國企改革三年行動的收官與展望

□ 山東財經大學教授、本刊特約專家 李德荃

今年是國企改革三年行動的收官之年。1 月17 日，國務院國有企業(yè)改革領導小組辦公室召開國企改革三年行動專題推進會。2 月22 日，國務院國資委黨委召開專題會議，要求國資系統(tǒng)在2022 年必須鎖定并高質量完成重點任務，補短板、強弱項，務求改革實效，實現改革成果穩(wěn)固化和制度化，確保國企改革三年行動全面勝利收官。3 月5 日，國務院總理李克強在第十三屆全國人大第五次會議上所作的政府工作報告中，把如期高質量地完成國企改革三年行動任務列為2022 年度政府重要工作之一。

為幫助讀者加深對國企改革相關工作任務的理解，筆者談談自己對國企改革的一些看法，以期收到拋磚引玉之效。

國有企業(yè)的經營主要存在兩大類問題

國企經營存在的問題，主要表現在兩個方面。一是經營效率相對不高，抗風險能力較差。以衡量經營效率最為核心的指標凈資產收益率為例，國企的凈資產收益率明顯系統(tǒng)性低于民企。二是持續(xù)發(fā)展的后勁不足，銳意進取的企業(yè)文化氛圍不濃，對市場環(huán)境的變化不敏感，市場競爭意識不強。

國企經營中存在的具體問題很多，但可歸并為兩大類：第一大類是國企相對于民企的不足之處，亦即國企獨有的問題；第二大類則是國企與民企都可能存在的問題。

關于國企獨有的問題，只有其在與民企的市場競爭中才能彰顯出來。這類問題的應對之策就是盡可能向優(yōu)秀民企學習，亦即從公司治理結構到內在經營機制，全方位向優(yōu)秀民企看齊。這就是所謂的建立現代企業(yè)制度。現階段的國企改革基本上就是沿著這一邏輯脈絡展開的。

關于國企與民企都可能存在的問題，是即便優(yōu)秀民企在經營過程中也可能出現的問題。現行國企改革所能解決的并非這類問題。道理很簡單，建立現代企業(yè)制度不可能解決現代企業(yè)制度自身的缺憾。這就意味著，即便國企改制成功，亦即國企最終像民企那樣成為真正的市場經濟民事行為主體，也不能指望一了百了地解決其目前經營中存在的所有問題。屆時，國企仍然可能存在經營效率較低、抗風險能力較弱、創(chuàng)新進取意識不強等問題，甚或仍然可能陷入破產的絕境。由此可見，關于國企第二類問題的解決，應該采取不同于現行國企改革的思路。所謂民企也要銳意改革進取，指的就是設法緩解這類問題。就此而言，國企改革將永無止境。

綜上所述，辨析國企經營中存在的所有問題，將這些問題區(qū)分為國企獨有的問題與所有性質的企業(yè)都可能存在的問題兩大類，至關重要。例如，正是由于沒有區(qū)分這兩類不同性質的問題，將國企面臨的所有困境都歸咎于所有制性質這一因素，有人才提出國企私有化的建議。類似地，目前許多人尚未意識到國企這兩類不同性質問題的存在，一股腦地把國企經營中所有問題的解決都寄托到以改制為核心內容的現行國企改革思路上，認為改制成功則萬事大吉，而最終結果必定令其大失所望。

國有企業(yè)分類改革的意義非同凡響

國企獨有問題的成因，關鍵源于國企所有者的虛化。民企的產權明確無疑，并且可以具體落實到自然人，因此民企經營的績效攸關其所有者的切身利益，其經營決策自然易于謹慎理性。而國企的產權盡管也明確無疑，卻無法像民企那樣具體落實到民事行為主體自然人，因此其經營績效的優(yōu)劣缺乏切身利益攸關方。在市場經濟環(huán)境下企業(yè)決策多數為風險決策，國企的所有者虛化就使得其決策者所承受的風險不僅與決策成功的獲益不匹配，而且對其決策失敗的責任追究也難以與其決策失敗所造成的損失相匹配。由此，國企的經營決策就表現得要么遲疑不決，要么隨意任性，從而給企業(yè)經營帶來消極影響。

由此可見，實化所有者是國企改革的基本思路。私有化就是一個很容易想到的極端做法。國企是穩(wěn)固社會主義制度的重要基礎，只有確立國企在國民經濟體系中的主導地位，才有可能實現全社會共同富裕的目標，也才有可能避免少數壟斷資本掌控國家命運等問題。2019年以來，各國應對新冠疫情大考，充分彰顯了社會主義制度踐行以民為本的獨有能力；而在抗疫過程中，國企始終發(fā)揮著中流砥柱的作用。說到底，社會主義制度之所以需要強大的國企，就是由于相較于民企，只有國企才有可能承擔足夠的社會責任。基于此，國企所有者的實化就只能采取虛擬實化方式，而不能絕對實化。建立國資委與國有資本投資運營公司這一國有資本監(jiān)管體系與機制的意義，正在于此。此外，既然國企不僅要追求經濟效益，還要追求社會效益，則其經濟效率也就不可能高于優(yōu)秀民企，這就要求我們提高對國企經濟績效較低的容忍度。當然，不同行業(yè)的國企，由于其所承擔的社會責任不同，因此對其經濟績效較低的容忍度也應該區(qū)別對待。

2015 年8 月，黨中央、國務院頒布《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》。此后又陸續(xù)出臺了一系列配套文件，形成了“1+N”政策體系，搭建起深化國企改革的頂層設計和四梁八柱大框架。其中的一個重要思路就是根據國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結合不同國企在經濟社會發(fā)展中的作用，將其區(qū)分為商業(yè)類和公益類兩大類型。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類定責、分類考核、分類監(jiān)管。

具體來說，主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國企，應盡可能向優(yōu)秀民企學習，亦即盡可能實化其所有者。這類國企原則上都要實行公司制股份制改革，并實現股權多元化。在這類企業(yè)，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。對這些國企，應重點考核其經營業(yè)績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力，也就是基本上采取與民企相同的績效考核指標。

對于主業(yè)處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國企，由于肩負較重的社會責任，因此其企業(yè)治理模式和經營機制要與民企有所區(qū)別，亦即保持國有資本控股地位。對這些國企，在考核其經營業(yè)績指標和國有資產保值增值情況的同時，還要加強對其服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)以及完成特殊任務的考核，也就是要適度提高對這類企業(yè)經濟效益較低的容忍度。

對于公益類國企的改革，則以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，并引入市場機制，提高其公共服務效率和能力。這類企業(yè)可以采取國有獨資形式，僅通過在國資委和企業(yè)間增設國有資本投資運營公司的方式盡可能政企分開。對這類國企，重點考核其成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，并根據企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核其經營業(yè)績指標和國有資產保值增值情況，而且考核中要引入社會評價，其實質就是要合理容忍公益類國企較低的經濟效益。

國企改革的最新突破與展望

國企改革三年行動收官之后，預計至少在如下四個方面獲得重大突破：一是以管資本為主的國資監(jiān)管體制基本完善；二是公司治理與董事會基本完善；三是混合所有制改革基本完成；四是三項制度改革基本落實。其中，前三項突破可有效緩解國企所獨有的第一類問題，最后一項突破則可同時有效緩解國企存在的兩大類問題。

如前所述，通過構建國資委與國有資本投資運營公司這一國資監(jiān)管體系與機制，再配合以國企分類，從而區(qū)別評價不同類別國企的經濟效益，則可以基本解決國企經營中的第一類問題，但國企經營中第二類問題的解決將永無止境。就此而言，國企改革永遠在路上。