從黨的“三農”政策史中汲取前行力量

○陳耀軍

農業、農村、農民問題是關系黨和國家事業發展的根本性問題。新中國成立以來的各個歷史時期，中國共產黨圍繞解決“三農”問題，出臺了一系列強農惠農支農政策，特別是黨的十八大以來，黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，不斷推進“三農”工作理論創新、實踐創新、制度創新，推動農業農村發展取得了歷史性成就。對不同時期黨的“三農”政策進行總結，從歷史視角把握鄉村振興戰略實施的大背景，進而深入思考農業農村工作“從何處來”“向何處去”具有重要意義。

一、黨的“三農”政策史的演變

（一）農村農業合作化改造階段（1949—1977 年）

新中國成立之初，因城市和工業發展不充分，加快發展工業成為當時的首要戰略任務，而農村則擔負著保障糧食安全、為工業提供原材料的重要職責。國家在農村地區實施了以恢復和發展農業為目標的、由國家主導的鄉村建設運動，農村地區基礎設施建設和農民生活水平得到快速提高。20 世紀50 年代中期開始，國家決定通過互助組、初級社、高級社逐步把農民組織起來，建立蘇聯集體農莊式的社會主義農業組織。合作化之后建立的以工農商學兵相結合、政社合一為特征的農村人民公社，更被譽為社會主義新農村的更高形式。本階段的農村發展是以農業生產互助組、農業初級合作社、農業高級合作社、人民公社等為主導，其規模和影響力遍及中國大地。同時，大規模的農田水利建設、知識青年上山下鄉也為農村發展注入了活力，農村地區的基礎設施、公共服務和基層政權組織形式等發生了翻天覆地的變化，農民生活生產條件比中華人民共和國成立前有了極大改善，為改革開放后的高速發展奠定了堅實基礎。

（二）農村市場經濟體制形成階段（1978—2001年）

1978 年12 月18 日，黨的十一屆三中全會召開，我國翻開了改革開放和社會主義現代化建設新篇章，也開始了農村市場經濟體制改革進程。20 世紀70 年代末，以家庭聯產承包責任制等為主要內容的農村改革迅猛發展，農業的經營形式由單一的集體經營變成統分結合的雙層經營，農戶的家庭經營成為農業生產的一個重要層次，由此解決了長期存在的農業勞動和經營激勵問題。20世紀80年代初期和中期，從人民公社制度到聯產承包責任制、從農村商品生產流通到鄉鎮企業興起、從農產品統派購制度改革到工農城鄉關系調整、從實行行政村管理體制到深化農村改革，農村地區社會生產力得到極大解放，農村環境得到極大改善，農民生活水平得到極大提升。80年代中后期，以農業生產為主體，發展農村第二、第三產業被提上議事日程。自此，發展鄉鎮企業成為推動農村經濟發展、促進農民增收的重要引擎。在鄉鎮企業的帶動和引領下，農村地區基礎設施和公共服務設施建設快速推進，農民收入快速增長，農業農村進入大發展階段。20世紀90年代初期，鄉鎮企業成為中國經濟中最活躍的部分，中國工業產值中“三分天下有其一”。90年代以后，隨著我國經濟體制市場化改革的深入推進，國家發展重心由農村轉向城市，重點放在了工業化和城鎮化上，對農業、農村和農民的投入有限。與此同時，農業自身存在的弱質性在市場經濟中也愈加凸顯，“三農”問題逐漸引起社會關注。

（三）統籌城鄉發展階段（2002—2016 年）

2002 年，黨的十六大勝利召開，正式提出“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”，城鄉統籌建設正式拉開帷幕。這是黨中央根據21 世紀我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，破解“三農”難題，全面建設小康社會作出的重大戰略決策。2005 年10 月，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的重大歷史任務，提出“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的具體要求。2006 年1 月1 日，《農業稅條例》正式廢止，標志著9億中國農民徹底告別了繳納農業稅的歷史。我國以新農村建設為目標，正式進入工業反哺農業、城市支持農村、財政補貼農民的新時期。2007年10 月，黨的十七大報告提出，“要統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”，把農村建設納入國家建設的全局。2008 年黨的十七屆三中全會指出，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，必須擴大公共財政覆蓋農村范圍，發展農村公共事業，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，并提出了城鄉一體化建設的具體措施。2012 年11 月，黨的十八大對推動城鄉發展一體化作出了重要部署，明確指出要加快發展現代農業，著力促進農民增收，堅持和完善農村基本經營制度，加快完善城鄉發展一體化體制機制。2013 年，黨的十八屆三中全會提出“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”。這一時期，隨著國家城鎮化進程的加快，城鄉面貌發生了較大改變。

（四）鄉村振興戰略實施階段（2017 年以來）

基于我國城鄉關系變化特征，為完成決勝全面建成小康社會、建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，以習近平同志為核心的黨中央于2017 年黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，要求堅持農業農村優先發展，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓鄉村成為安居樂業的美麗家園。2018 年1月，中央一號文件以鄉村振興戰略為主題，明確了鄉村振興的重大意義和總體要求。2018 年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，從構建鄉村振興新格局、加快農業現代化步伐、發展壯大鄉村產業、建設生態宜居美麗鄉村、繁榮發展鄉村文化、健全現代鄉村治理體系、保障和改善農村民生、完善城鄉融合發展政策體系等方面，對新時代鄉村振興提出全方位要求和引導。自此，大力推進鄉村振興被提升到戰略高度、寫入黨章，這是黨中央著眼全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家作出的重大戰略決策，為新時代農業農村改革發展指明了方向、明確了重點。

二、黨的“三農”政策史的啟示

（一）必須以促進農業生產力發展為根本前提

黨的“三農”政策的發展過程，實質上是一個不斷調整農業生產關系以適應生產力發展的過程。自黨的“三農”政策實施以來，中央以農村土地制度改革為起點對農村生產關系進行了全面調整，我國農村改革邁出了三大步：第一步是以家庭承包經營為核心，建立農村基本經濟制度和市場機制，保障農民生產經營自主權；第二步是以農村稅費改革為核心，統籌城鄉發展，調整國民收入分配關系；第三步是以促進農村上層建筑變革為核心，實行農村綜合改革，不斷解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的一些深層次問題。正是由于農村改革邁出的這三大步，才終于擺正和理順了農民與集體的關系、農民與國家的關系、農民與政府的關系，才有了我國農村生產力的充分發展。

（二）必須以調動農民積極性為出發點

農民是經濟人，也是社會人。只有充分調動廣大農民的積極性和創造性，社會主義建設才能取得成功。而要調動農民的積極性，必須做到經濟上保護農民的物質利益，政治上尊重農民的民主權利。鄧小平曾說：“農業本身的問題，現在看來，主要還得從生產關系上解決。這就要調動農民的積極性。”黨的十五屆三中全會重申：必須承認并充分保障農民的自主權，把調動廣大農民的積極性作為制定農村政策的首要出發點。調動農民的積極性，在任何時候、任何事情上，都必須遵循這個基本準則。如，對“農村家庭聯產承包責任制”等一系列重大決策，為調動廣大農民積極性、解放生產力起到了巨大的推動作用，為中國城市經濟體制改革提供了堅實的物質基礎和不竭的精神動力。改革開放以來，正因為“三農”政策注重調動廣大農民的積極性，農業和農村經濟才充滿生機和活力。可以說，調動農民的積極性和創造性是農村經濟和社會發展的根本動力。

（三）必須以實現農民根本利益為最終目的

改革開放以來，黨的“三農”政策始終堅持把實現農民的根本利益放在首位。在不同的歷史發展階段，黨的“三農”政策始終圍繞實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益，促進農民公平享受國家改革發展成果和發展機會進行調整和創新，突出體現了中國共產黨以人為本的執政理念，具體表現為：一是在“三農”政策目標的選擇上，堅持把農民增收作為核心政策目標；二是在政策制定和實施中充分尊重農民的意愿；三是保護農民權益，主要是保護農民的發展權、經營自主權、收益權；四是調整國民收入分配，保障農民共享國家改革發展成果，促進城鄉一體化。

三、湖北貫徹落實新時代“三農”政策的建議

（一）全面實施鄉村建設行動

鄉村建設是鄉村振興戰略的重要任務，是補齊農村現代化短板的重要抓手。一是強化規劃引領。要遵循城鄉發展規律，做到先規劃后建設，統籌縣域城鎮和村莊規劃，科學布局鄉村生產生活生態空間，分類推進村莊建設，保護好傳統村落和鄉村特色風貌。鄉村建設是為農民而建，要真正把好事辦好、實事辦實，人口集中的平原地區要注重解決好污染和臟亂差等問題，山區要注重解決好道路聯通等問題。支持有基礎有條件的地方連線連片建設美麗鄉村。二是堅持硬件和軟件建設“兩手抓”。推進農村公共基礎設施建設往村覆蓋、往戶延伸，優先改善通村道路、農田水利、冷鏈物流等既利生產又利生活的必需基本條件，支持5G、物聯網等新基建向農村覆蓋延伸，推動農村建設逐步跟上現代化的步伐。實施好農村人居環境整治提升五年行動，重點抓好改廁和污水、垃圾處理，推動美麗鄉村建設取得更大實效。統籌抓好鄉村學校、醫院（醫務室）、農技服務中心、圖書館、超市等建設，強化教育、醫療、文化、養老等保障，不斷提升農村基本公共服務水平。三是持之以恒抓好農村生態文明建設。農業是生態產業，農村是生態系統的重要一環。要保持戰略定力，切實形成齊抓共管的強大合力，以釘釘子精神統籌抓好農業面源污染防治和鄉村環境污染治理。

（二）加快構建新型城鄉工農關系

發展不平衡不充分，仍然是湖北最大的實際。其中最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。要著力做好“改革、創新、融合”三篇文章。一是向改革要動力。抓好第二輪土地承包到期后再延長30 年工作，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，深化“三權分置”改革，穩步推進農村宅基地改革，建立集體經營性建設用地入市制度，深化農村集體產權制度改革。以發展特色產業、盤活土地資源等為抓手，壯大新型農村集體經濟，增強集體經濟組織帶農富農能力，提升“輸血”質量和“造血”功能。二是以創新添活力。用市場辦法、改革思路、創新舉措，發揮協同效應與乘數效應，打通城鄉要素市場化配置體制機制障礙，推動城鄉要素平等交換、雙向流動。充分實現鄉村資源要素內在價值，挖掘鄉村多種功能，改變農村要素單向流出格局，形成人才、土地、資金、產業、信息更多向農村匯聚的良性循環，增強農業農村發展活力。三是用融合挖潛力。大力推進縣域內城鄉融合發展，加快推進縣鄉村公共基礎設施一體化建設、公共服務一體化發展，推動公共資源在縣域內實現優化配置，實現人口集中、產業集聚、功能集成、要素集約。

（三）完善利益聯結機制強農富農

做大做強農業產業，出發點和落腳點是使農民增收致富。湖北省存在的一個普遍問題是龍頭企業輻射帶動能力不強，與農民之間還沒有形成“強力黏合”機制。在廣大農村，龍頭企業首先姓“農”，要聯農帶農，與農民合作社、家庭農場和小農戶建立聯合體，實現抱團發展，完善契約式、分紅式、股權式利益聯結機制，防止規模越做越大、用工越來越少、農戶參與程度越來越低。著力構建現代農業經營體系，大力培育家庭農場，促進農民合作社質量提升，推動形成企業和農戶產業鏈上優勢互補、分工合作的格局，農戶能干的盡量讓農戶干，企業干自己擅長的事，健全龍頭企業、合作組織與村集體、農戶“1＋1＋N”的共生共享發展模式。豐富農村經濟業態，推動農村種養業、農產品加工業、休閑農業等高質量發展，提高鄉村產業的增值收益。統籌農業產業化和縣域經濟發展，引導農產品加工企業重心下沉，把產業鏈主體留在鄉村，把價值鏈收益主要留給農民。