全球經濟治理的內涵、革新與中國方案

向姣姣

回顧近百年來中國參與全球經濟治理的歷程，20 世紀前半葉中國追求的是恢復19世紀失去的國家獨立和主權，20世紀后半葉中國外交的核心問題是如何作為一個獨立的主權國家同現存世界打交道，學習更好地維護自身利益并推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展。〔1〕隨著生產力發展和國際力量對比的變化，全球經濟治理體系必然隨之發生變化，也必然經過激烈博弈和長期曲折的歷史過程。〔2〕當前，中國正前所未有地靠近世界舞臺中心，積極融入全球經濟、承擔大國責任、參與全球經濟治理，為推動全球經濟治理有序發展貢獻力量。疫情之下，環球同此涼熱，全球經濟治理更是迫在眉睫。〔3〕黨的十八大以來，中國對積極參與全球經濟治理的戰略謀劃進行總結和闡釋，強調積極主動參與全球經濟治理是形勢的客觀要求和發展的必然選擇，提出了獨具中國特色的全球經濟治理理念。〔4〕界定全球經濟治理的內涵，回顧全球經濟治理的革新歷程，理解習近平全球經濟治理觀的核心觀點，對于在新的歷史起點上如何有效地參與全球經濟治理，對全球經濟可持續發展具有重大意義。

一、全球經濟治理的內涵

隨著國際分工的深入推進和經濟全球化的快速發展，世界政治、經濟、社會、文化等領域都經歷著深刻的變革，全球治理問題受到中西方學者、國際組織的廣泛關注，其中對全球經濟治理問題的關注更甚。

1.全球經濟治理的概念溯源

在經濟全球化大背景下，經濟日益影響國際關系、國際事務與國際秩序，全球經濟治理在全球治理中處于核心位置，而對全球經濟治理內涵的認識要追溯到對全球治理的系統理解。1995年，聯合國全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》報告中明確了全球治理的定義，指出全球治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，這是一個持續的過程，相互的沖突和不同的利益得到調和并采取合作行動。全球治理理論的主要創始人認為“治理是一種由共同目標支持的活動，主體未必是政府，無須依靠國家的強制力量來實現”。〔5〕國內最早研究全球治理的學者認為“全球治理指的是通過具有約束力的國際規制解決全球性的沖突、生態、人權、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經濟秩序”。〔6〕歸根溯源，全球經濟治理是指在一部分或全體主權國家之間進行的超越國家主權的經濟合作和共治，是合作行為和行動、創立與運行合作機制、相關的各種理念和構想的統稱。〔7〕

一切全球問題都是由全球經濟問題衍生的次生性問題，因此，全球經濟問題是首要和核心的問題。全球經濟治理是全球治理中最重要的部分，是全球治理在全球經濟領域的延伸和擴展。同時，全球經濟事務也需要世界各國的群策群力。綜上所述，全球經濟治理是超越國界的，是在全球范圍內優化配置資源、維持國際秩序、調節國際關系、規范國際貿易和投資規則、制定跨國政策及協議等一系列行為的統稱。

2.全球經濟治理的核心問題

全球經濟治理是超越國家、種族、宗教、經濟發展水平的，試圖在全球范圍內達到理想狀態。全球經濟治理主要涉及“為什么治理？如何治理？誰來治理？治理什么？治理得怎么樣”等問題，〔8〕而研究全球經濟治理最為核心的問題則是要厘清全球經濟治理的主體與客體，即“誰來治理”與“治理什么”的詰問。

一方面是要回答“誰來治理”即治理主體這一命題。全球經濟治理主要是通過制定和實施全球規制來規范各個經濟體的行為，通常認為全球經濟治理的主體和組織機構主要有三類：一是主權國家；二是正式的國際組 織， 例 如 聯 合 國（United Nations，UN）、世界銀行（World Bank，WB）、世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）、國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）等；三是國際非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGO）、非官方論壇、非正式的全球公民社會組織。全球經濟治理的主體強調各國政府的“共治”，特別是帶有超越主權意義的正式的國際組織以及各種全球性和區域性的合作平臺，〔9〕由不同國家組成“世界政府”并聯合通過國際制度和規則調控世界經濟。〔10〕但隨著全球經濟的發展，跨國公司日益成為活躍的力量在世界經濟的舞臺上嶄露頭角，因此，在高度融合的經濟全球化的今天，主權國家、國際組織、跨國公司、非政府組織、正式的經貿合作平臺等形成了一個巨大的全球經濟治理網絡。

另一方面要厘清“治理什么”即治理客體這一問題。全球經濟面臨著治理赤字、信任赤字、和平赤字和發展赤字等重大問題，〔11〕全球經濟治理旨在解決已經影響或將要影響全人類的、很難依靠單個國家得以解決的跨國性經濟問題，特別是世界市場失靈、全球經濟治理體系滯后、生態環境日益惡化、人類安全環境堪憂、世界能源危機凸顯等問題，這些都需要依靠有效的全球經濟治理予以緩解。因此，全球經濟治理包括全球宏觀經濟治理、全球安全治理、全球金融治理、全球貿易治理、全球環境治理、全球能源治理、全球貧困治理等具體范疇。

3.全球經濟治理的現實困境

全球經濟“四難”與治理“四化”挑戰尤為突出，全球治理陷入困境，最根本的原因是世界經濟長期穩定和可持續發展不確定性加劇，全球經濟面臨的矛盾日益加深，特別是全球經濟增速放緩、國際貿易保護主義抬頭、全球經濟治理體系滯后等矛盾日益凸顯。

全球經濟增速放緩。后危機時代，全球經濟仍然處于復蘇乏力的狀態，毫無疑問，持續蔓延的新冠肺炎疫情更是讓增速乏力的全球經濟雪上加霜。全球經濟正處于深度調整之中，世界正在經歷百年未有之大變局，新冠肺炎疫情的全球大流行更是加速了這種大變局。世界多極化、經濟全球化、社會信息化高速發展的同時，貿易保護主義、逆全球化、單邊主義、孤立主義、民粹主義等思潮不斷抬頭，恐怖主義、網絡安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統安全問題持續蔓延，都給全球經濟的持續增長帶來了阻力。

貿易和投資規則與機制封閉化嚴重。逆全球化浪潮此起彼伏，貿易保護主義升溫，部分經濟體內顧傾向政策明顯，貿易自由化舉步維艱。雖然區域性的自貿區不斷涌現，但是多邊貿易談判進展緩慢，區域貿易談判很難達成實際生效的重要協定，全球的貿易體制出現了“碎片化”“單邊化”的發展趨勢。根據WTO的統計數據，全球已達成并實施的自由貿易協定達350 多個，呈現出明顯的“意大利面條碗”現象。

全球經濟治理體系滯后于發展需要。環顧世界，新興經濟體和發展中國家快速崛起，世界經濟呈現著“東升西落”“南升北降”的態勢，但是發達國家與發展中國家在全球經濟治理領域存在著嚴重的分化和分歧，發達國家在全球經濟治理領域仍然掌握著絕對的話語權，例如國際多邊金融領域一直鮮有新生的力量出現。因此，需要更多的國家參與到全球經濟治理的格局中，為全球經濟的可持續發展作出更多的貢獻。

二、全球經濟治理體系的革新

15 世紀，由葡萄牙、西班牙等國實施的帶有濃厚的殖民主義色彩的“地理大發現”開啟了“大航海”時代，由此世界經濟的雛形開始形成。冷戰結束前，超主權的經濟合作主要局限于發達國家，典型的G7 并不具有全球性特征，無法解決全球性問題。冷戰結束后，隨著發展中大國和新興經濟體群體性崛起，G20 開始活躍在國際經濟的舞臺并積極參與全球性經濟治理，特別是2008年金融危機后，G20 逐漸成為后危機時代的長效治理機制，成為解決全球經濟治理困境的重要合作平臺與機制。至此，全球經濟治理開啟了從“西方治理”到“中西治理”的道路。

1.美國主導下的布雷頓森林體系階段（1945年—1975年）

二戰以后，全球經濟治理形成了以美元為中心、以美國主導的IMF、WB、關貿總協定（GATT，1995 年被WTO 取代）三大機構為框架的布雷頓森林貨幣體系和自由投資與貿易體系，通過WB、IMF 等國際性經濟組織來治理世界經濟，這也標志著以美元為中心的國際貨幣金融體系的建立和全球經濟合作框架和機制的形成。

這一階段，美國主導下的布雷頓森林體系確立了美國在世界經濟中的霸主地位，美國主導的IMF、WB 占據著全球經濟治理的話語權，不可否認地在穩定世界經濟格局中發揮著重要作用，一定程度上促進了戰后世界經濟的恢復和穩定發展。但是，美元長期作為主要儲存貨幣使布雷頓森林體系的弊端也日益顯現，隨著美元與世界經濟的依存度持續增強，為了轉嫁債務危機大肆印發鈔票，隨之而來的“美元過剩”引發了全球性通貨膨脹，美國主導下的布雷頓森林體系的效用逐漸減弱。

2.G7 主導下的牙買加體系階段（1975 年—2008年）

基辛格在其著作《世紀秩序》一書中談到，整個19 世紀以及20 世紀上半葉，全球秩序由歐洲主導。〔12〕20 世紀70 年代，“美元危機”“石油危機”引發的經濟危機使世界經濟形勢一度陷入困境。1976年，美國、日本、德國、英國、法國、意大利、加拿大等相繼崛起的7 大工業國通過召開最高級別首腦會議研究“涉及世界經濟危機的所有經濟問題”，由此誕生了七國集團（G7）。1997年，俄羅斯加入后G7 擴容為G8。七國集團（G7）通過操控IMF、WB 和GATT 等主要國際經濟組織，制定和主導世界經濟規則，引領全球經濟的發展方向。1997年亞洲金融危機爆發后，國際社會認識到國際金融問題的解決除西方發達國家外，還需要有影響力且快速崛起的發展中國家和新興經濟體參與，二十國集團（G20）應運而生。1999 年，G7國家發表首份《G20公報》，同意發達國家和新興市場經濟國家共同組成G20，就改革國際金融問題進行磋商。

以G7的誕生為標志，主要發達國家成為全球經濟治理的主體。因此，不論是布雷頓森林體系還是G7 集團，以美國為首的發達國家仍然牢牢地掌握著世界經濟的話語權、世界規則的制定權，主導著世界經濟秩序的發展趨勢和走向。

3.G20 倡導下的“中西共治”體系階段（2008年至今）

2008 年金融危機后，G20 從幕后走到臺前，由金融危機后的危機應對平臺轉向全球經濟的長效治理機制。黨的十八大以來，中國高度重視和關注全球經濟治理這一“時代命題”，以G20 杭州峰會為標志，形成并推動了一系列關于全球經濟治理的構想、理念與實踐，形成了習近平全球經濟治理觀。習近平全球經濟治理觀是對全球經濟治理的根本理念和基本方略的認識，是習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的重要組成部分，不僅厘清了全球化的中國“路在何方”，更開啟了“中西共治”全球經濟的新格局，成為中國積極參與全球經濟治理的主張與方案。

2016 年9 月舉行的G20 領導人杭州峰會是全球經濟治理轉型的標志，旨在推動構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟，〔13〕在此次峰會上習近平主席首次全面闡釋了全球經濟治理觀，首次把創新作為核心成果，首次把發展議題置于全球宏觀政策協調的突出位置，首次形成全球多邊投資規則框架，首次發布氣候變化問題主席聲明，首次把綠色金融列入二十國集團議程，構成了“以平等為基礎、以開放為導向、以合作為動力、以共享為目標”的習近平全球經濟治理觀。〔14〕G20 集團下的長效經濟治理機制意味著真正的全球經濟治理開始起步，中國由過去漸進式被動融入全球經濟治理到主動倡導全球經濟治理，在獨立自主與對外開放的統一中積極參與全球治理體系的改革和建設。

三、全球經濟治理的中國方案：習近平全球經濟治理觀

經濟全球化使世界從未像今天如此緊密相連。面對全球經濟治理的困境與難題，更加需要各個經濟體齊心合力、同舟共濟，一起彌補制度性障礙和體系性滯后。習近平全球經濟治理觀全面系統地闡述了“以平等為基礎、以開放為導向、以合作為動力、以共享為目標”的全球經濟治理理念，切實緩解了全球經濟治理面臨的現實困境，切實反映了當代世界格局的深入變化，切實踐行了共商共建共享的發展理念，切實維護了廣大新興經濟體和發展中國家的利益。中國人民用實際行動為世界經濟的可持續發展和國際規則的重塑貢獻了“中國方案”和“中國智慧”，用參與全球經濟治理的實踐闡述著“美美與共、和而不同”。

1.以平等為基礎：構建公正高效的世界經濟治理格局

以平等為基礎的全球經濟治理觀是指導全球經濟治理的基本準則。20 世紀70 年代，鄧小平同志在聯合國講壇上提出了建立公正合理的國際政治經濟新秩序的主張。進入21世紀，中國積極參與全球經濟治理，提出了新安全觀、新文明觀、新發展觀，建設“和諧世界”“和諧亞洲”。黨的十八大以后，中國更加深入地參與到全球經濟治理的各項事務中，日益成為全球經濟治理的主要倡導者、重要推進者和共同踐行者。理念層面，中國提出了構建“人類命運共同體”、“一帶一路”倡議等全球治理新理念。實踐層面，中國積極推動“一帶一路”建設，強化全球治理合作、推動全球治理體系的變革，為全球治理的發展切實提供助力。中國致力于將自身的發展與世界各國、廣大發展中國家的發展相結合，堅定走互利共贏的合作道路，主張通過南北對話和南南合作等平臺幫助發展中國家擺脫落后的面貌，推動構建可持續的發展格局。

2.以開放為導向：堅持包容開放的規則治理機制

黨的十九大報告指出：“開放帶來進步，封閉必然落后。中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。”〔15〕中國作為世界第二大經濟體、第一大發展中國家，在參與全球經濟治理的過程中不僅注重“國際規則國內化”，以包容的心態去擁抱國際規則，同時也積極參與全球經濟治理中的具體規則的建立、制訂和推廣，為發展中國家爭取權利。2015年，中國倡議設立的多邊金融機構亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”）正式成立，致力于促進亞洲基礎設施的建設和互聯互通。不同于現有世界經濟的“三駕馬車”那種以美國和日本為主導的代表發達國家利益的規則治理機制，亞投行以開放為導向，更多地兼顧發展中國家的利益，旨在提高發展中國家在全球經濟治理中的制度性話語權，構建包容開放的規則治理機制。截至2021年10月，亞投行已擁有104個成員，成為僅次于世界銀行的全球第二大多邊金融機構。新冠肺炎疫情發生后，為了支持成員克服全球新冠肺炎疫情對經濟的影響，亞投行專門設立了新冠肺炎危機恢復基金，優先幫助低收入和中等收入國家。

3.以合作為動力：達成高水平的貿易協調合作機制

2018 年4 月，習近平主席在出席博鰲亞洲論壇并發表主旨演講時強調：“過去40 年中國經濟發展是在開放條件下取得的，未來中國經濟實現高質量發展也必須在更加開放的條件下進行。”〔16〕改革開放40 多年，中國是經濟全球化的受益者，同時也是經濟全球化的建設者、維護者和推動者，這充分體現了中國“以和為貴”“天下大同”的價值觀和理念。我們堅持和平合作的發展道路，并且堅信只有堅持和平合作的發展道路，才能為世界作出更大的貢獻。我們始終堅持自由貿易的基本方向，整合區域自由貿易談判框架，推動經濟一體化的發展。截至2021 年10 月，中國已經和26 個貿易伙伴簽署了19個自貿協定。2020 年11 月15 日，經過8 年31 輪的談判，區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）正式簽署，這也標志著世界人口最多、經貿規模最大、最具發展潛力的自貿區達成合作，未來10 年，RCEP 成員國之間90%的貨物貿易會實現最終零關稅。2020 年12 月，中歐雙方舉行了第35 輪中歐投資協定談判。目前，中國也在積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）。這些都充分體現了中國正在并持之以恒地通過高水平的貿易協調合作推動全球經濟治理。

4.以共享為目標：推動構建互利共贏的“人類命運共同體”

中國在擴大開放、參與制訂全球規則的同時，不斷地以負責任大國的擔當為全球可持續發展提供中國智慧，做全球經濟治理的積極參與者和建設性貢獻者。2017 年1 月，習近平主席在聯合國日內瓦總部發表了題為《共同構建人類命運共同體》的主旨演講，指出：“宇宙只有一個地球，人類共有一個家園。讓和平的薪火代代相傳，讓發展的動力源源不斷，讓文明的光芒熠熠生輝，是各國人民的期待，也是我們這一代政治家應有的擔當。中國方案是：構建人類命運共同體，實現共贏共享。”〔17〕人類命運共同體堅持和平發展道路，是推動全球經濟可持續的發展模式，秉持共商共建共享的理念將中國發展的成果與經驗與世界分享。在中國共產黨帶領中國人民實現了全面小康的同時，中國國際扶貧中心將減貧經驗分享給廣大發展中國家。面對全球生態環境日益嚴峻的挑戰，中國積極推動國際環保合作和全球生態治理體系的改革，共謀全球生態文明建設之路，共同應對全球氣候變化。面對新冠肺炎疫情全球肆虐，中國積極倡導攜手加強全球公共衛生治理，〔18〕并堅守疫苗作為全球公共產品的承諾，〔19〕為實現疫苗在發展中國家的可及性和可擔負性作出了中國貢獻。■