EOD 模式與PPP 模式融合機制分析

文／劉奧林 廣東省國際工程咨詢有限公司 廣東廣州 510060

引言：

PPP 項目自身造血能力不足導致發展遇到瓶頸，制約著PPP 模式的高質量發展。EOD 模式對于PPP 項目自身盈利能力的提升具有重要意義，EOD 與PPP 模式的融合有助于推動PPP 項目可持續和高質量發展。但從兩者融合現狀來看，由于相關融合機制建設不足，導致EOD 模式與PPP 模式融合應用推廣效果不佳，甚至影響EOD 模式在PPP 項目中的實施效果。因此，強化EOD 模式與PPP 模式融合機制分析就顯得尤為關鍵。

1、概念簡析

1.1 EOD 模式概念分析

EOD 模式，本質上是將生態治理外部價值內在化，用生態環境改善的溢出價值覆蓋前期投入資金，減少政府投資。EOD 模式通過提升整體價值，真正實現綠水青山變金山銀山。例如，在城鎮污水處理設施建設與運營過程中,EOD 模式與 PPP 模式的融合，可以有效地降低污水處理運營成本同時提高資源效率，有效提升投資回報率，具有廣闊發展前景。但實踐中，對二者融合機制認識存在一定差異，如缺乏統一標準和規范指引，可能導致建設項目難以實現預期收益目標、存在政府債務風險等問題。

1.2 PPP 模式概念分析

PPP 模式明確雙方的權利和義務，建立利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP 模式有利于轉變政府職能，有利于拓寬社會資本參與基礎設渠道，增強經濟內生動力。PPP 模式是政府與社會資本合作的一種新型投融資模式，政府與社會資本建立合作關系。由社會資本承擔投資建設成本，向公眾提供公共產品和公共服務，并通過政府付費或使用者付費享有一定的收益，同時承擔一定風險。PPP 模式是社會資本通過公共產品或服務投資和運營獲得合理回報的一種經濟模式,在具體應用過程中，可以采取與EOD 模式相融合的方式來實現政府與社會資本雙方共贏目標。

1.3 PPP+EOD 模式概念分析

EOD理念應用到PPP模式之中，被稱為“PPP+EOD”模式，“PPP+EOD”模式能夠有效減少政府付費，降低對財政補貼的依賴，解決前期投入資金不足的問題，有利于推進PPP 項目可持續發展和高質量發展，創新PPP模式發展。EOD 模式是以政府主導、市場運作、市場化運作為原則的城市發展模式。EOD 在實踐中，能夠充分發揮其高效運營的優勢來降低運營成本，提高資源效率（主要體現于節約能源、保護環境、節約資源),有效提升公共服務水平。PPP 模式屬于社會資本方向政府提供公共產品和服務，社會資本具有自主經營權。可以說，EOD模式與PPP 模式的有效融合是一種新路徑，其融合機制包括項目建設、運營機制兩方面具體內容。EOD 模式與PPP 模式融合就是將EOD 理念融于PPP 項目實施過程中，利用PPP 模式成熟的建設、運營機制優勢，使EOD 理念落到實處。

2、當前PPP 模式發展現狀

2.1 PPP 項目庫總體情況

從宏觀層面看，目前，我國已經進入全面深化改革的新階段，不僅要滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，而且要更加注重生態環境質量，黨的十八大將生態文件建設作為融入“五位一體”的總體布局中。如何將這一重大戰略舉措與社會經濟發展相適應，促進綠色經濟發展與生態經濟協調可持續發展，則成為新時代中國特色社會主義發展目標和工作方向。這一新型投融資方案與EOD 模式相結合，則可以實現優勢互補。通過建立有效合作機制，可以有效降低建設成本并提高資源效率和環境效益從而實現經濟效益最大化。據統計，截至2022 年6 月末，累計在庫項目10354 個、投資額16.5 萬億元，同比增加2537 億元，增長1.6%。累計開工建設項目5280 個、投資額8.7 萬億元。

圖1 截至六月管理庫項目數行業分布（個）

2.2 經營性較弱，盈利依賴政府付費

據相關統計，截至2022 年6 月末，入庫的可行性缺口補助項目投資額11.4 萬億元，項目數量6127 個，分別占比69.3%和59.2%。政府付費類項目次之，投資額3.5 萬億元，項目數量3626 個，分別占比21.1%和35.0%。使用者付費項目占比最少，投資額1.6 萬億元，項目數量601 個，分別占比9.7%和5.8%。

從中可以看出目前的PPP 項目大部分經營性較差，完全的使用者付費項目較少，需要政府補助才能收回投資。目前PPP 項目自身的造血能力較差，經營性不足，導致政府財政負擔較重，如何策劃PPP 項目，提升PPP 項目整體收益，減少對財政的依賴，是PPP 項目高質量和可持續發展的關鍵。

2.3 政策限制多，市場發展遇冷

自從2014 年財政部發文推廣PPP 模式以來，國務院以及發改委、財政部等部委出臺了一系列政策，PPP項目發展如火如荼。但是從2017 年以來，為防止系統性金融風險，財政部出臺信息平臺項目庫管理的通知，并提出嚴格入庫標準，提出嚴格限制以PPP 模式違規舉債。受政策影響，PPP 市場整體發展遇冷。

2.4 融資能力差，籌資渠道單一

PPP 項目融資由中標的社會資本負責，項目融資結構包括資本金和債務資金。按《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發〔2015〕51號）的精神，項目資本金應不少于項目總投資的20%。通常情況下PPP 項目投資比較大，導致項目資本金金額較高，在基礎設施和公共服務項目中有些行業資本金比例達到30%及以上，同時資本金被禁止采用債務性資金，客觀上加大了資本金的籌集難度。

對于PPP 項目投資總額和項目資本金之間的差額，則需要采用多種方式來籌集。首先可以采用的是向金融機構借款的方式進行融資，用項目未來收益權進行質押，向金融機構借款融資。還可以采用資產證券化、發行債券的方式進行融資以及短期融資券、中期票據、保險資金、項目收益票據等多種方式進行融資。目前PPP 項目中最常見的融資方式是向銀行等金融機構借款的融資方式，融資渠道單一。PPP 項目公司通過收益權質押、股東擔保等方式向金融機構借款，這種方式資融資期限短，與PPP項目期限錯配，融資成本較高，導致PPP 項目融資難、融資貴等問題。為了防止防范隱性債務風險，在PPP 項目實施過程中，嚴禁地方政府通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，對于社會資本來講PPP項目收益不確定性增強，市場上能夠自平衡高質量的PPP 項目不足，導致PPP 市場整體遇冷，社會資本參與PPP 項目不積極。同時PPP 項目具有一定的社會公益性，導致其融資渠道受到一定的政策限制。

3、EOD 模式與PPP 模式融合基礎

3.1 適用領域相契合

EOD 模式主要進行特色產業開發，根據公布的EOD試點項目分析，試點項目涉及領域眾多包括生態修復、水庫治理、流域治理、礦區整治、水資源開發、無廢城市、采煤沉陷區開發、廢棄老工業基地利用等。生態環保金融支持項目儲備庫主要支持大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態保護修復、其他環境治理等領域入庫。

根據廣東省PPP 項目庫審核規程PPP 模式涉及能源類、交通運輸類、水利建設類、生態建設和環境保護類等19 個類別，PPP 模式涉及領域廣，行業眾多。而在入庫的PPP 項目中，與EOD 理念重合的污染防治與綠色低碳PPP 項目在PPP 項目庫中占比也較高，2022 年6月末，污染防治與綠色低碳項目累計5943 個、投資額5.7萬億元，分別占管理庫的57.4%和34.9%項目。EOD模式可以在PPP 模式中找到對應的領域，兩者適用領域契合度較高。

3.2 回報機制理念一致

EOD 模式采用肥瘦搭配的方式，將生態環境治理項目與相關產業打包成整體進行開發建設，減少政府財政投資。PPP 模式同樣是通過社會資本的經營，提高使用者付費，降低運維成本，減少財政補助。

EOD 模式和PPP 模式都注重提高項目經營性收益，通過項目長期收益補貼前期投資成本，減少政府投入，盡可能實現政府“零投入”。EOD 模式與PPP 模式融合，可以拓寬PPP 項目經營性收入來源，減輕政府付費負擔，推動PPP 項目高質量和可持續發展。

3.3 政策支持，融資有保障

目前，國家開發銀行聯合生態環保部、發展改革委發文已經開展兩批次EOD 試點項目，國家開發銀行明確對于試點項目給與資源傾斜和中長期資金支持，為EOD 模式融資提供保障。同時生態環保部出臺《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環辦科財〔2022〕6號）極引導金融資金投入生態環保項目，對于入庫的采用EOD 模式、PPP 模式和其他市場化項目給與資金支持。

因此，采用PPP+EOD 模式實施的項目，可以充分利用國家開發銀行等政策性銀行中長期的融資條件以及生態環保項目的金融支持政策，解決PPP 項目實施過程中融資貴、期限錯配等融資問題，切實推動PPP 項目落地。

3.4 實際案例支撐

山東省棗莊市鳳凰綠道片區生態綜合治理提升（一期）PPP 項目主要建設內容為鳳凰綠道片區周邊區域內的生態環境保護修復和建設、配套基礎設施和服務設施建設等，具體包括三大類：（1）按照“再塑一環、打通五廊、支線加強、步道覆網”的策略，構筑城市生態高地綠色網絡體系。（2）生態修復提升工程。（3）配套公共服務及基礎設施項目。本項目堅持系統觀念、結構化思維和EOD導向，構成了一個完整的生命有機體和獨立的公共產品。

EOD 項目采用PPP 模式實施具有案例可參考，從案例建設內容上看，綠色網絡體系、生態修復提升工程和基礎設施等屬于公益性項目沒有收益，但是項目驛站、小火車旅游服務設施、日月山運動游樂場等具有一定收費基礎，肥瘦搭配組合，使用者付費補貼綠色和生態環境項目投資，項目設施后改善片區基礎設施，改善生活環境。

4、EOD 模式與PPP 模式融合實施方式

4.1 EOD 模式與PPP 模式融合

EOD 模式與PPP 模式融合，其實就是EOD 模式與PPP 模式兩種組織方式的強強聯合，在利用好兩種制度模式各自優勢的同時，促進兩者有機整合，為生態環境治理和PPP 項目高質量發展打下基礎，有效實現環保與經濟相融合，真正實現可持續發展。采用PPP 模式實施EOD 模式時，利用PPP 模式成熟的制度體系，使PPP政策和EOD 政策有序銜接和融合的同時，給EOD 模式與PPP 模式融合實施打下堅實基礎。

4.2 項目策劃，識別關聯產業

以生態環境治理為目標，綜合考慮環境規劃、成熟條件、緊迫程度等要素，選擇確實需要開展建設的項目，匡算項目的建設內容、投資規模、初步方案等主要邊界條件。為確保融合模式下對社會資本與金融機構的吸引力，需要整合生態環境治理項目與關聯產業資源，產業項目應與生態環境項目關聯程度高，體現生態治理外溢價值，能夠建立穩定凈現金流與收費機制，以此解決原有PPP 模式項目建設困難局面，激發社會資本創新活力，為EOD 模式與PPP 模式融合實施打下堅實基礎。

4.3 財務測算，減少缺口補助

EOD 模式在實施過程中要注重對項目財務測算，破解環境效益轉化為經濟效益的難題。將生態環境治理和關聯產業項目作為一個整體，分析項目成本和產出，計算是否需要政府補助以及政府可行性缺口補助額度。在保證社會資本合理利潤的情況下，盡可能實現生態環境治理項目和關聯產業自平衡，實現政府“零投入”。

4.4 符合規范，一體化實施

目前PPP 模式已經形成了比較成熟的政策體系，從項目立項、實施、采購、協議簽署、全生命周期管理等方面具有針對性的政策文件，EOD 項目若采用PPP 模式需要遵從已經成形的PPP 政策體系，符合財政部、發改委等部門對PPP 項目物有所值、財政承受能力論證、績效考核、防范隱性債務等各方面的要求，合法合規的實現EOD 模式與PPP 模式的融合。EOD 模式是關聯產業整體實施，一體化實施就是指同一個實施主體，只有這樣才能夠將外部效益內部化，將生態價值經濟化，才能夠實現關聯產業反哺生態環境治理產業。

5、建議

5.1 構建部門協同制度保障體系

PPP 模式主要圍繞財政部、發展改革委員會等多個有關部門，出臺了一系列的政策、規章制度、操作流程，構建多部門系統運行政策保障與操作指引為一體的PPP項目全生命周期制度體系，為PPP 項目規范實施提供穩定制度保障；而EOD 模式則圍繞生態環境部門、國家開發銀行等多個部門，構建EOD 模式投資指引與金融支持相關指導意見，圍繞EOD 項目有序運行提供有效操作依據。在此基礎上，利用PPP 模式和EOD 模式規范的制度體系，以此實現多個相關部門有效協同，為多種制度有序銜接融合打下堅實基礎。

5.2 強化社會資本集成管理能力

與PPP 模式融合實施效果，在后續融合模式推廣時，需要重點培育社會資本集成管理能力，通過采購政策激勵引導，打造區域產業鏈條，完善區域產業聯合，在集中社會資本力量的同時，為社會資本集成管理能力鍛煉提供更大平臺，從而實現各類資本高效合作供應，有效強化社會資本集成管理能力，促進社會資本在融合項目實施中資金投入興趣與積極性。

5.3 強化關聯產業市場收益機制

EOD 模式與PPP 模式融合時，回報機制是二者融合的核心內容，不僅可以有效減少政府可行性缺口補助，也是PPP 項目推進實施以及高質量發展的關鍵內容。但“PPP+EOD”模式關聯產業收益機制作為新生事物，關聯產業前景不夠明確，相關機制也不夠健全，以至于影響兩者融合實施進度和效果。因此，在實際對EOD 模式與PPP 模式融合機制分析時，要建立健全關聯產業市場收益機制，同時考慮金融創新支持，在確保兩者融合實施穩定發展的同時，為兩者融合應用普及打下堅實基礎。