市政公用設(shè)施投融資制度的問題與對策研究

徐志波

（唐山國際旅游島自然保護(hù)與開發(fā)建設(shè)服務(wù)中心 河北唐山 063600）

眾所周知，市政公用設(shè)施建設(shè)工作，是城市化發(fā)展建設(shè)的核心構(gòu)成部分，與人民群眾的日常工作和生活存在密切關(guān)聯(lián)，同時(shí)也是國家開展民生建設(shè)工作的重點(diǎn)工作內(nèi)容。在我國社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展這一背景下，市政公用設(shè)施得到極大程度改善，但仍然存在許多問題有待解決，需要市政部門及社會各界提升重視程度。

一、市政公用設(shè)施概念與投融資現(xiàn)狀分析

（一）市政公用設(shè)施概念分析

市政公用設(shè)施是指城市基礎(chǔ)設(shè)施在城市化發(fā)展進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，需要依靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門通力合作，完成各自的工作目標(biāo)與工作任務(wù)，共同為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作順利開展提供助力。需要注意的是，城市化建設(shè)需要從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作入手。通常而言，市政公用設(shè)施由城市建設(shè)工作的行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施與管理。結(jié)合目前國內(nèi)城市管理體系開展分析，市政公用設(shè)施主要包括供水項(xiàng)目、供電項(xiàng)目、照明項(xiàng)目及綠化項(xiàng)目。結(jié)合市政公用設(shè)施產(chǎn)品屬性開展分析，可以將其分為醫(yī)療領(lǐng)域、教育領(lǐng)域及娛樂領(lǐng)域、文化領(lǐng)域。在城市現(xiàn)代建設(shè)環(huán)節(jié)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常被視為城市及城市發(fā)展情況的重要體現(xiàn)，在群眾意識日益提升的背景下，對于市政公共設(shè)施建設(shè)工作的要求與日俱增，呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。

（二）市政公用設(shè)施投融資現(xiàn)狀分析

目前，國內(nèi)市政公用設(shè)施投融資發(fā)展，會受到投融資制度的影響，二者之間存在密切關(guān)聯(lián)。結(jié)合我國開展公共投融資發(fā)展情況開展分析，主要可以分為以下三大階段：第一階段，自20 世紀(jì)80 年代以來，我國正式提出城市綜合開發(fā)這一計(jì)劃，在全國范圍內(nèi)開展城市化建設(shè)工作，而針對城市開展的市政公用設(shè)施投融資活動也在此階段全面啟動；第二階段，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，市政公用建設(shè)水平與日俱增，投融資制度發(fā)生調(diào)整，不再以政府部門為核心主導(dǎo)，而是全面推進(jìn)投融資制度改革工作，并且循序漸進(jìn)地推進(jìn)價(jià)格改革工作與使用費(fèi)用改革工作，吸引大批量社會資本的進(jìn)入。第三階段，是在完善階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸呈現(xiàn)全新發(fā)展態(tài)勢，這也對市政公用設(shè)施建設(shè)工作提出更高要求。為進(jìn)一步完善市政公用設(shè)施，政府部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善自身在轉(zhuǎn)型發(fā)展階段的職能定位，以此確保投融資制度的優(yōu)勢與作用可以得到充分體現(xiàn)。

二、市政公用設(shè)施建設(shè)工程投融資制度現(xiàn)存問題

（一）缺乏完善的競爭機(jī)制

競爭機(jī)制是進(jìn)一步推進(jìn)市政公用設(shè)施建設(shè)工程投融資制度完善的重要助力。但就目前形勢而言，國內(nèi)市政公用設(shè)施建設(shè)工作尚未形成完整的投融資體系，缺乏完善的競爭機(jī)制。市政公用設(shè)施建設(shè)工作，主要由政府部門進(jìn)行制度完善與制度實(shí)施，由國家財(cái)政部門提供資金扶持。首先，有助于確保市政公用設(shè)施的科學(xué)性與合理性，最大限度維護(hù)人民群眾的利益，以保證公共設(shè)施可以為城市居民提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。其次，市政公用設(shè)施建設(shè)工作公益性較強(qiáng)，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)部缺乏必要的競爭。例如，相關(guān)部門在開展市政公用設(shè)施投融資決策環(huán)節(jié)，會對成本管控及風(fēng)險(xiǎn)分析問題缺乏應(yīng)有的重視，導(dǎo)致市政公用設(shè)施建設(shè)工程普遍存在建設(shè)成本過高、收益不足等問題，增加市政公用工程投融資難度。與此同時(shí)，在特定領(lǐng)域內(nèi)，并未呈現(xiàn)市場化發(fā)展特征，民間資本在參與市政公用設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，需要受到各種外界因素影響，這對改善市政公用設(shè)施投融資制度帶來阻礙，嚴(yán)重影響市場資本投入的積極性。

（二）投資主體過于單一

市政公用設(shè)施投融資主體過于單一，這也是成為投融資制度的主要問題之一。但就目前形勢而言，由于我國市政公用設(shè)施建設(shè)工作各項(xiàng)制度規(guī)范仍然處于基礎(chǔ)探索階段，尚未形成完整的制度管理體系，多數(shù)投資者對市政公用設(shè)施建設(shè)工程缺乏深度認(rèn)知。與此同時(shí)，政府部門對民生工程建設(shè)工作始終保持高度重視，這也意味著市政公用設(shè)施建設(shè)工程具備強(qiáng)烈的福利性特征，而收益性特征則并未得到有效凸顯，這也導(dǎo)致民間資本引進(jìn)環(huán)節(jié)產(chǎn)生不利影響。由于民間資本引入效果不佳，在市政公用設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，通常由財(cái)政部門的撥款作為主要建設(shè)資金來源。而政府部門自身儲備量較為充足，為其提供充足的資金與資源保障，導(dǎo)致在公用設(shè)施投融資環(huán)節(jié)對社會資金來源缺乏重視。但需要注意的是，以政府部門為主要投資來源這種資金獲取方式，容易在公用設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)資源浪費(fèi)及資金利用率低下等問題，不利于城市公用設(shè)施建設(shè)工作順利開展。

（三）政府職能優(yōu)勢并未得到有效發(fā)揮

市政公用設(shè)施建設(shè)效果直接關(guān)乎民生工程的建設(shè)效果，是民生工程建設(shè)工作的核心構(gòu)成部分，在促進(jìn)國家平穩(wěn)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展環(huán)節(jié)起到重要的作用。與此同時(shí)，市政公用設(shè)施建設(shè)工程是城市穩(wěn)定發(fā)展的重要影響因素。需要注意的是，在市政公用設(shè)施投融資環(huán)節(jié)，政府部門應(yīng)當(dāng)明確自身的職能優(yōu)勢與職能作用，例如在投融資環(huán)節(jié)，若是政府部門對自身的管理范疇缺乏認(rèn)知，就會導(dǎo)致其他主體無法發(fā)揮自身的權(quán)利。在項(xiàng)目投融資環(huán)節(jié)，民間資本與政府部門在公用設(shè)施建設(shè)工程投融資環(huán)節(jié)，始終無法實(shí)現(xiàn)對等競爭。同時(shí)，政府部門的監(jiān)督監(jiān)管權(quán)力，也并未得到有效發(fā)揮。在市政公用設(shè)施建設(shè)工程出現(xiàn)的違規(guī)操作及違法操作行為，無法及時(shí)揭露各項(xiàng)違法行為，導(dǎo)致政府部門維護(hù)市場和諧發(fā)展這一職能并未得到有效凸顯，同時(shí)也成為政策落實(shí)的重要阻礙。

（四）缺乏規(guī)范的投融資方式

沒有規(guī)矩不成方圓，城市公用設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)當(dāng)中的投資行為與融資行為，需要得到制度的規(guī)范與約束。但結(jié)合目前形勢而言，在城市進(jìn)程不斷推進(jìn)的過程中，政府部門開展管理工作，需要依賴管理者的管理經(jīng)驗(yàn)、知識儲備及思維方式。這就導(dǎo)致城市市政公用設(shè)施建設(shè)工程當(dāng)中所采用的投融資方式，會受到相關(guān)人員主觀因素影響及外界因素影響而出現(xiàn)判斷誤差，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展趨勢。作為投融資行為開展的核心參考依據(jù)，同時(shí)也缺乏更為具體、更為詳細(xì)的制度約束條例。因此，難以實(shí)現(xiàn)長效管控與長效規(guī)范，加劇在投融資環(huán)節(jié)出現(xiàn)不合理行為與違規(guī)操作行為的概率。此外，政府部門對內(nèi)部工作人員及投融資市場缺乏監(jiān)督管理，導(dǎo)致市政公用設(shè)施投資環(huán)節(jié)，容易出現(xiàn)相互扯皮、相互推諉等現(xiàn)象，或者在投融資決策環(huán)節(jié)，出現(xiàn)決策方式與決策步驟偏差，對后續(xù)更深層次的責(zé)任認(rèn)定與責(zé)任追究帶來不利影響，不利于相關(guān)人員在實(shí)際工作環(huán)節(jié)嚴(yán)格按照特定規(guī)范流程開展一系列工作，更無法全面保證市政公用設(shè)施建設(shè)工程投融資決策工作的規(guī)范性與科學(xué)性。

三、市政公用設(shè)施建設(shè)工程投融資制度優(yōu)化措施

（一）構(gòu)建更加完善的工程招標(biāo)制度

新時(shí)期背景下，為確保市政公用設(shè)施建設(shè)工程投融資活動順利開展，需要構(gòu)建更加完善的工程招標(biāo)制度。具體而言，在招標(biāo)制度完善環(huán)節(jié)，可以有效推進(jìn)市政公用設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)當(dāng)中的前期籌劃工作、材料質(zhì)量管控工作，為投融資制度的規(guī)范化發(fā)展與合理化發(fā)展，提供具體的制度依據(jù)與制度規(guī)范。具體而言，從以下方面開展招標(biāo)制度完善工作。

首先，市政公用設(shè)施建設(shè)工程涉及政府部門、城市居民及社會各界等多元化主體。由于市政公用設(shè)施建設(shè)工程建設(shè)活動以政府部門為核心主導(dǎo)，因此在招標(biāo)環(huán)節(jié)，對國有企業(yè)及個(gè)人企業(yè)，需要構(gòu)建更加完整的工程招標(biāo)制度，始終秉承公平及公開招標(biāo)原則。確保招標(biāo)主體積極參與招投標(biāo)環(huán)節(jié)，激發(fā)各類社會機(jī)構(gòu)的參與積極性，為其提供平等參與招標(biāo)的機(jī)會與門檻。

其次，應(yīng)當(dāng)始終秉承公開招標(biāo)原則。新時(shí)期背景下，隨著我國城市化發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，很多潛藏在公用設(shè)施建設(shè)工程當(dāng)中的貪污事件也逐漸凸顯出來。有的招標(biāo)部門內(nèi)部人員在招標(biāo)環(huán)節(jié)，為謀求一己私利，與競標(biāo)企業(yè)發(fā)生交易往來等一系列不正當(dāng)交易行為。這不僅會嚴(yán)重?fù)p害其他競標(biāo)主體的合法權(quán)益，同時(shí)也不利于市政公用設(shè)施建設(shè)工程順利開展，嚴(yán)重?fù)p害廣大人民群眾的利益，對民生建設(shè)工作帶來不同程度影響。為此，為有效解決這一問題，應(yīng)當(dāng)對招投標(biāo)部門內(nèi)部人員的職業(yè)水平與職業(yè)素養(yǎng)加大培養(yǎng)力度。通過招標(biāo)主體的公正性操作，有效帶動整個(gè)招標(biāo)環(huán)節(jié)公平性與公開性。

最后，在招標(biāo)制度完善環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持公開招標(biāo)、公正招標(biāo)原則，最為關(guān)鍵的是做好信息公開工作，招標(biāo)信息公示貫穿于整個(gè)招標(biāo)環(huán)節(jié)。在正式招標(biāo)之前，政府部門應(yīng)當(dāng)針對市政設(shè)施建設(shè)工程現(xiàn)狀、建設(shè)預(yù)算等信息開展分析，借助各種渠道向廣大招標(biāo)主體開展招標(biāo)信息公示，以此保證招標(biāo)信息的精準(zhǔn)性與完整性。在招標(biāo)環(huán)節(jié)，將整個(gè)招標(biāo)工程各項(xiàng)要求呈現(xiàn)，保證招標(biāo)活動的透明性，避免在招標(biāo)環(huán)節(jié)出現(xiàn)違規(guī)操作及違法操作行為，影響最終的投融資制度的建設(shè)效果。

（二）構(gòu)建更加完善的投融資制度

就目前形勢分析，部門職能不明確，是導(dǎo)致市政公用設(shè)施建設(shè)工程投融資制度不完善的重要影響因素。為有效解決這一問題，政府部門應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)職能觀念，構(gòu)建更加完善投融資制度。具體措施如下：首先，政府部門應(yīng)當(dāng)明確自身的職能定位。市政公用設(shè)施建設(shè)工程是國家開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的核心結(jié)構(gòu)部分，這意味著工程的福利性遠(yuǎn)高于收益性，更加受到政府部門與社會各界的高度重視。為此，政府部門在開展一系列經(jīng)營管理工作期間，需要對工程的收益情況保持高度重視。與此同時(shí)，在市政公用設(shè)施建設(shè)工程施工環(huán)節(jié)，政府財(cái)政資金是公用設(shè)施建設(shè)工程的主要來源，這也影響公用設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)的競爭，不利于市場競爭。為此，政府部門應(yīng)當(dāng)明確自身所肩負(fù)的職能，有效降低準(zhǔn)入門檻，通過引入社會組織這種方式，顯著提升競爭性，確保公用設(shè)施建設(shè)行業(yè)呈現(xiàn)社會化經(jīng)營發(fā)展趨勢。其次，由于政府部門在市政公用建設(shè)環(huán)節(jié)當(dāng)中長期占據(jù)主導(dǎo)地位，因此社會資本及社會資金投入，通常作為政府資金的補(bǔ)充。而由于政府資金量充足，所以，輔助資金在公用設(shè)施建設(shè)工程當(dāng)中占據(jù)的比例較小，民間資本與社會基金在工程當(dāng)中所取得的收益極為有限，嚴(yán)重打擊其他社會資本參與到市政公用設(shè)施工程投融資活動當(dāng)中的積極性。在此形勢下，政府部門應(yīng)當(dāng)在公用設(shè)施工程建設(shè)環(huán)節(jié)，大力引入民間資本及社會資本，適當(dāng)降低政府部門資金投入比例，為其他社會資本主體提供良好的投資環(huán)境與投資機(jī)會，保證其投資收益性。這樣不僅可以營造良好的競爭環(huán)境，而且可以確保政府部門的財(cái)政資金利用率穩(wěn)固提升。

（三）維護(hù)投融資主體權(quán)益

就目前形勢而言，缺乏嚴(yán)密的制度體系，是導(dǎo)致市政公用設(shè)施建設(shè)工程投融資制度問題的重要影響因素。為有效解決這一問題，我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建更加科學(xué)合理、行之有效的制度體系，以此維護(hù)投融資主體的合法權(quán)益。首先，國家應(yīng)當(dāng)制定完善的制度規(guī)范，針對在投融資環(huán)節(jié)所出現(xiàn)的一系列違規(guī)操作問題加以規(guī)范，同時(shí)針對一系列違法行為制定相應(yīng)的懲罰措施，加強(qiáng)對工程建設(shè)環(huán)節(jié)各種主體行為的約束與規(guī)范。其次，需要構(gòu)建更加完善的實(shí)施策略，以此確保各項(xiàng)制度規(guī)范可以在公用設(shè)施建設(shè)工程投融資活動當(dāng)中充分科學(xué)實(shí)施，發(fā)揮規(guī)范與約束作用。為實(shí)現(xiàn)這一目的，還需構(gòu)建更加完善的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮社會群眾的監(jiān)督作用，一旦出現(xiàn)違規(guī)操作行為，民眾可以向執(zhí)法部門開展信息反饋，為執(zhí)法部門開展執(zhí)法活動，提供必要的數(shù)據(jù)信息支持，形成更加完善的約束機(jī)制，以此確保市政公用設(shè)施建設(shè)工作的科學(xué)性。

（四）構(gòu)建多元化投資主體

為進(jìn)一步完善市政公用設(shè)施建設(shè)工作的投融資制度，需要突破傳統(tǒng)部門壟斷現(xiàn)象，豐富投資主體，以此確保投資主體呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢。但就目前形勢而言，我國市政公用設(shè)施建設(shè)工作始終處于部門壟斷的經(jīng)營狀態(tài)，因此，需要從部門一家獨(dú)大逐漸轉(zhuǎn)化為多主體共同經(jīng)營，這樣不僅可以促進(jìn)市政公用設(shè)施建設(shè)工作市場化發(fā)展，而且可以為投融資制度建設(shè)指明發(fā)展方向。例如，通過降低市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)這種方式，有效簡化資格審核流程。針對社會資本及民間資本降低準(zhǔn)入門檻，有效吸引社會資本參與的城市公共設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)當(dāng)中的工作積極性，推動融資主體多元化發(fā)展。對上游資源與下游資源開展有效整合工作，以此確保配套產(chǎn)業(yè)與公用設(shè)施建設(shè)工作可以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合發(fā)展。例如，除公用設(shè)施建設(shè)期間面向社會各界開放外，其他與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作相關(guān)的項(xiàng)目，也可以適當(dāng)開放經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)，以此推動全體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的行業(yè)誠信制度化發(fā)展趨勢、市場化發(fā)展趨勢，保證資源利用率，做好資源共建與資源共享工作，避免資源浪費(fèi)等現(xiàn)象發(fā)生。這樣可以提升資源整合效率，有助于城市管控工作順利開展，降低市政公用設(shè)施建設(shè)工程順利開展。需要注意的是，在市政公用設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，逐漸呈現(xiàn)市場化發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保始終以促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，滿足城市居民基礎(chǔ)生活需求及個(gè)性化需求為前提，防止在經(jīng)營環(huán)節(jié)出現(xiàn)過分注重收益，與市政公用設(shè)施建設(shè)原則相違背現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）引入外資

自改革開放以來，我國在市政公用設(shè)施建設(shè)環(huán)境當(dāng)中的外資占比逐漸增大，不僅極大限度緩解我國政府財(cái)政部門負(fù)擔(dān)，而且也為城市化發(fā)展建設(shè)提供充足的資金支持。不僅如此，外資企業(yè)帶來更加先進(jìn)的施工技術(shù)及先進(jìn)施工理論，助力我國市政行業(yè)及建筑行業(yè)發(fā)展。我國應(yīng)當(dāng)適當(dāng)對外資降低投資門檻，做好稅率調(diào)整工作，有效激發(fā)外資企業(yè)投資積極性，確保其可以接觸到更加豐富的投資項(xiàng)目及更加完整的投資信息，更加科學(xué)精準(zhǔn)地開展風(fēng)險(xiǎn)分析工作，從而促進(jìn)市政建設(shè)發(fā)展。

四、結(jié)語

總而言之，市政公用設(shè)施建設(shè)工程投融資制度完善與城市化發(fā)展進(jìn)程存在密切關(guān)聯(lián)，二者之間具有諸多互通之處。在此形勢下，通過以上方式可以有效解決投融資制度問題，為市政公用設(shè)施建設(shè)工程投融資活動順利開展提供保障的同時(shí)，也為城市化發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)與社會經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展提供助力。