全面深化改革背景下政治生態涵養與監督體系重構

涂冰燕

（中共南陽市委黨校，河南 南陽 473400）

一、回歸初心的自我革命

中國在改革開放的大潮中學習了西方的先進管理經驗和技術，開闊了全球化的視野，但是干部隊伍在其中也深受市場化因素的影響，導致腐敗問題滋生蔓延。黨的十八大之后持續推進的全面從嚴治黨被中國著名作家二月河如此評價：“我們黨的反腐力度，讀遍二十四史，沒有像現在這么強的。這種力度絕對是不見史冊的，但反過來說，腐敗程度也是嚴重的。”[1]曾幾何時，腐敗已經成為威脅共產黨執政地位的頭號殺手。習近平總書記掀起的反腐敗浪潮被國內外、黨內外的人們寄予厚望。因為黨的十八大之前官場的種種亂象如果長期持續下去，就很有可能把中華民族帶入災難，共產黨的政權基礎可能就會徹底坍塌，所謂實現中華民族偉大復興就只能是一句空話，這絕不是危言聳聽。習近平總書記注定是力挽狂瀾、改變歷史的偉大人物。與腐敗決裂是政權穩固的要求，是挽救民族命運的歷史性抉擇，黨的十八大以來反腐敗的決心和力度之大，效果和評價之好，都是罕見的。經過10年雷霆萬鈞的全面從嚴治黨，有力消殺了官場中的不良習氣，所有官員都要在新時代接受新的政治標準的檢驗，對于之前的官場陋習甚至是曾經見怪不怪的潛規則，如今都已經成為不可逾越的高壓線。這種反腐敗是徹底的又是無情的，沒有上下之分、功過之別，更沒有所謂的選擇性執法。習近平總書記曾經說的“刮骨療毒”“猛藥去疴”“壯士斷腕”這些語言都是形容整肅官場紀律的艱巨復雜與重大挑戰。

共產黨的立黨宗旨與腐敗是格格不入的。從市場經濟條件下出現的大量的官員腐敗案件來看，僅靠道德的說教是遠遠不夠的，必須有可以約束官員行為的剛性制度。很多官員的腐敗是慢慢發生的，是在掌握了一定權力之后逐步開始的。中國共產黨是經歷了各種驚濤駭浪考驗而上臺執政的政黨，是中國本土產生的卓越的政治組織，對自身先進性和純潔性的要求曾經一度達到了苛刻的程度。但不容否認改革開放初期的政治大環境對官員的腐敗在一定程度上是失之寬容的，形形色色的腐敗已經泛濫到了讓人覺得不足為奇的程度，甚至許多老百姓都認為如果做官不多撈好處那么做官還有什么意義？當官就要沾光，這種中國共產黨曾經嚴厲批判的剝削階級思想一度在政治體系中大行其道。由于在實際中受到懲處的官員太少、力度太小、機率太低，腐敗成本幾乎完全可以忽略不計，導致腐敗現象“前仆后繼”，屢禁不止，已經到了威脅黨的生存的境況。這種政治大環境持續的時間越久，對黨執政的威脅就越大，就會有更多的官員敢于以身試法、鋌而走險。

為政清廉是政治體系的基本要求而不應是稀缺之物。任何一個官員要想在這個有著堅定革命理想的政黨中容身，就必須做到這一點，不能心存僥幸。有官員慨嘆現在是“官不聊生”，日子不好過，一方面要努力工作，一方面還要保持廉潔。許多身有病灶的干部在反腐敗的高壓之下戰戰兢兢、如履薄冰，這恰恰說明官場生態在掃除霧霾，多云轉晴。

全面從嚴治黨永遠在路上，作風建設永遠在路上。中央八項規定改變中國，這在10年前是無法想象的。在反腐大幕剛剛拉開之際，個別干部不以為然，想當然認為不過是新一屆領導人的姿態而已，中央八項規定肯定只是一陣風。隨著大批腐敗官員落馬，反腐敗的高壓態勢已經非常明顯，“打虎拍蠅獵狐”使腐敗分子無處藏身。個別干部開始由猜疑、觀望變為緊緊跟隨，老百姓也為反腐敗取得的成就歡呼喝彩，整個政治生態、社會風氣煥然一新，黨心軍心民心為之一振，好象在重重陰霾中看到了希望的光芒。這一轉變是歷史性的，意味著宏觀政治大環境開始徹底改變，進而促使微觀小環境的改變，一直延伸到官員個體的改變。官員腐敗的增量得到有效遏制，存量不斷減少，共產黨的執政穩定性大幅提升，這種歷史功績是無論給予多高估計和評價都不為過。在新的歷史時期，中國共產黨決心重振綱紀，重拾信心，重新找到共產黨人最本真的初心，建立起與人民群眾生死相依的血肉聯系，黨的政治定位重新回歸馬列主義、毛澤東思想的科學基點。

二、重大節點的重大判斷

黨的十八大以來，面對嚴重的腐敗問題，以習近平同志為核心的黨中央下決心要整頓吏治，純潔隊伍，純潔組織，純潔黨性，決心之大、力度之大遠超人們的想象。既要堅決鏟除腐敗存量，還要嚴厲遏制腐敗增量，這就需要營造風清氣正的政治生態。隨著反腐的深入推進，在政治層面解決體制機制問題已迫在眉睫，因為只有建立、依靠完善的反腐體制機制，才能使“嚴”的主基調長期堅持下去。中國的反腐采用了以治標為治本爭取時間的策略，即通過八項規定的實施來凈化黨風政風，從作風、立場、思想、組織等各個層面發力。反腐敗在社會上的認可度非常高，老百姓從黨的十八大以來查處的一系列大案要案中看到了共產黨的決心，看到了黨和國家的希望，這是反腐敗斗爭持續推進的重要群眾基礎。黨的十八大以來反腐敗斗爭成效卓著，黨中央關于反腐敗斗爭形勢的判斷也在不斷發生變化，到目前為止，大約可以概括為十個重要節點：

一是習近平總書記在2015年初的十八屆中紀委五次全會提出，“對現階段黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢，黨中央的總體判斷是依然嚴峻復雜。”[2]368這個判斷表明“不敢腐”的震懾還沒有完全形成，有些黨員領導干部在黨的十八大召開之后兩年多的反腐敗斗爭中依然有觀望的想法，認為可能不過是熱鬧一陣子，查幾個典型案件就不會繼續進行下去了。

二是習近平總書記在2016年1月十八屆中紀委六次全會上強調：“我們著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題，使不敢腐的震懾作用充分發揮，不能腐、不想腐的效應初步顯現，反腐敗斗爭壓倒性態勢正在形成。”[3]161這個判斷是一個明顯變化，說明反腐敗斗爭面臨新的歷史節點，之前惡化蔓延的腐敗態勢已經得到有效遏制，反腐敗的重大震懾功能初顯，“不敢腐”的高壓態勢開始形成。

三是2016年12月28日召開的中央政治局會議提出，“反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成，得到人民群眾稱贊，黨心民心得到極大提振。”[4]這是在2016年一年之中關于反腐敗斗爭的第二個重大判斷，它提示我們，反腐敗斗爭的勝利作為一種客觀歷史趨勢，是不以人的意志為轉移的客觀規律。這個判斷是一個分水嶺，表明了黨的十八大以來反腐敗斗爭的戰略部署完全正確、富有成效，體現了新一屆黨中央的政治智慧和政治藝術。

四是黨的十九大指出：“當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。”[5]52這個判斷表明奪取壓倒性勝利已經指日可待。這里的判斷比較謹慎，它重申了2016年底中央政治局會議的判斷，但是又深化為“鞏固”已經形成的“壓倒性態勢”，說明這種壓倒性態勢不可能逆轉，在反腐敗問題上開倒車、走回頭路是不可能的。特別是關于“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”的判斷與2015年的判斷的背景和態勢明顯不同。2015年的判斷表明“不敢腐”尚未完全形成，而黨的十九大提出的判斷則是指：在反腐敗斗爭取得重大成就和完全勝利之前的“嚴峻復雜”，是更為廣義和長時段的宏觀判斷。

五是2018年12月13日召開的中央政治局會議強調：“黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央一以貫之、堅定不移推進全面從嚴治黨，黨內政治生態展現新氣象，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，全面從嚴治黨取得重大成果。”[6]這在我們黨的歷史上第一次確認了反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，意義非凡。但宣布勝利并非一勞永逸，高壓態勢絲毫不能放松，“嚴”的主基調堅決不能改變，腐敗亂象絕不允許出現反彈。

六是習近平總書記在2019年1月份的十九屆中紀委三次全會上強調：“以黨的政治建設為統領全面推進黨的建設，取得全面從嚴治黨更大戰略性成果，鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，健全黨和國家監督體系，確保黨的十九大精神和黨中央重大決策部署堅決貫徹落實到位，以優異成績慶祝中華人民共和國成立70周年。”[7]這和一個月前的中央政治局會議的判斷有了進一步的深化，即要從取得壓倒性勝利過渡到繼續鞏固這個壓倒性勝利，從全面從嚴治黨取得重大成果過渡到全面從嚴治黨取得更大戰略性成果。

七是習近平總書記在2020年1月召開的十九屆中紀委四次全會上指出：“黨的十八大以來，我們探索出一條長期執政條件下解決自身問題、跳出歷史周期率的成功道路，構建起一套行之有效的權力監督制度和執紀執法體系，這條道路、這套制度必須長期堅持并不斷鞏固發展。”[5]547這表明自2017年開啟的監察體制改革取得了明顯成效，“不敢腐、不能腐、不想腐”的“三不一體”機制初步形成。

八是黨的十九屆五中全會在總結“十三五”時期全面建成小康社會取得的決定性成就時，提出了“全面從嚴治黨取得重大成果”[8]的重大判斷。全面從嚴治黨是決勝全面建成小康社會、奪取新時代建設社會主義現代化國家新勝利的根本政治保障。

九是習近平總書記在十九屆中紀委五次全會上強調：“黨的十八大以來，盡管黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了歷史性成就，但形勢依然嚴峻復雜。這是黨中央從政治大局和工作全局高度作出的重大判斷。必須清醒看到，腐敗這個黨執政的最大風險仍然存在，存量還未清底，近兩年查處的過億巨貪往往都是長期違法犯罪但又善于隱匿真面目的兩面人；增量仍有發生，高壓之下還有人蠢蠢欲動，不惜鋌而走險；不正之風樹倒根存、還在潛滋暗長，腐敗背后各種風險暗流涌動。”[2]385此次關于“形勢依然嚴峻復雜”的判斷是站在“壓倒性勝利”和“歷史性成就”的重要基點上，表明了以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、居安思危的歷史眼光和重在長遠、標本兼治的戰略視野。

十是黨的十九屆六中全會通過的 《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》 指出：“經過堅決斗爭，全面從嚴治黨的政治引領和政治保障作用充分發揮，黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力顯著增強，管黨治黨“寬松軟”狀況得到根本扭轉，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，消除了黨、國家、軍隊內部存在的嚴重隱患，黨在革命性鍛造中更加堅強。”[9]在踏上第二個百年奮斗目標的趕考路上，“顯著增強、根本扭轉、全面鞏固、更加堅強”的十六字判斷，既是對黨的十九屆五中全會以來全面從嚴治黨的新形勢新變化的準確概括，也是對黨的十八大以來管黨治黨奮斗歷程的歷史性總結，標志著中國共產黨的自我革命精神、偉大斗爭精神在新時代得到充分體現。

縱觀十八大以來的反腐戰績，可以發現從壓倒性態勢到壓倒性勝利，從奪取勝利到鞏固勝利；從普遍性成果到戰略性成果；從治標為治本爭取時間到標本兼治；從政治生態好轉帶動社會生態好轉；從黨風政風好轉帶動民風好轉，全黨全社會得到了一次徹底的馬克思主義的革命精神洗禮。

三、黨和國家監督體系的重構與完善

新中國成立以來，中國共產黨的革命黨思維對官員影響深遠。共產黨是有嚴格紀律的部隊，有鐵一般的紀律要求，有堅定的革命意志和理想信念，在取得政權之后，共產黨的干部延續了這些優秀品質。盡管在建國初期也出現過劉青山和張子善這樣的腐敗分子，但畢竟是極少數。整個官場被黨的政治意識形態的要求所塑造和黨的組織紀律所制約，廣大黨員干部在工作作風、道德操守等方面還是比較過硬的。改革開放以來，隨著市場經濟的建立發展，社會價值觀念發生了翻天覆地的變化，馬克思主義意識形態的指導作用在一定程度上被弱化，這直接影響了共產黨的黨風。20世紀80年代末90年代初，群眾對社會上出現的以權謀私、官僚主義等腐敗現象非常不滿，這是改革開放初期利益格局急劇變化調整過程中的直觀社會映像，傳統的利益格局被迅速打破而新的利益格局遠未建立、成型。在這個“雙軌”期，各方面的體制機制處在不斷變動之中，管理混亂，政策的空子好鉆，一些黨員干部開始用手中掌握的權力攫取“雙軌”期的不正當利益，群眾的意見很大。到了20世紀90年代中后期，市場機制下的經濟迅速發展，實現了長期高速增長，社會階層快速分化，一部分地區和一部分人先富起來的政策導向效果顯著，但同時也導致了社會貧富差距的顯著拉大，年入千元以下的貧困階層與年入百萬、千萬、億萬的富豪階層比肩而立。在這個過程中，部分干部的心理開始失衡，同時又由于其手中掌握的巨大權力和資源，成為各種市場主體拉攏圍獵的對象，于是一些黨員干部將“膽子大一點”的解放思想述求，錯誤用在謀私逐利上面，成為資產階級糖衣炮彈的俘虜，思想上革命信念動搖滑坡，生活上追求奢靡享樂，工作上逐漸養成了脫離群眾的官僚主義、形式主義和特權主義、自由主義不良風氣。

中國共產黨作為馬克思主義理論武裝起來的、以全心全意為人民服務為根本宗旨的中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，黨的性質和宗旨決定了黨的自我監督是完成執政使命的內在要求。面臨腐敗思想、腐敗行為沉渣泛起的嚴重狀況，建立和完善黨和國家監督體系正當其時，意義重大。

新時代黨和國家監督體系具有政治性、嵌入性的顯著特征，其中：

政治性是根本屬性。黨和國家監督體系是共產黨領導下的監督體系。監察委設立之后，根據 《監察法》 的規定，各級監察委主任每年要向本級人大常委會作專項工作報告， 目的就是強化正風肅紀，為國家發展奠定政治基礎。黨的十八大以來，中央出臺了一系列黨規黨法，特別是2018年出臺的黨內法規就達到了74項，黨規黨法如此密集的出臺說明了現實的迫切需要，在實踐中也收到了較好的效果。未來要把這一系列黨規黨法進一步落到實處，做到一把尺子量到底，紀律面前一律平等。再好的制度如果不落實也是空的；再好的紀律如果不執行也是虛的。之所以個別腐敗分子敢以身試法，挑戰黨規黨法，與有法不依、令行不止大有關系。有些腐敗分子以為只要有了黨員干部的身份，就可以把這種身份轉化為個人的利益，把黨員干部身份作為腐敗的通行證，乃至一度社會上學雷鋒做好事成為“傻子”標簽，搞腐敗成為理所當然、見怪不怪的普遍現象。腐敗本質上是政治的墮落，是對黨的不忠誠，是對人民的背叛。腐敗分子決不可能在重大政治考驗面前站穩立場，因為他們把自己的利益放在了黨和人民的利益之上，這就注定使自己站在黨和人民利益的對立面。

嵌入性是結構特征。黨和國家監督體系不但要接受黨的領導，還要深深地嵌入到黨的體制、國家體制、社會體制中，以更好地體現國家意志、黨的意志和人民意志的高度統一。黨是最高政治領導力量，黨中央是政治權力核心，保證這個權力核心在治國理政中得到確認和落實，建立黨領導下的、自上而下的監督體系就是關鍵一環。黨的領導是全面領導、絕對領導和集中統一領導， 《監察法》 與黨規黨法的約束對象是一致的。所有黨員都要接受黨規黨法的約束，而掌握公權力的黨員干部既要接受黨規黨法的約束，還要接受 《監察法》 的約束。不具備中共黨員身份的其他掌握國家公權力的公職人員，則要受 《監察法》 的約束。黨規黨法和《監察法》 之間是沒有真空地帶的，特別是黨的紀律檢查機關和國家的監察機關合署辦公，監委的工作人員也是紀委的工作人員，同時掌握了黨的紀律審查權力和國家監察執紀權力，即除了黨規黨紀賦予的權力之外，還掌握了職務違法和職務犯罪調查的權力，在調查過程中如果掌握的證據材料符合刑事訴訟法的標準，就可以作為法院判決的依據。

嵌入性是保證黨的集中統一領導的應有之義，是保證黨的執政團隊充滿浩然正氣和昂揚銳氣的本質要求。黨的全面領導包括對各行各業的全方位領導，或稱之為黨的絕對領導、黨管一切。“我們黨的執政是全面執政，從立法、執法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統一領導之下。我國公務員隊伍中黨員比例超過百分之八十，縣處級以上領導干部中黨員比例超過百分之九十五。”［2］401習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上強調：“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。中國特色現代國有企業制度，‘特’就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監督嚴格。”［3］176