稅收征收領域和經濟發展動態緊密結合，及時確定新業態納稅主體和標準。

（三）完善債務管理，化解地方政府債務風險

分類整理債務，摸清債務存量和類型，設定債務化解計劃方案，增加債務償還方式。建立債務管理機制，對債務發行、監管、預警、處置都建立合理的規章制度。加強政府債券市場的建立、流通和信息公開，把債務水平與政府投資保持在合理的區間內。

（四）規范財政收入制度

加強非稅財政收入征收環節的監管，暢通舉報、行政復議渠道，保證權力在陽光下運行。減少非稅收收入，增加稅收在財政收入中的比例，加強非稅財政收入的法規建設，明確權力和責任清單，整合各項收費項目，規范收取流程和范圍。

（五）增加合理稅收來源，發揮稅收社會調節功能

推進個人所得稅改革，培育中產階級納稅群體，對高收入人群加大征收力度，對不合理收入要依法處理。試點贈與稅和遺產稅，構建新的房地產稅，整合擴大資源稅，推進消費稅在零售領域的征收。

四、結語

當前阻礙財政收入可持續發展，主要有土地財政收入過高、國有資本收益發展不足、地方債券壓力大、政府非稅收入不規范和財政稅收開源不足等問題。在數字經濟大力發展的時代背景下，以及當前減稅降費的政策環境下，我們需要擺脫對土地財政的依賴、規范征稅流程、擴大征稅渠道、減少債務壓力，迎合新的經濟發展階段，開展新的稅收模式。