新時代我國出版產業政策環境變化及政策優化路徑 *
——基于政策工具選擇模型的研究

張窈 曹子郁

2017 年10 月18 日，習近平總書記在黨的十九大報告中提出了中國發展新的歷史方位?中國特色社會主義進入了“新時代”。與黨對我國經濟社會總體發展時期的科學判斷相一致，我國出版產業也進入了全面發展的新時代。

雖然關于市場與政府的關系討論在經濟學研究中并沒有定論，但無論是對于支持抑或是反對產業政策的研究者來說，產業政策在眾多國家的歷史發展過程中都曾發揮過重要作用，這一點是毋庸置疑的事實。出版作為文化產業的重要組成部分，除了肩負知識傳播與文化傳承的重擔，在國家軟實力競爭與國家形象塑造上同樣扮演著重要角色。以2005 年開啟的數字出版元年為始，媒介形態的變遷和文化傳播方式的革新不斷對傳統文化生產流程和管理模式提出重塑的要求。一方面，行業內進行著數字時代的廣泛摸索，既有國有大型出版傳媒集團的各種轉型嘗試，也有自媒體、新媒體、融媒體等創新發展所帶來的“顛覆性”效應，新的行業問題的出現成為政策問題確認的基礎；另一方面，基于出版行業的特殊屬性，如何完善現有規制體系，在釋放產業經濟效能的同時最大限度地提升社會效益，引導出版業高質量發展成為當前重要的政策目標。因此，有必要立足于新時代背景，從政策科學理論視角出發，梳理總結當前我國出版產業政策環境的新變化，結合產業發展的現狀，進一步探析我國出版產業政策的完善和優化路徑。

一、理論回溯與模型選擇

政策工具，又稱治理工具、政府工具或政策手段，具體指政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節政府行為的機制。政策科學理論認為，政策的有效執行依賴于政策工具的正確選擇。在選擇政策工具前，必須首先明確這種選擇行為究竟受到哪些因素的影響，以及不同影響因素能起多大作用。

1. 影響政策工具選擇的相關理論

由于在實際操作過程中，建立政策工具與目標之間的量化指標是一個極其復雜的過程，因而諸多學者試圖從經濟學和政治學等多重維度構建模型，剖析各個影響因素之間的關系和影響力。已有研究從政治學、經濟學、規范等不同視角出發，在影響因素的確認、作用機理和模型構建方面形成了一些具有代表性的觀點。（見表1）

表1 政策工具選擇的影響因素研究

不少學者對以上基于不同視角的政策工具選擇模型進行了評價，如經濟學視角的模型過于追求理論簡約性以至于忽視了工具選擇中諸多復雜因素；從政治學視角出發的模型，根植于復雜的現實情況概括出幾大類不同的影響變量，但似乎走向了另一個極端，即將焦點過多地放在支配工具選擇的政治力量上，而把工具本身看作是純技術的選擇，認為其或多或少都可以被替代。[1]雖然不同的假設和模型各有優缺點，但至少在“模型存在”這一問題上學者們達成了統一。盡管選擇過程在本質上具有一定的偶然性，但其中的驅動力是可以被辨別和確認的。國家目標、國家資源性質，以及社會部門及其行動主體決定著政府對政策工具的選擇，與此同時，舊的政策工具會隨著技術變遷而弱化，并被新工具的應用取代，這就需要將環境因素納入政策工具選擇的分析中。

豪利特和拉米什[2]則試圖把經濟學家和政治學家的見解綜合到政策工具選擇的基本原理中，既關注強制型和混合型政策工具在解決市場失靈中的有效性，同時注重政治力量所起的作用，最終用國家能力與政策子系統復雜程度這兩個變量的相互聯系與制約關系，作為影響政策工具選擇的重要因素。他們把政策工具概括為四大類：市場工具，管制、公共企業或直接規定，混合工具，基于家庭或社區的自調節工具。（見圖1）當然，不同政策工具在每一類別里都會表現出特殊且具體的傾向，我們無法從這個模型中得到更加細致的結論，但其能為政策執行指明大體方向和總體運作模式，因而在不同政策問題和政策領域中有更大的應用空間。

圖1 政策工具選擇的綜合模型

2. 政策工具選擇的綜合模型與我國出版產業政策的配適考察

由于政策科學理論是伴隨著西方新公共管理運動的發展而誕生的，根植于西方公共管理與政策應用的實踐，與我國的體制和發展路徑有著明顯的區別。因此，在理論的借鑒上必須充分考察其與我國社會現實的配適程度。首先，從我國學者已有研究的應用來看，政策工具選擇的綜合模型在不同的產業領域中應用最廣。有學者甚至指出，相較于其他經濟學模型和政治學模型，它更符合我國的實際情況。其次，要明確政策作用領域的特性，即我國的出版產業自身的特殊性，這既包括產業劃分的特殊，也包括意識形態與價值觀引導上的重要性。無論是國外文化或者創意產業的政策，還是國內其他的產業政策，其經驗都存在很大的局限性，故在具體研討時必須根植于我國出版業發展的宏觀環境與歷史情境。

有鑒于此，筆者搜集整理了新中國成立至今相關部門頒布過的4000 余條出版政策，按照標志性事件和重要時間節點，將我國出版產業政策劃分為三個歷史時期：以中華人民共和國成立為起始，劃分為“計劃經濟體制下出版行業基本格局架構時期（1949?1977 年）”；以十一屆三中全會為節點，劃分為“出版市場經濟體制逐步確立時期（1978?2000 年）”；以中國加入世界貿易組織為節點，劃分為“入世后出版產業化發展時期（2001 年至今）”。運用相應的政策文本編碼和內容分析法，對不同時期的出版政策工具運用狀況進行考察，具體步驟如下。

第一，確定符合我國國情的政策工具類型。綜合考慮，選取豪利特和拉米什提出的“自愿性、混合型、強制性”分類標準，并結合我國出版業的特性進行二級工具的細化。（見表2）該分類標準所依據的政府介入程度對我國出版產業而言具有較強的指導意義，能夠較好地覆蓋我國出版業的發展歷程，體現我國出版產業的行業特征。

表2 我國出版產業政策工具分類模型

第二，采用內容分析法，對不同階段的政策文本內容進行編碼和工具歸類，在此基礎上做出統計與結果分析。分為兩個步驟，一是明確不同階段出版政策的宏觀環境，對這一時期頒布的政策條文就數量、發文具體時間、發文部門、發文主題等基本信息進行統計；二是進一步對政策文本內容進行拆解，如“適當地鼓勵私人資本經營于人民有益的出版事業”屬于自愿性工具中的私人市場，“對于過去雖未列入查禁、收換書目，但現在看來已不適合在少年兒童中流通的某些圖書，應由各地經過審查后淘汰”屬于強制性工具中的整頓禁止。

如前所述，不同時期的出版政策必然是特定時期宏觀環境下政策制定者的意志體現，而政策制定者的意志和理念具有明顯的時代性，由此必然會面臨對不同時期政策工具箱的選擇與組合問題，并體現出階段性特征。結果發現出版產業政策在不同歷史時期的發展變遷與政策工具的選擇偏好，基本符合政策工具選擇綜合模型中所明確的兩種力量的博弈規律。（見表3）

表3 我國出版產業發展不同階段的政策工具組合運用特征

當國家能力較強，政策對象復雜程度較低時，政府對社會部門及其行動主體擁有較強的行政管制能力，傾向于運用強制性政策工具。這與“計劃經濟體制下出版行業基本格局架構時期”的情形相吻合，新中國成立初期社會主義出版事業剛剛起步，社會部門及其行動主體十分單一，行業復雜程度相對較低，而此時我國政府的行政管制能力處于歷史高位，因而出版領域政策制定和政策工具選擇以指示命令、規定計劃、處罰制裁等強制性工具為主。當國家能力較強，政策對象復雜程度較高時，由于社會部門及其行動主體類型多樣、規模增大，單獨依靠國家強制手段已經無法對經濟、文化等各個社會部門做到面面俱到，公私合作、鼓勵幫扶、告誡勸導、財政支持等混合型政策工具逐漸增多，這與“出版市場經濟體制逐步確立時期”的情形相一致。當政策對象復雜程度進一步提高，多元社會主體成為行業行動主體，行業規模、細分市場不斷拓展，新的行業問題、社會矛盾大量涌現，政府對行業的行政管制能力就會大幅下降，此時，市場作為“看不見的手”在行業調整和資源配置中的基礎性作用就會愈加突顯。私人市場替代公權力、自愿性組織或服務協助行政管理機構、家庭或社區作為公共部門的補充?自愿性政策工具就會得到大量運用。這與“入世后出版產業化發展時期”的情形基本一致，一方面隨著改革開放不斷深入，民營資本成為出版領域繼國有資本后的第二大市場主體，另一方面入世后中國對世界承諾逐步放開出版物分銷和印刷市場，外國資本也進入中國市場成為新的出版產業主體，社會主體的多元勢必會加大國家在行業管理方面的困難，長期以來“大政府、小社會”的治理模式受到挑戰，市場機制從輔助性作用逐步上升為基礎性作用，最終成為出版資源配置的決定性力量。

二、我國出版產業政策工具選擇模型建構與變量釋義

綜合以上分析，將豪利特和拉米什所提出的政策工具選擇的綜合模型作為基礎，將國家能力和政策子系統復雜程度作為影響我國出版產業政策工具選擇的兩個主要變量。雖然該模型在框架的完整性和整體性方面更具優勢，但由于其只說明了政策工具選擇給政策執行研究所帶來的大體預期，并沒有深入研究政策工具選擇的每一種類別的具體傾向，或者個體決策的特定環境，如政策子系統復雜程度和國家能力的高低應該如何衡量，因此，下文將具體結合我國新時代背景與出版業發展的現實狀況，進一步對這兩大變量的主要構成及其互動關系進行解析釋義，以對我國出版產業政策環境進行側面剖析。

1. 影響國家能力的主要變量

在政治學研究中，國家能力被概括為“國家可以影響社會行動主體的組織能力”。國家能力與國家結構息息相關。霍布森（John M.Hobson）[3]認為，作為國家權力的一種特定形構（configuration），國家能力來源于多元化的特定官僚政治職能和一般性的國內國家權力，其中包含國家關系（社會權力）與特定的政治?制度因素。針對國家能力的具體意涵，學者們提出了不同的分類方式與觀測指標。按照斯塔布斯（Richard Stubbs）[4]的觀點，國家能力可以從國家滲透民間社會、規范社會關系、汲取資源能力、占有或運用資源等來觀察；王紹光和胡鞍鋼[5]則將國家能力概括為政府汲取財政的能力、國家宏觀調控經濟的能力、合法性能力與強制性能力四個方面；彭勃和楊志軍[6]進一步從政府主體性出發，將國家能力分解為政黨統籌兼顧的科學治理能力以及國家落實政策、轉型發展的有效執行能力。

有鑒于此，筆者認為國家能力主要涉及國家治理能力和國家執行能力兩個層面。前者指政府統籌兼顧的科學治理能力，治理理念和制度設計是衡量國家治理能力的兩大主要標志；后者涵蓋中央與地方政府的有效運作能力，如政府各層級之間的結構秩序以及具體執行效率，具體可概括為機構設置和央地關系。

2. 影響政策子系統復雜程度的主要變量

在主體層面，上層建筑或頂層設計是塑造政策環境、影響政策設計的主要因素。相應地，從客體層面出發，也需考慮政策目標群體的屬性與政策環境之間的聯系。弗里曼（G. P. Freeman） [7]及其他一些研究者指出，政策設計的選擇不僅在不同的國家之間，而且在不同的政策子系統之間也存在差異，即政策子系統的本質決定了政策設計的本質。

關于政策子系統的研究文獻旨在嘗試追溯相關政策行動者的概念，故將政策子系統復雜程度定義為“政府在執行政策時所面對的行動主體的數量和類型”。在政策子系統所構筑的政策網絡中，包含各種各樣的相關因素，例如成員的性質、“整合”的程度、成員“開放”或“封閉”的方式以及他們可以自行處置的資源性質等。具體到出版產業政策網絡中時，可進一步將其在產業結構、產業組織、產業布局上的復雜性和層次性概括為行業規模、主體構成和市場細分三方面。

3. 我國出版產業政策工具選擇模型構建

結合上述分析，我國出版產業政策工具的選擇受到國家能力和政策子系統復雜程度的綜合影響，二者共同構成新時代我國出版產業政策制定和實施的重要環境，由此可以得到我國出版產業政策工具選擇模型。（見圖2）從政策問題的制定到政策工具選擇，再到政策執行與反饋，共同完成政策的循環過程。其中，國家能力包括國家治理能力和國家執行能力，由治理理念、制度設計、機構設置和央地關系共同影響；政策子系統復雜程度則受到行業規模、主體構成以及市場細分等因素影響。值得注意的是，模型中不僅存在著層次關系，也體現著政府與市場之間的博弈與交互。

圖2 我國出版產業政策工具選擇模型

三、新時代我國出版產業政策環境的變化

進入新時代以來，我國出版產業政策環境面臨兩大方面的變化：從政策實施者的角度來看，表現為國家能力提升；從被實施的對象角度來看，表現為出版產業政策子系統復雜程度提高。

1. 國家能力提升

（1）國家治理能力優化升級

早在黨的十八屆三中全會上，習近平總書記就提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”到2019 年10 月召開的十九屆四中全會，中共中央又作出了《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）。《決定》指出：“到2035 年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化。”所謂國家治理能力，是指國家運用各項制度管理各類社會事務的能力；國家治理體系則是國家治理能力在經濟、政治、文化、社會等各領域的具體體現、制度設計和政策安排。出版業作為社會主義文化的重要組成部分，也被納入國家治理體系建設中，黨和政府在出版領域的治理能力顯著增強。

首先是治理理念的升級。改革開放前，計劃經濟體制下國家對社會資源實行全面控制，獲得了對社會稀缺資源的絕對控制與支配權，表現出“強國家?弱社會”的典型特征。文化事業被納入國家意識形態領域，文化資源在以單級權力結構為基礎的單位制下進行分配，出版業、電影業、廣播電視業等所進行的活動都帶有強烈的宣傳導向，這一時期的文化政策總體上呈現剛性垂直的控制色彩。十一屆三中全會后，“政治上發展民主、經濟上進行改革”的提出使與之同構的社會結構特征發生轉變。雖然“黨的文化事業”這一性質并沒有實質性的改變，但“雙軌制”的實行使得一部分生產資料能夠進入市場流通，市場價格機制首先從邊際上被引入，文化產業得以生存的市場空間被開啟，企業組織和社會個體自主性增強并從邊緣上開始不斷接近國家在政策供給上的絕對主導權。黨和國家對出版業的定位逐漸從新中國成立初期的“社會主義人民出版事業”發展成改革開放后的“一手抓公益性出版事業、一手抓經營性出版產業”，再到轉企改制中明確“出版物的商品屬性、出版業的產業定位”，體現出黨和國家對出版行業特點和運行規律認識的不斷深化。與之相適應，對出版業的管理也越來越多地由行政干預轉變為市場調節，“把市場的交給市場”，“發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府職能”的理念成為出版管理的基本原則。尤其是十九大開啟新時代中國特色社會主義后，“放管服”改革逐漸在出版領域推行，政府對出版業的治理理念經歷了從“辦出版”到“管出版”再到“服務出版”的變化。治理理念的升級為政府更好行使管理職能、提高治理能力提供了先決條件，也直接影響著出版產業政策的制定。

其次是制度設計的優化。在新的治理理念指引下，在中宣部領導下，新時代我國出版產業頂層設計逐漸優化，為出版各細分領域具體政策的制定和實施奠定了良好的制度基礎。新時代出版制度設計的一條主線即在堅持正確發展方向的前提下，促進傳統出版和新興出版各板塊各領域繁榮發展。圍繞這一主線，各項出版產業規劃、標準、意見、辦法等行業政策有序展開，大大增強了黨在出版領域的治理能力。出版產業作為高技術含量的內容產業，這一根本屬性推動著創新的產生。融合發展背景下出版產業原先遵循的傳統邊際收益遞減規律被信息產業特有的邊際收益遞增規律打破。傳統出版行業需要突破原有制度框架實現實質轉型以免被替代，而以知識產權為核心的新興內容產業也需要新的制度保障來滿足對已有成果的捍衛。與此同時，伴隨著對出版本質屬性認知的提高，其首先是作為一種精神產品而存在被提到一定的高度，并在意識形態塑造方面發揮重要作用，圍繞出版人、出版產品、出版服務、出版企業的社會效益考核被納入有關新時代出版治理的整體制度設計中。

（2）國家執行能力增強

一方面，國家執行能力體現在央地關系的變化上。地方分權與地方競爭為中國四十年高速經濟增長奠定了關鍵性的制度基礎，成為中國增長模式極為重要的一部分[8]。“行政包發制度”由來已久，作為一種深藏在國家能力下的基因延續著。隨著屬地化管理的局限對國家整體發展制約力的不斷下降，近年來，“GDP 掛帥”在國家和城市經濟的發展中逐漸被淡化，貫穿于執行過程中的“強激勵弱約束”原則轉為“弱激勵強約束”原則，程序與結果并重取代原先的結果導向。根據國民經濟和社會發展的五年規劃，文化部和出版主管單位也會制定相應的行業中短期發展規劃，各省市則結合當地資源實際在國家和行業規劃的框架下制定更加具體的計劃，基本呈現出全國“一盤棋”的形勢，地方決策也可以充分發揮其信息優勢，以便對當地具體情況作出更好反應。而從地域來看，東強西弱的局面幾乎涵蓋我國各類產業，在中央級出版社、大型出版傳媒集團聚集的北京，其性質決定了各類出版資源獲取的優勢和國家的政策傾斜，成為有重要文化和社會影響力的出版項目的發源地和試驗田；而在科技領先、文化產業發達、特色民營出版公司眾多的上海乃至江浙地區，各種專業特色化發展路徑被開辟，與當地各類技術園區、產業基地聯動。從這一角度來看，中央與地方創新實踐的協同互動，本質上也符合我國實施創新驅動發展戰略和建設創新型國家的經驗與特色。

另一方面則表現為機構設置的調整。相當長一段時期以來，我國出版行政主管機構由中宣部和國務院兩套系統構成，1949 年中央人民政府成立后，即設置出版總署專司全國出版事務，后在歷次國家機構改革的大背景下，國務院系統的出版主管部門分分合合，先后成立了新聞出版署、新聞出版總署、新聞出版廣電總局等機構。中宣部系統內則設有出版處，后改為出版局，亦承擔一部分出版事務的管理職能。進入新時代以后，隨著十九大的勝利召開，新一輪機構改革展開，兩套系統合二為一。2018 年3 月，原屬于國務院系統的新聞出版廣電總局的新聞出版管理職能被剝離出來，納入中宣部統一管理，至此實現了中央層面出版管理機構的統一。中宣部統一管理全國出版工作對出版產業發展和政策制定意義重大，體現了黨中央對出版工作的高度重視以及出版業自身所肩負的堅持正確發展方向的時代使命，同時也極大增強了黨對出版事務的治理能力。

2. 政策子系統復雜程度顯著提高

進入新時代以來，我國出版產業規模穩步上升，數字化轉型加速推進，“走出去”戰略不斷深入。其中主題出版等九大工程成果顯著，傳統出版與新興出版融合發展項目進展順利，全民閱讀、盲文出版、數字農家書屋等重大出版服務項目效果明顯。[9]當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業變革蓬勃興起，行業規模迅猛增長、主體構成更加多元、細分市場不斷拓展的出版產業也對出版管理和政策制定提出了新的期待與要求。

（1）行業規模迅猛增長

“十三五”以來，拋開受疫情影響的幾年，以2019 年的行業數據為例，我國出版、印刷和發行營業收入達18 896.10 億元，較2018 年增長1.10%；圖書出版種數和印數逐年增長，約達50.60 萬種和105.98 億冊；以數字出版為代表的新興出版產業規模增長更加迅猛，數字出版產業整體收入規模9881.43 億元，較上年增長11.16%[10]。近年來，在主管部門的大力引導和市場需求的雙重驅動下，一方面，傳統出版單位順應發展需要，以推動轉型升級為契機，推進融合發展、捕捉新需求、拓展新領域、嘗試新業務、推出新產品，業務結構不斷調整并煥發出新活力；另一方面，包括網絡文學、知識付費、數字教育在內的新興業態在經歷了快速膨脹期之后步入平穩發展的新階段，數字出版產業借助先進技術和優質出版資源，開始向動漫游戲、有聲讀物、文旅、音樂、影視等領域拓展，在產品形態、服務模式、平臺渠道、管理機制等方面加速創新，成效顯著。進入出版融合縱深發展的加速期，行業規模的不斷增長反映出的是戰略機遇期內涵和條件所面臨的深刻變化，創新與融合的新趨勢必然會加劇出版產業管理的復雜程度，原有的管理層級、管理方式和管理能力已無法完全適應新時代環境的變化，亟需做出調整，為產業發展指引新方向。

（2）主體構成更加多元

從計劃經濟時代以公有制經濟為唯一主體，到改革開放后逐步吸收民營資本，再到入世后引入外商資本，出版行業為激活出版市場功能的內在運行機制，優化出版市場布局，不斷培育壯大出版結構市場體系，市場主體構成越來越豐富。2017 年以后，在原有的國有、民營、外資三大主體之外，出版領域最顯著的變化是一大批行業外的互聯網企業、技術公司、服務提供商進入新興出版產業。在當前一些處于“風口”的出版板塊，如知識服務、在線教育、網絡文學，行業外主體的比重甚至遠超傳統出版企業，這從首批電子書從業資質名單中可見端倪，在電子書復制資質單位和總發行資質單位兩個領域，新興企業與傳統企業的數量比分別為10∶3和6∶2。與此同時，在“壯大主體、做強產業”的過程中，一些跨地區、跨行業、跨所有制的傳媒集團打破了原有的行業壁壘和地區封鎖，兼并重組，上市融資，成為我國新聞出版市場重要的戰略投資者，造就了更多的新型市場主體。而作為國家行政管理部門直接的管理對象，出版產業主體的變化顯然極大增加了管理難度，原先與580 多家出版社直接對接的國家新聞出版署在面對行業外市場主體時，難免遭遇政策阻礙，特別是隨著電子商務、供應鏈服務等新型業態的出現和發展，現有政策法規已不能覆蓋這些新業態、新模式，亟需立法支撐和制度改革，由此對新時代我國出版產業的國家治理能力提出了嚴峻挑戰。

（3）細分市場不斷拓展

行業規模增長和主體構成多元使得出版細分市場不斷向新興領域拓展。自1998 年中國接入國際互聯網以來，以信息通信技術和互聯網技術為依托，新的出版業態不斷涌現，并在新時代達到高峰。圖書、報紙、期刊是傳統出版三大產品形態，編輯、印刷、發行是傳統出版三大基本流程，與之配套就形成了大眾出版、教育出版、專業與學術出版三大出版板塊。在技術革新和市場沖擊下，出版產業由書報刊、編印發為主導的傳統出版市場逐漸向各類細分市場進發，資源、人才逐步走向統一化、共享化，產業模式變化加快，到今天已經形成了以紙質書報刊出版為主，以數字技術為核心的電子書、有聲書、在線教育、知識服務、網絡視聽、開放獲取出版、數據庫出版等多種新業態綜合而成的出版產業體系。出版新業態絕不僅僅是指出版內容的數字化、出版發行的網絡化和出版管理的信息化，這是一次系統、全面的升級和創新，體現在企業結構新、產品結構新、資源結構新、資本結構新、傳播模式新、經營模式新等多個層面[11]，涉及流程再造、出版重塑、品牌創新、邊界拓展、戰略設計等方方面面。在新業態不斷擴張創新、傳統業態轉型重塑的背景下，雖然總體仍遵循并繼承傳統出版市場的關鍵要素，但原先聚焦傳統出版業態分布的各項管理職能已無法完全適應新時代出版業態的快速更迭，難免面臨“失靈”的風險。面對復合化的出版流程、多樣化的商業模式、精細化的資源管理以及多維度的產品延伸，尤其是出版業處在疫情防控常態化探索新出路的今天，政府管理能力亟需深耕市場需求，提升和完善政策目標，扶持、幫助出版業攻堅克難、共度時艱。

四、新時代我國出版產業政策的優化路徑

出版產業作為一支文化生力軍，在國家發展戰略中應當發揮越來越重要的作用，政策環境的變化深刻影響著政策工具的運用和政策結果的導向。因此，前文著重論述了出版產業環境在新時代的變化，其最終目的在于為政府在政策工具箱中選擇合適且科學的調控工具提供一定的啟發，形成政策引導、規制與產業發展之間的良性循環。眾所周知，出版產業具有經濟屬性、文化屬性和科技屬性三者兼具的產業特性。在融合發展邁向縱深、新興業態不斷涌現、讀者需求日益多元的新語境下，在出版產業政策環境向復雜化與多層次化轉變的新趨勢下，這三大維度的屬性相互交織，同時也在動態的演進發展中作為一種政策目標深刻作用于和影響著出版產業政策的細化和完善。鑒于此，處在新時代的歷史方位，立足出版高質量發展的新目標，未來我國出版產業政策理應兼顧系統化、整體性及多層次的結構布局，進行政策工具運用與路徑實施的深度優化，具體可以從以下幾個方面著力。

1. 強化市場導向，助推出版產業活力釋放

繼續發揮政策在推動體制機制創新方面的作用，從根本上釋放出版產業活力。縱觀近二十年來出版業市場化改革的成功經驗，體制機制創新是一切發展成就的根本性推動因素，站在新時代的歷史節點，出版產業政策的首要任務就是堅持破除體制機制障礙對產業活力的束縛。具體而言，采用指示命令、規定計劃、意見辦法、統一標準等強制性政策工具奠定促進出版體制機制創新的基礎與格局；同時，以鼓勵幫扶、財政支持、稅收優惠、人才培養等混合型政策工具作為補充的方式，充分發揮政策工具體系的組合效應，進一步激發社會主義市場經濟體制優勢，促進出版產業內生發展的新動能。

一方面，針對轉型升級中的傳統出版產業，要進一步“鼓勵”“支持”“推進”其強化內部管理模式和資產組織形式，促進產業內部人才、資源、信息、技術等各種生產要素的結構升級和協調重組，深化企業內部勞動、人事和收入分配等制度設計，在堅持雙效合一的同時加快股份制改造和資產運作等市場化改革的步伐。另一方面，在做大做強傳統出版產業的基礎上，繼續支持以數字出版為代表的出版新興業態迅猛發展，在強制性政策決定戰略發展方向基礎不動搖的同時，靈活運用各種混合型政策工具，營造產業扶持、人才培養、法律制度等多種環境要素相配合的政策孕育環境，助力我國數字出版產業的結構升級和功能完善。雙軌并行，發揮政策在調節產業發展中結合目標復雜性的均衡引導作用，為出版業順利達成今后一段時期的各項經濟指標保駕護航，助推形成集群效應顯著、產業結構合理的現代出版產業體系。

2. 立足文化使命，凸顯出版意識形態導向

繼續發揮政策引導在保證出版業正確發展方向上的重要作用，努力實現各項文化目標。由于文化和意識形態屬性始終在產業發展中居于先導性地位，歷史上的不同時期，出版業都為凝聚社會共識、弘揚主旋律發揮了不可替代的重要作用。隨著我國出版業產業化進程加速、行業復雜程度增大，一些政策與產業環境的契合度開始下降，政策有效性受到挑戰。在當下國際國內輿論形勢更加嚴峻，在中宣部統一領導全國出版工作的大背景下，出版業各項政策規定應進一步凸顯意識形態導向，增強出版產業的文化屬性。針對這一關乎“國家立心、民族立魂”的重要使命，建議在已有政策工具的基礎上，適當增加自愿性和混合型工具的使用，以合理增加管理柔性；減少指示命令、處罰、禁止等剛性手段可能引發的抵觸情緒，使政策手段的實施效果更具滲透力和持久力。除繼續使用整頓禁止、監督考核等“負面”政策工具加強內容管理和文化價值引領，要將政策重點更多地轉向對公益性出版領域的扶持，使用呼吁號召、告誡勸導、政府購買、服務外包等多元的“正面”政策工具激勵社會力量參與到諸如全民閱讀、主題出版、農家書屋等公益性出版項目的建設中來，將政策應用場景從“糾偏”逐步轉向“扶正”。例如服務外包作為政府與社會組織相互合作（public-private partnership）共同提供公共產品的生產模式，在農家書屋等出版領域大有用武之地。

從國家文化安全和文化軟實力方面來看，要繼續發揮出版業在營造正面的輿論環境、堅決抵制各種錯誤觀念上的突出作用，切實維護國家文化安全，在推動主題出版和出版“走出去”的工程項目上加大財稅支持、優惠補貼的力度；從公共文化服務方面來看，公眾參與是社會政策的一大特點，要求施政者將政策對象視作“客戶”，從客戶切身需求的角度考量政策制定和實施得失，體現出政府作為政策主體的公共服務性質。因此，公共服務或者更確切地說公共文化服務作為出版業的另一大屬性，在政策工具的選擇上有必要發揮家庭和社區作為社會政策工具的作用，具體來說應注重面向少數民族群體、殘疾人群體和老少邊窮地區人民，加大少數民族文字出版物、盲文出版物和農村讀物的產品供給，將“精神脫貧”納入守護全面建成小康社會脫貧攻堅的勝利成果中來，建設普惠、高效、可持續的公共文化服務體系。同時，還要注重平衡各種所有制結構出版企業間因規模存在的權力差異，運用獎勵、補貼等方式幫扶民營出版公司、獨立書店等小微文化企業，尤其在新冠病毒感染疫情持續影響的當下，這不僅是新時代踐行雙效統一的必然之舉，也是公眾文化權利實現的重要保障。

3. 面向融合發展，促進科技賦能出版創新

繼續發揮政策保障在促進出版業與高新技術深度融合方面的支撐作用，努力提升出版產業科技創新能力和國際競爭能力。創新是出版產業發展的核心推動力，而技術是創新的源頭，融合發展已經代替轉型升級成為新時代出版體制改革的首要任務。進入新時代以來，科技進步對出版業轉型改造、提速升級的賦能效應越來越明顯，以數字出版為核心的數字內容產業在國民經濟中的作用日益重要，實現文化和科技融合、新舊出版業態融合將成為今后一段時期出版產業發展的重點方向。因此，要在繼續推動新興出版業態技術創新的過程中，不斷豐富政策工具的應用場景，不僅關注網絡游戲、網絡動漫、知識服務、播客等不斷涌現的數字出版場景，也不可忽視技術對書報刊等傳統出版領域的賦能作用，使各項出版產業政策制定和工具選擇繼續在保障高新技術、促進出版業深度融合中發揮支撐作用。

一般來說，在出版領域以技術為目標的政策工具主要通過兩個層面來發揮調控作用，一是產業層面，以版權產業的發展情況和數字出版標準體系建設為落腳點；二是企業層面，著眼于各類生產要素，主要包括技術應用情況、科技資金投入情況和數字人才培養情況。因此，要繼續推進出版各領域技術攻關和信息共享平臺建設，從資金、人才、配套設施各方面加大政策扶持力度，顯著提高出版產業技術含量和產業附加值；要持續培育一批既擁有優良內容資源、又具有雄厚技術實力的出版市場主體，在國際出版市場競爭中提升中國話語權，早日實現我國由出版大國向出版強國邁進。此外，面對融合出版背景下多維度的出版市場參與主體，為推動科技賦能出版創新，實現新時代出版業的提質增效，不僅要強化政策工具使用在方式上的均衡多元，更要根據出版市場環境和需求的變化，及時作出政策反饋。