關于司法體制改革新形勢下人大司法監督調整轉型的思考

潘國紅

黨的十八屆三中、四中全會就深化司法體制改革作了全面部署，提出一系列完善司法管理體制和司法權力運行機制的改革舉措。司法體制改革是對體制機制的重構，是司法領域一場深刻的自我革命，深化司法體制改革同時對人大履行司法監督職能提出新的更高要求。黨的十九屆四中全會強調“必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，確保司法公正高效權威，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。新形勢下人大司法監督應積極適應司法體制改革新變化新要求，注重調整轉型，推動改革創新，從形式監督向更加注重監督實效轉變，從注重監督“事”向監督“事”與監督“人”相結合轉變，從粗放型監督向規范化、精細化監督轉變，推動解決阻礙司法體制改革的體制性、機制性、保障性等深層次問題，推動建設公正高效權威的中國特色社會主義司法制度。

一、打破信息屏障，實現監督與被監督的良性互動

加強和改進人大司法監督工作，基礎工作是加強對司法工作及其運行狀況的研究掌握。人大對司法機關的監督不能僅限于每年一次人代會聽取和審議工作報告，以及按照人大常委會年初制定的工作計劃，聽取和審議專項工作報告或者開展調研、視察和執法檢查，更應注重創建多形式多層次日常工作聯系交流機制，司法機關將重要工作信息及時向人大報告，人大關注的熱點難點問題和重大案件以及準備出臺的重要決定等及時通報司法機關，實現監督與被監督的良性互動。

建立司法機關向同級人大報告重大工作情況制度。司法機關將重要文件、重點案件、重要舉措、不同時期工作重點及其系統內重大事項等情況及時向人大報告，其中司法機關重大、特定案件報告備案是重點。由于司法機關辦理案件數量龐大，不應求面面俱到，而應突出對重大、特定案件的了解，突出對司法機關之間相互制約情況的掌握。重大案件是指區域內“全局性、長遠性、根本性”問題，主要是人民群眾反映較為強烈的問題，社會比較關注、影響較大的案件。特定案件主要包括判決無罪或免予刑事處罰的公訴刑事案件、行政機關敗訴的案件、發出立案監督通知書的案件、作出不批準逮捕決定的案件、作出不起訴決定或者決定撤銷的案件、抗訴后改變原判決結果的案件等，這些案件可以有效反映檢察機關對公安機關偵查活動和法院審判活動的法律監督情況以及公安、檢察、法院等司法機關相互制約的情況。重大、特定案件報告備案由司法機關按月將案件的相關法律文書報送人大常委會備案，一月一報。

拓展知情渠道。推動司法機關加強與人大代表聯系，組織開展走訪人大代表，邀請人大代表視察、座談、旁聽庭審、案卷評查等形式多樣的代表聯系活動。堅持每半年聽取和審議一次司法機關的全面工作情況報告，并將工作報告印發全體人大代表征求意見建議。推進審判（執行）公開、檢務公開，保障人大代表和人民群眾知情權、參與權、監督權。人大監察和司法委員會和人大常委會相關工作委員會要加強調查研究，采取聽取匯報、明察暗訪、民意征集、問卷調查、庭審旁聽、已辦結生效案件評查、涉法涉訴信訪案件督辦等方法和途徑，全面了解司法機關主要工作內容、工作動態，掌握司法工作制度、運行機制程序及其實際運行狀況，深入查找司法工作中存在的問題。

二、突出監督重點，提高司法監督針對性和實效性

隨著司法體制改革逐步深入推進，人大司法監督將與時俱進呈現出新的階段性特征。人大司法監督要緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力以及社會普遍關注的深層次問題，突出重點開展監督，更加注重推動司法制度完善，更加注重規范司法行為，更加注重提高司法人員素質，推動司法權依法獨立公正行使。

圍繞人民群眾普遍關注的熱點、難點問題開展監督，積極回應社會關切。議題選擇是司法監督工作的重要環節，事關監督的方向和著力點。實踐中，人大司法監督議題選擇，主動選擇的少、被動選擇的多；考慮工作方便的多、考慮務實推進的少，導致許多監督選題針對性不強，與實際需要和公眾需求關聯度不大。要堅持“開門選題”，進一步拓寬監督議題收集渠道，既收集人代會上人大代表反映較為集中的建議意見，也采取多種形式廣泛收集人民群眾意見建議，既收集人大調查研究、執法檢查中發現的突出問題，也收集司法機關希望人大重視的問題。通過面向社會公開征集、組織視察調查、人民群眾來信來訪、舉行聽證會或者專家論證會等渠道和形式，擴大監督議題選擇中的人民群眾參與，真正將人民群眾關心關注的問題作為監督議題，提高監督針對性和實效性。

促進司法制度健全完善和嚴格落實。沒有健全完善的司法制度，或者已有的司法制度得不到嚴格實施，就不可能有嚴明公正的司法工作。加強對司法機關工作制度、監督機制的運行情況監督，研究司法行為和辦案活動背后的司法制度、司法政策和工作機制是否公平合理，推動司法機關針對內部監督機制方面的薄弱環節進行制度創新，不斷規范司法行為。加強對司法機關之間相互監督制約機制運行情況開展監督。公檢法三機關之間存在著互相制約、互相配合關系，檢察機關對審判、偵查以及刑罰執行活動實行法律監督，這種監督具有外部監督性質，與人大司法監督呈現競合現象。檢察機關對具體案件的法律監督，還可以為人大司法監督提供更為豐富的素材和進一步加強專項工作監督的參考。人大對檢察機關的監督，屬于“對監督的監督”，人大在司法監督工作中應加大對檢察工作監督，推動檢察機關全面充分履行法律監督職能，形成監督合力。

統籌規劃司法監督項目。科學編制五年人大司法監督工作計劃，在此基礎上，每年根據實際情況詳細制訂本年度司法監督工作計劃，以確保司法監督工作的系統性、連貫性、協同性。對一些司法工作中的重大問題，對人大作出的重大決議決定、人大代表反映較為集中的問題和人民群眾反映強烈的難點問題，僅靠一兩次監督很難取得實效，要按照監督規劃安排持續多年開展跟蹤監督，堅持不懈推動問題解決落實。

三、監督“事”與監督“人”結合，推進司法人員監督實質化

加強和改進人大司法監督，關鍵是加強對司法人員的監督。著名學者哈耶克說：“對正義的實現而言，操作法律的人的質量比其操作的法律的內容更為重要。”司法體制改革的重心在于還權于法官、檢察官，隨之司法權力運行主體將更加分散化，人大司法監督必須重視對“人”的監督。創新任前審核和任后監督機制，將法律監督、工作監督和對“人”的監督結合起來，推動司法人員監督具體化和實質化。

拓展司法人員監督范圍和內容。實踐中，地方人大及其常委會對法院院長、副院長，檢察院檢察長、副檢察長的任前考察和任后監督較為重視，而對法官、檢察官，包括審判委員會成員、庭長、副庭長、審判員以及檢察委員會委員、檢察員的任前考察和任后監督不太重視，有的地方還沒有真正開展，一般僅僅依靠司法機關內部進行考核管理，地方人大應加快彌補這一監督空白。要建立司法人員履職檔案，將司法監督中掌握的履職情況、任前審查考察材料、任后履職考察材料和履職測評結果、受理申訴中發現的問題以及司法機關報送的相關材料等納入其中，作為司法人員任免重要依據，同時為人大開展司法人員監督提供基礎資料。

實質性開展任前審查和任后監督工作。任命前，人大常委會應組織人員通過聽取履職自查匯報、調研走訪、庭審旁聽、案件抽查等形式，真正掌握司法人員依法履職、遵守職業道德、行為規范的情況，對信訪中反映問題較多的司法人員重點予以關注。建立司法人員任前公示制度，對于公示期間舉報所反映的問題，責成提請機關調查并報告調查情況，或由人大常委會組織調查并提出書面意見，經查屬實且確實不適宜承擔司法工作，不予任命。對于公示期間無法查清，需進一步調查的，暫緩提交審議表決。開展任后履職評議制度，聽取履職情況報告前，要通過走訪、座談、庭審旁聽、案件抽查等形式，掌握司法人員的履職情況。把對事的問責與對人的問責結合起來，對工作不力、不認真履職，以及拒不研究處理人大常委會審議意見，拒不整改人大監督審議提出的問題的，實行誡勉談話、通報批評和免職、撤職、罷免等措施。

四、創新監督方式，增強司法監督剛性和實效

用實用足用好現有法定的監督方式。運用并完善好聽取和審議專項工作報告、執法檢查和專題調研等常用的三種監督方式，切實增強監督實效。推進詢問和質詢常態化、制度化，推動解決影響司法公正、制約司法能力的重大問題。加強規范性文件備案審查，實踐中地方司法機關經常單獨或聯合制定指導辦案的規范性文件，直接涉及到公民、法人和其它組織的權利和義務，人大要將司法機關規范性文件納入備案審查范圍，以保證憲法法律正確實施。綜合運用各種監督方式，打好監督“組合拳”，對互有內在聯系的問題，變單一監督為綜合監督，通過“聽取和審議專項工作報告+執法檢查+專題詢問+滿意度測評”等方式開展綜合監督。人大聽取專項工作報告后，可以就司法專項工作的突出問題作出決議或決定，通過將決定權與監督權相結合，提升監督實效。強化跟蹤問效，加大查出問題和建議意見的跟蹤督辦力度，變一次性監督為持續性監督，通過聽取階段工作匯報、現場檢查、回頭看等方式，實現監督全過程“完整閉合”，推進短期問題即時改，重點問題集中改，長期問題分期改。

積極探索司法監督新方式新措施。堅持“凡審議必測評”“凡評議必測評”，對司法工作、司法人員履職情況和人大常委會審議意見辦理情況審議，實行“一人一票”滿意度測評票決，使“走過場”的工作程序成為“動真格”的監督模式。深入開展庭審旁聽、案件評查工作。“共性”離不開“個性”，司法工作中具有普遍性、傾向性的問題，都存在于一個個具體的案件之中，離開具體案件開展人大司法監督，就無法真正發現“個案”背后反映的普遍性問題，更無法提出有針對性的意見建議，監督就會流于形式。梳理匯總庭審旁聽、案件評查中發現的問題，提出建議意見，及時向司法機關反饋，并督促整改落實。堅持“管案不辦案”原則，在庭審旁聽、案件評查工作中，對事實問題或程序問題存在錯誤的案件，人大不直接糾錯，也不進行協調，而是讓辦案機關自行糾正或讓檢察機關去監督。堅持事后監督，對于司法程序尚未完結的案件，除程序嚴重違法的外，原則上不予過問。

五、加強能力建設，提升司法監督專業化水平

司法體制改革新形勢下加強和改進司法監督工作，需要人大代表、人大常委會組成人員及人大機關工作人員敢于監督、善于監督，具有維護憲法法律尊嚴的責任意識，具備較高的法律專業知識。要注重加強法律知識教育與培訓，大力提倡自我學習、自我提高，同時通過進修、研修、邀請專家學者專題講座等方式，對人大代表、人大常委會組成人員和機關工作人員開展專業化的理論培訓和業務培訓，提高法律素養和司法監督水平。積極引導和推動人大代表針對司法工作開展調查研究，廣泛聯系選民群眾，了解掌握選民群眾對司法機關的意見。通過組織人大代表聽取專項工作報告、視察、執法檢查，組織人大代表參加庭審旁聽、案件評查等方式，為人大代表依法履職提供良好平臺，促進人大代表熟悉了解司法工作，提升司法監督意識和能力。

加強人大司法監督機構及人才隊伍建設。增加有法治實踐經驗的人大常委會專職委員、人大專門委員會委員比例，加強人大司法監督工作人員與執法、司法部門干部和人才之間以及與其他部門具備條件的干部和人才之間的交流。探索實行人大機關干部在司法機關掛職，提高人大司法監督人員的司法實踐經驗。建立監督咨詢專家制度，聘請具有豐富理論和司法實踐經驗的專家學者、律師、已退休的資深法官和檢察官等搭建第三方監督咨詢平臺，讓專業人員給人大司法監督提供專業支持，提升人大司法監督質量和水平。