東北亞地方經濟合作的發展與深化

崔明旭，張蘊嶺，2

(1.山東大學 東北亞學院，山東 威海 264209 ；2.中國社會科學院，北京 100732)

在經濟全球化背景下，推進區域經濟合作是東北亞各國的重要戰略選擇，由于受政治關系和經濟關系的結構差別性影響，東北亞各國在構建國家間自貿區上還存在很多困難，這就使得地方經濟在區域經濟合作中的地位日益重要，特別是在促進各國經濟聯系和推動區域經濟發展方面起著特殊的作用。

一、東北亞地方經濟合作的動力

依據經濟圈理論，東北亞地區的經濟圈可分為兩個層次，第一層次是國家間全面合作的區域經濟一體化；第二層次是國家間的局域聯合。目前，東北亞地區尚未形成統一的區域經濟一體化組織，但已廣泛建立起局域經濟圈，不僅為東北亞經濟命運共同體的構建提供了經驗，而且證明了東北亞各國存在著嵌式關系結構，且具有聯合發展、共榮共贏的愿望。當前，東北亞地區形成的以“地方國際化”模式為主的地方國際合作，超越了意識形態、政治制度和經濟體制等因素的阻礙，率先成為推動東北亞區域開發與合作的重要力量[1]。東北亞的地方國際合作不是各國中央政府主導的，而是以各國地方政府為主要推動力量，在地方層次上開展的跨境交流與合作。在地方國際合作中，地方政府既是區域合作與發展的實際參與者，也是調動產業界積極性的重要設計者，扮演著組織者與擔保人的角色，發揮著不可替代的作用。

東北亞各國地方政府之所以積極推動區域內國際經濟合作，一方面是發展地方經濟的意愿，另一方面則是有利的國際與國內環境的推動。

首先，提升地方經濟水平是地方政府推動東北亞跨境經濟合作的內在動因。“二戰”后，東北亞地區長期處于冷戰的“前沿地帶”，未能抓住發展的機遇，在世界經濟飛速發展的潮流中落于下風。俄羅斯遠東地區經濟水平遠遠落后于歐洲西部，朝鮮與蒙古則長期處于欠發達狀態，日本經濟“東盛西衰”、韓國經濟“西工東農”以及中國“東北現象”等表明東北亞存在經濟區域發展不平衡的問題。冷戰的結束，為東北亞地區發展帶來了機遇。東北亞各國為改善區域內相對落后的地方經濟，充分利用技術、資金、資源和勞動力等生產要素的互補性優勢，將經濟發展重點轉向東北亞地區的經濟合作上。日本西海岸和韓國西部的地方政府，可以利用其技術和資金優勢，開發中國東北地區、俄羅斯遠東地區、蒙古與朝鮮等相對欠發達地區的勞動力和自然資源市場，將技術與資金優勢轉換為市場優勢，帶動地方產業的OFDI和貿易發展，提高本國產品的競爭力，進一步縮小與歐美之間的差距。對中國、俄羅斯、朝鮮和蒙古來說，可以利用能源和勞動力優勢與日韓加強經貿合作，吸收先進生產技術與管理方法，帶動本國產業技術的發展。

其次，在推動東北亞地方經濟合作過程中，中央政府在經濟方面實行的簡政放權政策也起到了促進作用。冷戰結束后，中國、俄羅斯與蒙古等國在市場化改革過程中，都實行了簡政放權政策，地方政府的經濟管理與行政都有了相當程度的自主性[1]。日本的地方自治水平不斷提高；韓國在金大中、盧武鉉執政時期地方自治程度明顯提高；朝鮮的羅先市作為經濟特區被賦予了一定自主權，并與吉林省政府啟動了“共同管理、共同開發”的新方式。各國中央政府簡政放權政策的積極作用體現在兩個方面：一方面，推動地方政府制定并施行地區開發、開放政策，積極參與到東北亞區域經濟合作進程中來，從而不斷提升地方政府開展跨境合作的意愿；另一方面，東北亞各國實行政府主導型經濟發展模式，也需要地方政府在國際經濟中積累經驗，以減少本國在復雜的區域經濟合作中的不確定性。

在政治對立緩和、經濟擴大開放的背景下，東北亞地區經濟合作在20世紀末開始起步。1990年，在中國長春召開的東北亞地區經濟技術發展和區域合作國際學術研討會，正式討論了東北亞跨境地方經濟合作的問題。中國作為會議主辦方，積極倡議中、朝、俄與日、韓等周邊各國共同開發圖們江河口的黃金三角區，從而開啟了東北亞地方經濟國際合作的新紀元[2]。

從東北亞的區位條件來看，區域內的日本、韓國擁有相對豐富的技術、資本與管理等資源優勢；俄羅斯、蒙古、朝鮮和中國東北地區擁有礦產、林業和能源等豐富的自然資源和人力資源優勢，天然的區域優勢與資源要素稟賦決定了東北亞經濟圈具有巨大的發展潛力。其一，中國東北老工業基地產業結構轉型升級，需要先進科學技術的支持，而日、韓既是中國的周邊國家，同時又具有先進的技術和豐富的OFDI規模與經驗，可以通過推動地區內的技術合作，鼓勵中國東北的企業向日、韓等發達國家學習，帶動東北地區產業結構升級。其二，中國東北老工業基地在產業升級改造過程中，面臨著嚴重的資源瓶頸，而區域內俄羅斯遠東地區、朝鮮和蒙古等國具有相對豐富的礦產、林業等自然資源，為實現資源互補提供了必要條件。其三，東北老工業基地具有基礎相對雄厚的工業，裝備制造業等，可以加大對俄羅斯遠東地區、朝鮮和蒙古的投資力度，將一些農產品、工業品的加工產業向這些地區適度轉移。總而言之，東北亞地方經濟合作具備良好的條件和基礎。

二、東北亞地方經濟合作的發展

東北亞地方經濟合作更多是由區域內各國地方政府推動，而非國家層面引領。從根本上講，地方政府主導的國家間經濟合作與中央政府主導的國際經濟合作，均以貿易、投資等形式為主，都依賴于良好的市場運行環境。但因東北亞地區處于各國的“邊緣性”地位，市場環境并不完善，極大制約了企業在區域貿易和投資上的積極性，導致東北亞地區國際合作進程緩慢。因此，作為地方國際合作的推動者與倡導者，東北亞地區的各國地方政府，應積極創造有利條件，努力讓企業開展各類貿易投資活動，并為企業發展“保駕護航”。

1.積極搭建交流平臺，推動國家間地方政府合作

1996年成立了東北亞地區地方政府聯合會，旨在推動經濟、文化、旅游、科技等多領域合作，實現共同繁榮。2021年8月，東北亞地區地方政府聯合會舉辦第十三次全體會議，主題為“同行25年，共創東北亞未來”，來自中國、日本、韓國、蒙古、俄羅斯、越南6個國家的76個地方政府及相關國際組織、機構共200余名代表線上參會。此外，哈爾濱成立了20個國家級國際科技合作基地(其中15家為對俄合作基地)，成為哈爾濱對俄科技合作的中流砥柱。哈爾濱依托哈工大、哈工程等高校院所，結合特種焊接、高端復合材料、海洋開發、重燃設備等重點領域項目，初步構建了“基地+企業+大學”的創新服務體系[3]。第六屆中俄博覽會緊緊圍繞中俄地方合作積極謀劃、精心組織，各類商務活動共達成簽約、意向等項目339項，項目金額高達1201.8億元人民幣[4]。

2.加強基礎設施建設，改善地方投資環境

資本為追求利益的最大化，通常會使技術與資金流向基礎設施良好、投資環境優越的地區[5]。綜合來講，東北亞地區基礎設施總體落后、經濟發展水平有待提高，對資本的吸引力不足，形成了“不投資—不發展—不投資”的惡性循環。為解決資本與技術流入過慢的問題，東北亞區域各國地方政府以經濟互補關系為基礎，加快區域內基礎設施建設。

基礎設施建設項目投資成本大、回報周期長，私人資本一般不愿介入。俄羅斯遠東地區、朝鮮與蒙古等國，受對外政策和中央政府財力等因素的制約，難以進行大規模社會融資。在此情況下，中國地方政府有必要承擔起改善基礎設施的重任。黑龍江主動對接國家“一帶一路”倡議，全面啟動和實施“黑龍江陸海絲綢之路經濟帶”建設[6]。作為“中蒙俄經濟走廊”的重要支撐，“龍江絲路帶”具有全局性、戰略性和牽動性，有利于釋放國家政策紅利，豐富和拓展沿邊開發開放的內容[7]。

黑龍江省作為對俄合作的大省，在中俄地方合作中的作用日益凸顯。2019年黑龍江設立自由貿易試驗區，涵蓋哈爾濱、黑河和綏芬河片區。2019年5月，中俄黑河—海蘭泡界河公路大橋合龍，這是中俄兩國間首座跨黑龍江(阿穆爾河)界河的公路橋[8]。2021年9月，黑河市貿促會與俄羅斯阿穆爾州工商會開展線上工作會談，充分發揮中俄地方商協會聯盟平臺的作用，保持雙方不間斷的聯絡暢通[9]。不僅如此，黑龍江省又是中俄科技創新年地方合作中開展活動數量最多、內容最豐富的省份，尤其是疫情爆發后努力克服不利影響，共開展中俄科技交流合作活動81項[10]。

3.發揮地方政府作用，多元化開展跨境地方合作

東北亞地方經濟合作是一種跨境經濟合作，為消除各國地方之間不同的市場環境、政治制度、法律環境、宗教信仰和民族習性的“排他性”與“沖突性”，地方政府之間要以開放性和多元化為前提，求同存異，加深理解，營造有利于國際經濟合作的包容性發展條件。地方政府作為合作進程的統籌者，可以從文化、教育、體育、海洋保護等多個領域推動跨境交流，從而促進東北亞地方合作。

以遼寧省為例。在對外貿易方面，遼寧省憑借其鄰近日本、韓國的優勢，與兩國進行了廣泛的經貿合作。2013—2017年，日本與韓國分別是遼寧對外貿易國家前兩名；遼寧與俄羅斯的雙邊進出口額也呈現上升趨勢，2017年達到41.21億美元，同比增長26.64%。在投資方面，2017年遼寧省從日本引進外資2.88億美元，占遼寧利用外資額的5.40%，日本對遼寧的投資額次于中國香港，位居第二位；同年，遼寧從韓國引進外資0.62億美元[11]。

4.積極開展地方合作規劃和戰略對接

在推動圖們江次區域經濟合作的過程中，中國就規劃設置跨境貿易區、完善綜合投資環境等問題進行了深入研究，并取得了積極進展。吉林省政府圖們江地區開發辦公室在自主開發，推動雙邊合作、短期行為與長期利益結合的思想指導下，委托吉林大學、東北師范大學等單位，開展關于圖們江地區國際合作開發問題的跟蹤研究。開展了“新世紀初圖們江地區周邊國家經濟發展對策研究”“圖(們)琿(春)長(嶺子)至俄扎魯比諾港間鐵路貫通及租用改造扎魯比諾工程可行性研究”“中朝琿春—羅先邊境(跨國)經濟合作區規劃研究”“圖們江地區國際合作開發通道物流規劃研究”等一系列重大課題的研究[12]，對推動東北亞地區的地方經濟合作起到了重要指導作用。

根據本地區區域一體化水平的不同，地方政府在推動跨境地方經濟合作中的戰略側重點略有差異。近年來，地方跨境經濟合作不斷發展，地方產業政策的制定與協調、衛生合作、海洋合作、環境保護合作等議題，也逐漸成為地方政府所關注的重要領域。

三、深化東北亞地方經濟合作的制約因素

雖然東北亞地方經濟合作在各國政府的推動下呈現出良好的發展態勢，但在實踐中仍然存在諸多制約因素，主要表現在以下四個方面。

1.經濟發展水平差異

從地域上看，參與合作的國家與地區主要包括中國(東北地區)、日本、韓國、朝鮮、俄羅斯(遠東地區)、蒙古，而這六個國家與地區的經濟發展水平存在較大差異。中國自改革開放后，對外開放程度不斷提高，積極參與經濟全球化進程，成為東北亞經濟圈的重要發展動力。中國東北地區位于東北亞腹地，與各國海陸相連，具有良好的區位優勢。實施東北振興戰略以來，該地區實現了一定的發展，但經濟總體水平與日本、韓國的一些地方相比，仍然存在明顯差距。

俄羅斯作為圖們江三角的一個成員，區位優勢明顯，資源豐富，經濟發展潛力大。遠東地區是俄羅斯極具地緣政治與地緣經濟意義的地區，但經濟發展明顯落后于其西部地區，該地區與其他地方開展經濟合作的基礎較為薄弱，經濟制度也不健全[13]。例如，中國與俄、朝三國制定的圖們江地區口岸通關等法律制度不符合國際慣例，無法實行三方對接，自由、開放度仍有較大的改善空間。三邊自由口岸制度無法建立，嚴重制約著圖們江區域運輸通道的高效暢通，極大影響了貿易、投資、旅游等活動的便利與自由程度。正因如此，東北亞各地與遠東地區相關的經濟技術合作迄今仍以合作開發資源為主，中初級產品占據著貿易結構的主導地位。

蒙古國位于東北亞經濟圈向西延伸的腹地，國土的大部分是畜牧草地，經濟中心在以烏蘭巴托為中心的鐵路沿線地區，各地經濟發展不平衡，經濟發展波動較大。

朝鮮位于圖們江次區域經濟圈的南部，是圖們江三角成員國之一，21世紀以后，特別是進入金正恩時代以來，朝鮮經濟發生了極大變化。2012年成立“經濟改革領導小組”，開始研究經濟改革事宜，初步形成“朝鮮式新經濟管理體系”，在部分工廠、企業、農場進行試點；2018年初，朝鮮勞動黨七屆三中全會通過了“集中一切力量進行經濟建設”的新戰略路線[14]。

日韓兩國經濟發展水平較好，國際競爭力較高，在東北亞地方合作中具有資金優勢和技術優勢，但受地理位置與資源條件所限，兩國在發展的過程中嚴重依賴能源和原材料進口，而大量工業制成品銷售又受外部市場的影響，加強與東北亞各國的經濟聯系，積極參與東北亞地方經濟合作，不失為一種戰略選擇。

構建高水平的區域經濟合作，需要相近的發展水平，經濟發展水平差距太大不利于建立深度經濟合作模式。東北亞各國之間的總體戰略與產業布局各有側重，經濟發展水平差異懸殊，導致跨境經濟聯系薄弱。因此，協調不同發展水平國家的利益，探尋符合各方利益的合作方案尤為重要。

2.市場環境參差不齊

東北亞地方經濟的合作與交流，需要建立在協調暢通的市場機制之上。但東北亞六國在政治制度、經濟體制及其發展水平上不盡相同，使其區域市場機制的建立比較艱難。

中國與俄羅斯、蒙古都是由計劃經濟向市場經濟轉軌的經濟體，朝鮮國內至今仍在推行高度集中的計劃經濟體制，經濟發展水平的差異導致東北亞地區市場體系不夠完善，一直未能建立協調一致的區域通商秩序。例如，在東北亞跨境旅游合作方面，雖然各國有強烈的合作愿望，區域內互為市場、互為目的地的趨勢越來越明顯，但東北亞旅游資源的開發利用程度、旅游經濟覆蓋面和旅游業總體發展水平較低，旅游市場潛力還需進一步挖掘[15]。因此，提高地區開放程度，改善市場環境，應以促進生產要素地區間流動為突破口。當然，在東北亞地區未能建立完善的跨境通商秩序和跨境交易市場的背景下，東北亞各國政府之間的深化合作前景依舊不明朗。

3.政治分歧仍然存在

雖然東北亞跨境地方經濟合作已有較大進展，但合作主體之間的政治分歧并未完全消減。迄今為止，東北亞國家之間尚未實現真正的“政治和解”，也缺乏統一的政治認同感[16]。盡管對話機制暢通，但各國并未在政治上實現高度共識。由于歷史問題與現實問題交織在一起，東北亞各國之間的信任嚴重缺失，加之東北亞各國政治制度、經濟發展梯度、意識形態等差異較大，使東北亞區域合作面臨著諸多現實障礙。近年來，朝鮮半島問題日益凸顯，朝鮮半島問題的解決并非南北兩方所能駕馭，還牽涉中、美、日、俄多方利益與安全，使東北亞地方經濟合作面臨更加復雜的國際形勢。另外，東北亞各國間的關系時而因領土、歷史問題而惡化，這也成為東北亞地方經濟合作的不確定因素。因此，僅僅從經濟聯系角度來推動東北亞地區合作開發進程，顯然遠遠不夠。但東北亞地區的穩定有利于中國的長遠利益，在國家間政治仍存在分歧的情況下，地方層面的合作具有高度的靈活性，地方政府的作用更值得期待。

4.市場運行機制弱

當前，東北亞地方經濟合作仍然缺乏有效的平臺，合作、協調機制建設依然滯后。一方面，東北亞地區缺少經濟增長極的帶動作用。東北亞地區基本沒有經濟活躍度較高、規模較大的城市群，因此也談不上增長極的輻射效應，導致市場功能在東北亞地方合作過程中難以充分發揮作用，地方合作主要體現為政府行政領導者的意愿，過度依靠政府的推動與投入。此類缺少市場主導、只靠政府去投資、不以利益驅動的區域經濟合作，很難持續化與長期化[17]。例如，在圖們江開發中，市場機制尚未充分發揮配置資源的作用，未能形成經濟增長極，主動投資的企業為數不多，獲得經濟利益的企業更是鳳毛麟角。沒有企業充分參與的區域經濟合作，政府將是資金的主要來源，但政府的投資僅限于基礎設施，一旦政府停止投資，開發進程便會受阻，當資金耗盡只能向上一級政府申請。從大圖們江次區域的開發歷程看，整個開發過程基本是依賴政府調控推進，市場機制調節作用缺失。另外，中國東北地區、俄羅斯遠東地區和朝鮮的市場經濟意識也相對較弱，計劃經濟指導思想根深蒂固，民營經濟未能深入扎根。在圖們江次區域經濟開發過程中，政府制定經濟計劃，劃定經濟區范圍，吸引投資者投資、開發，出現問題后第一反應是依靠政府而非市場解決，遇到難點就要報上一級政府部門審批，遇到困難就向中央要政策，而非主動調節適應市場變化。另一方面，真正意義上的東北亞地方合作協調機制尚未形成。由于各方利益訴求存在差異，能夠協調東北亞地區經濟合作的有效機制還未形成，各國已有的合作機制尚不能做到中央政府與地方政府的有效配合。目前，東北亞各國地方政府間的合作進程普遍停留在各國的省級地方政府間，其深度和廣度明顯受到局限，若地方之間發生貿易摩擦，還沒有權威性的、規范性的、制度性的協調機制進行解決，只能依靠雙方反復的討價還價能達成暫時的或一次性的妥協[18]。

在中俄圖們江區域的物流合作中，因交通運輸資源未能有效整合，導致各自為政，難以形成有效合作。中國希望借此打開圖們江入海通道，進一步帶動東北各地的發展；朝鮮寄望于通過該地區的開發開放，緩解國內危機；韓國希望借此更多地與朝鮮接觸，從而推動朝鮮半島的統一進程；俄羅斯打算充分發揮遠東資源優勢，拉動邊疆地區經濟增長。目標的不一致、開發開放行為差異，深刻影響了該地區合作開發的進程。應該說，圖們江區域經濟合作是東北亞地方經濟合作的典范，但缺乏有效的市場機制和制度保障，導致合作進程推進遲緩。

由于東北亞各國政治制度的差異，經濟體制的多元以及發展水平的非均衡，使各國間的地方經濟合作充滿了不確定性，加之地方政府之間缺乏制度性的跨境經貿合作框架，無法提供制度性保障，導致受到外部沖擊時，不進則退。總之，跨境地區的合作潛力尚未充分挖掘，地方合作的廣度和深度還有待進一步開發。

四、深化地方經濟合作，激發經濟發展活力

東北亞作為一個經濟區，各國之間的聯系與合作是建立在多層次的復合結構基礎上的，開放合作可以使各自的優勢得到釋放。東北亞經濟命運共同體構建的基礎是共贏，通過開放與合作，實現共同發展，釋放各方優勢，從而使各方獲得好處[19]。基于東北亞地方合作取得的成果與面臨的挑戰，未來深度發展需從地方戰略對接、政策先行與園區建設等方面加速推進。

1.地方是東北亞各國經濟發展戰略的鏈接點

中國的“一帶一路”、俄羅斯的“東向戰略”、韓國的“新北方政策”、蒙古國“發展之路”等倡議，都離不開地方的參與和對接。根據《東北亞地方合作圓桌會議長春共識》，各方積極構建東北亞區域海陸空大通道，努力打造高效的區域交通物流網絡，加強技術協作，加快合作進程，實現人暢其行、物暢其流[20]。不僅如此，2019年始，按照中韓全方位、寬領域合作的總體要求，中韓(長春)國際合作示范區積極對接韓國地方政府，建立與韓國17個道及廣域市的聯系，雙方通過互訪、視頻連線、實地考察等形式開展國際交流活動，僅視頻連線就進行了50余次[21]。因此，東北亞區域內各級政府應在推進國家大戰略的基礎上，將各地發展規劃、跨區域合作計劃同本國的發展戰略進行有效對接。

2.實現深度合作中的“地方先行”與“中央支持”良性互動

為進一步開發東北亞地區，應充分利用中央政府的引導作用，加強地方與中央的溝通與協調，形成“地方先行”與“中央支持”的模式。地方參與東北亞經濟合作對中央外交起著配合、補充和服務的作用。2019年在首屆東北亞地方合作圓桌會議上，參會學者表示，為打造共享和諧的東北亞，應致力區域發展，深化戰略對接，打造開放共贏的東北亞。搶抓發展機遇，優化空間布局，推動互聯互通，鋪就共建、共享、共贏之路[22]。在對接過程中，應合理確定地方政府定位，將地方政府的發展規劃打造為“上連國家戰略、外接國際市場”的橋梁。同時，地方政府的對外合作應注重合作內容的細化與合作方式的協調，實現區域間的互聯互通。這種互聯互通有三個含義：一是基礎設施相互連接，實現暢通無阻，即物理聯通；二是有相互承認的法律規則，以便跨區、跨境方便快捷，即法規聯通；三是便利人員流動，即人員相通[23]。此次會議發布的《長春共識》，從東北亞地區大通道建設、民間交流等方面進行了詳細規劃，讓區域合作真正成為聯通各國發展戰略的紐帶[24]。

3.實現境外、境內園區的聯動發展

創辦經濟外園區能夠直接利用OFDI和境外市場繞過貿易壁壘，降低合作風險的優點[25]。跨境經濟合作園區建設是結合東北亞地區邊境特點，在高水平對外開放的形勢下，以“點—線—面”實現深層次與廣領域合作的模式，應鼓勵有條件的地區進行境內+境外的園區合作。但境內外園區建設應從建設理念、政府與市場邊界、資本合作方式與盈利模式等方面加強政府間溝通，完善園區合作機制，科學制定園區產業規劃，加快推動園區配套建設，大力培育引進國際化人才。2021年11月，山東省煙臺開發區出臺《關于加快提升中韓(煙臺)產業園開發區片區發展能級的工作方案》，提出發揮中韓產業園國家級開放平臺優勢，對標國際一流提升園區平臺載體能級，持續深化對韓經貿合作、加強人文交流，打造中韓經濟和高端產業合作高地。2017年中韓(煙臺)產業園批復以來，積極與韓國在經濟、商貿、文化、產業、技術等方面進行全方位交流合作。截至2021年11月，中韓產業園共計引進韓資項目113個，其中“世界500強”直接投資項目2個，累計實際利用韓資7630萬美元[26]。

4.促進東北亞地方“官—產—學—研”協調發展，推動東北亞經濟圈的發展

在繼續推進各級各地政府合作規劃的同時，積極鼓勵各國的高校、科研機構、企業開展全方位合作，將東北亞地區打造成對外開放新前沿[27]。其中，官方合作應樹立大局觀，各級政府應建立協調一致的區域統一規劃，避免盲目投資和重復建設。此外，可探索建立東北亞區域高校聯盟，在人才培養、師生交流等方面提供優質高端的平臺；推動東北亞區域內主要科研機構實現長效合作，在解決海洋污染、空氣污染以及促進交通規劃等方面，為地方政府合作提供專業的智力支持；積極促成東北亞區域內的企業合作，鼓勵大企業主動與各地中小型企業、地方民辦企業合作，實現企業技術資金同勞動力、資源的優化配置。在構建“官產學研”四維合作框架的基礎上，建立東北亞區域內各經濟部門、各行業的動態信息系統，形成東北亞區域合作信息庫，在大數據的支持下，進一步挖掘合作潛能。

總之，作為“東北亞經濟圈”建設的重要一環，地方經濟合作不可或缺。地方經濟合作承載著東北亞各國經濟社會合作的重任，可以在一定程度上規避國家間關系問題的制約，同時，地方經濟合作更能直接惠及基層民眾，也最能直接體驗和體現“經濟命運共同體”的內涵。