基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法改革策略分析

梁麗麗

（臨縣市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊 山西呂梁 033000）

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化趨勢，因此，加強基層市場監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法效能和改革，是值得研究和探討的問題。

一、基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法概念及改革優(yōu)勢

（一）概念

市場監(jiān)管行政執(zhí)法，主要指的是通過實施行政法規(guī)有關(guān)規(guī)范，將其適用到具體的人和事中，進(jìn)而使得法規(guī)在實際生活中得到有效體現(xiàn)，從而實現(xiàn)國家管理職能行政執(zhí)法效能的效果和作用。行政執(zhí)法過程中，其執(zhí)法的效能會對政策執(zhí)法和政府治理效率等帶來直接影響，并且與政府和市場、國家和社會發(fā)展等有著直接的關(guān)系，同時也和市場秩序維護(hù)及公民權(quán)益有關(guān)。行政執(zhí)法效能的有效發(fā)揮，是衡量國家法治化的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個重要體現(xiàn)。

（二）改革優(yōu)勢

首先，有利于監(jiān)管資源更加優(yōu)化配置。在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的趨勢下，監(jiān)管對象應(yīng)當(dāng)在更加自由、公平、有序的環(huán)境下從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，監(jiān)管部門的統(tǒng)一，更加有利于企業(yè)得到“一站式”體檢，把更多的資源和精力集中在生產(chǎn)經(jīng)營和管理方面，有助于企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，有利于市場經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

其次，有利于開闊執(zhí)法人員的視野。以往垂直管理的工商、食藥和質(zhì)監(jiān)部門，對于地方政府和群眾而言，是不受地方干涉的行政執(zhí)法者。統(tǒng)一大市場監(jiān)管體制改革，使市場監(jiān)管人員更多參與到地方事務(wù)中，由以往單純的行政執(zhí)法者，轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎狱h政事業(yè)的綜合管理者，有效提升了基層執(zhí)法者的能力和水平。

最后，有利于打通各部門之間的利益壁壘。在信息時代，資源共享和信息互通對工作開展顯得尤為重要。作為基層市場監(jiān)管部門，統(tǒng)一綜合執(zhí)法有利于解決基層實際矛盾，能更進(jìn)一步壓縮違法行為的真空地帶，確保執(zhí)法全覆蓋。

二、基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法改革中存在的問題

（一）執(zhí)法隊伍建設(shè)不健全

首先，人員配備不足。目前，隨著機構(gòu)改革觀念的不斷深入，市場監(jiān)管過程中承擔(dān)的職責(zé)也越來越多，是一個越來越重要的政府組成部門。由于改革步伐加快，許多改革并沒有做到人隨事走，許多監(jiān)管執(zhí)法職能由于缺乏專業(yè)人才，對如何有效開展監(jiān)管執(zhí)法活動一知半解。雖然機構(gòu)改革實現(xiàn)了物理上的整合，但有效的執(zhí)法隊伍建設(shè)和執(zhí)法人員配備卻未到位。

其次，力量配比失衡。基層市場監(jiān)督管理部門是一個專門從事監(jiān)管和綜合執(zhí)法的部門，需要很強的專業(yè)水平。執(zhí)法辦案人員必須熟悉法律法規(guī)，能發(fā)現(xiàn)案件，懂得各種執(zhí)法辦案程序，思維嚴(yán)謹(jǐn)，邏輯性強，善于交流，能承擔(dān)各種壓力。一個成熟的執(zhí)法辦案人員是能夠獨當(dāng)一面的人才。隨著機構(gòu)改革的深入推進(jìn)，變垂直為地方直管，條線的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用明顯減弱，從而出現(xiàn)“精通業(yè)務(wù)的不執(zhí)法，執(zhí)法的對業(yè)務(wù)又不精”情況，而當(dāng)前市場監(jiān)管執(zhí)法絕大多數(shù)都是以基層為主，基層人少、事多且業(yè)務(wù)太廣，基層執(zhí)法人員無法做到精通全部市場監(jiān)管業(yè)務(wù)；相對精通業(yè)務(wù)的又都在區(qū)局層面，很少參與基層執(zhí)法活動，從而導(dǎo)致力量配比失衡。基層分局并入街道綜合執(zhí)法局后，存在監(jiān)管職能和監(jiān)管力量不匹配現(xiàn)象，基層市場監(jiān)管執(zhí)法力量，沒有結(jié)合職能得到有效的補充，“人少事多，權(quán)小責(zé)大”的問題仍然十分突出，再加上基層執(zhí)法人員知識儲備與執(zhí)法條線的多樣性不匹配，帶來了巨大的風(fēng)險和隱患。

（二）執(zhí)法獨立性得不到保證

市場監(jiān)管部門應(yīng)加強營造良好的營商環(huán)境，是其工作應(yīng)盡的責(zé)任。當(dāng)前基層市場監(jiān)管機構(gòu)為服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要的作用，取得了長足的成效。但部分地方領(lǐng)導(dǎo)心中還存在“官本位”思想，希望市場監(jiān)管部門作為本地區(qū)的行政部門能為政府分憂解難，往往會忽視依法行政的要求，當(dāng)政府重點項目和重點企業(yè)存在違法行為時，認(rèn)為市場監(jiān)管部門依法處理會給地方經(jīng)濟(jì)抹黑。因此，能否頂住不辦人情案，成為市場監(jiān)管干部黨性修養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的重要指標(biāo)。進(jìn)則存在履職風(fēng)險，退則出現(xiàn)職務(wù)危機，左右為難、舉步維艱，可能是部門市場監(jiān)管干部的真實心態(tài)。

（三）體制改革不徹底

當(dāng)前，在全國各個地方，由于機構(gòu)設(shè)置存在不同，因此，基層執(zhí)法機構(gòu)存在復(fù)雜多樣化等特點，機構(gòu)數(shù)量和名稱等方面不統(tǒng)一，使得市場監(jiān)管模式缺乏統(tǒng)一性。地方政府在改革過程中缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、明確的改革綱領(lǐng)指引，主要是因為原先市場監(jiān)管在改革的時候采用了自下而上的方式，使得各地部門管理模式出現(xiàn)了比較明顯的差異情況。改革后，監(jiān)管、服務(wù)、執(zhí)法仍然藕斷絲連，市場監(jiān)管工作受地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展等要求限制，執(zhí)法缺乏獨立性。同時，前一階段的改革是一個機械的合并，而未進(jìn)行人員、職能乃至文化的融合。在改革中，工作職責(zé)邊界不明。改革方案未就區(qū)局、街道和各分局的工作職責(zé)做出明確規(guī)定，工作關(guān)系、辦事流程、辦案程序、跨部門聯(lián)合執(zhí)法等，未以“三定方案”的形式加以確定。諸如人才調(diào)配補充、職級晉升交流等與分局下沉人員切身利益息息相關(guān)的內(nèi)容也未能明確細(xì)化，造成人員思想波動較大。分局工作受多頭管理，人員受多重考核，部分同志感覺工作低人一等，缺少工作的自豪感和自信心；還有部分同志多年從事基層監(jiān)管工作，認(rèn)為改革限制人員流動，日復(fù)一日工作卻晉升、交流無望，與自身成長進(jìn)步等配套保障政策又未明確跟上，士氣低落。工作層面存在上下對接難的問題，發(fā)展晉升途徑也受限，同時也給服務(wù)市場主體和人民群眾帶來諸多不便。

（四）法律體系不健全

基層市場監(jiān)管執(zhí)法工作面廣、量大，大量工作需要直面民眾和企業(yè)，但其行政執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)決定履職時必須有法可依且有法必依，因此在具體問題的處理上必須合法合理、程序正當(dāng)，以依法行政、規(guī)范行政、提高行政效率為目標(biāo)。雖然市場監(jiān)管法律體系建設(shè)為推動統(tǒng)一的市場監(jiān)管體系、全方位的市場監(jiān)管工作做出了巨大貢獻(xiàn)，但距離實現(xiàn)全面依法治國的總體目標(biāo)，還有一段路要走。一是法律體系思路未能厘清，如特種設(shè)備、反壟斷等監(jiān)管還游離于市場監(jiān)管條線體系之外；二是部分法律法規(guī)比較陳舊，難以適應(yīng)改革發(fā)展需要和新形勢下市場監(jiān)管工作的要求，部分法律已不適用于現(xiàn)如今的實際情況；三是機構(gòu)職能整合后，現(xiàn)行法律法規(guī)之間缺乏互聯(lián)互通，需要加快協(xié)調(diào)好法律法規(guī)之間的關(guān)系；四是對于市場監(jiān)管部門來說，職責(zé)邊界到底在哪里還需要進(jìn)一步明確；五是市場監(jiān)管法律體系的劃分不僅影響相關(guān)制度的定位，也會對相關(guān)制度的功能造成影響，但目前其邏輯板塊的劃分還缺乏科學(xué)性；六是新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展給立法工作帶來新挑戰(zhàn)，部分制度存在空白，法律制度體系還不夠完整。

（五）市場監(jiān)管機構(gòu)人員專業(yè)素質(zhì)有待提升

行政執(zhí)法人員在融合過程中，面臨著思想認(rèn)識改變，履職角色轉(zhuǎn)變及辦案方法改變等問題，基層市場監(jiān)管部門需為行政執(zhí)法管理體制中人員配置問題進(jìn)行商討，這些行為的規(guī)范和轉(zhuǎn)變對行政執(zhí)法工作起到關(guān)鍵作用。商事制度改革后，許多事前審批的許可轉(zhuǎn)變成了事后審批，如：某市場監(jiān)管管理局的工商注冊登記職能逐漸被弱化，與之相對應(yīng)地是更多地涉及民生領(lǐng)域的食品藥品安全、特種設(shè)備安全等方面的案件越來越多，這就要求現(xiàn)在的市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法工作需要復(fù)合型、專業(yè)化的執(zhí)法人員，執(zhí)法人員不但需要全面掌握、靈活運用相關(guān)法律法規(guī)，還要時刻關(guān)注國家、省、市相關(guān)政策。

三、基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法改革策略

（一）健全執(zhí)法隊伍建設(shè)，充實市場監(jiān)管專業(yè)執(zhí)法力量

基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法進(jìn)行改革以后，基層市場監(jiān)管雖然進(jìn)行了人員的合并，但是由于職能的不斷擴大，地方政府一再減編，執(zhí)法力量無法得到充足保證。“人少事多”是基層面臨的現(xiàn)實又無奈的問題。且專業(yè)型執(zhí)法人員更加匱乏，基層分局執(zhí)法人員的工作壓力非常大。執(zhí)法力量下沉鎮(zhèn)街道以后，雖然編制依然在區(qū)局，但是工作的范圍被擴大到街道的其他綜合事務(wù)，執(zhí)法人員負(fù)擔(dān)較大。面對這種現(xiàn)狀，各級編辦要制定完善且高效的用人制度，并科學(xué)合理利用現(xiàn)有的行政和事業(yè)編制資源，加強編外人員的資源整合，實行編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用。根據(jù)“進(jìn)編出編”動態(tài)情況，及時調(diào)整基層市場監(jiān)管執(zhí)法人員編制，確保編制資源充足。建立相適應(yīng)的考核激勵機制，激發(fā)執(zhí)法熱情，激勵擔(dān)當(dāng)作為。組織部門可通過公務(wù)員招錄、事業(yè)單位招考、社會化用工補充等手段來維持一定的招錄名額，使青年干部儲備數(shù)量可以得到動態(tài)穩(wěn)定。同時，可以靈活通過商調(diào)公務(wù)員、全區(qū)選調(diào)等方式將具有執(zhí)法工作經(jīng)驗、法律專業(yè)的專業(yè)人員充實到基層市場監(jiān)管的執(zhí)法隊伍中，以此在數(shù)量上和專業(yè)上雙向保障市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍的力量和素養(yǎng)，確保市場監(jiān)管執(zhí)法效能的提升。基層市場監(jiān)管局要合理調(diào)配現(xiàn)有執(zhí)法人員，及時疏通工作流程，加快執(zhí)法業(yè)務(wù)知識更新，提高基層適應(yīng)新形勢能力及整體戰(zhàn)斗能力。

（二）發(fā)揮立法工作的引領(lǐng)和保障作用

基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法改革離不開法律法規(guī)支撐，要以程序性保障立法工作的有效性、科學(xué)性、實用性。并堅持問題導(dǎo)向和科學(xué)立法，廣泛聽取并充分吸收市場監(jiān)管對象，包括企業(yè)、商會、消費者、市場監(jiān)管部門、媒體公眾等各方意見建議。加強與市場監(jiān)管、法律法規(guī)、社會治理、改革研究等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的溝通和學(xué)習(xí)，讓他們參與到市場監(jiān)管立法工作中來，放眼未來，做好對市場監(jiān)管法律體系的研究與規(guī)劃工作，以此拓展工作的廣度和深度。以系統(tǒng)性確保法律體系的完整性、前瞻性。匯總、梳理和解析目前市場監(jiān)管現(xiàn)行法律法規(guī)，深入了解市場監(jiān)管現(xiàn)狀，要認(rèn)真答好“什么是市場監(jiān)管、為什么要進(jìn)行市場監(jiān)管、市場到底應(yīng)該怎么監(jiān)管”等問題。圍繞新形勢下的市場監(jiān)管工作，進(jìn)一步厘清職責(zé)邊界、確立核心目標(biāo)、明確重點任務(wù)、完善關(guān)鍵制度。通過科學(xué)和深入的研究，以建立“公平、安全、發(fā)展”的市場監(jiān)管體系為目標(biāo)，推進(jìn)市場監(jiān)管業(yè)務(wù)的有效融合、完善市場監(jiān)管的法制建設(shè)。

（三）推進(jìn)整體改革，提升市場監(jiān)管執(zhí)法效能

市場監(jiān)管體制改革過程中，其所涉及的范圍比較廣，需要運用整體性的思維去推進(jìn)改革，充分吸納各個單位、部門的力量來有效提升改革后的執(zhí)法效能。要加強區(qū)級監(jiān)管部門會議制度，制定信息互通共享機制，規(guī)范信息共享、案件報送、案件移送等流程，健全行政執(zhí)法和刑事司法相關(guān)制度，利用互聯(lián)網(wǎng)做好線上移送、受理、立案、監(jiān)督等相關(guān)工作。通過誠信檔案、失信懲戒、制定黑名單等手段，保障執(zhí)法信息和社會信息技術(shù)數(shù)據(jù)實現(xiàn)有效的共享和共用。統(tǒng)籌執(zhí)法力量逐步推廣“一站式”執(zhí)法，有效融合各條線的執(zhí)法文書、執(zhí)法程序、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法證種類，提升執(zhí)法融合效率。

另外，機構(gòu)編制部門也要發(fā)揮引領(lǐng)作用，妥善處理改革中出現(xiàn)的問題；司法部門要對行政執(zhí)法監(jiān)督重視起來；綜合行政執(zhí)法部門要做好綜合行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)考核及日常監(jiān)督；組織、人社部門要在監(jiān)督指導(dǎo)上發(fā)力，對執(zhí)法隊伍進(jìn)行有效管理。通過薪酬激勵、關(guān)心關(guān)愛等創(chuàng)新制度，完善執(zhí)法隊伍管理制度，統(tǒng)籌預(yù)算安排，為綜合執(zhí)法提供充足的必需經(jīng)費。區(qū)市場監(jiān)管局要加強上下雙向聯(lián)動，對上及時請示，對下跟蹤指導(dǎo)，劃分和厘清下放職權(quán)，為改革順利實施提供堅定保障；鎮(zhèn)（街道）還要不斷加強與監(jiān)管部門的溝通交流，加強資源統(tǒng)籌和執(zhí)法力量，盡快實現(xiàn)從人員到業(yè)務(wù)的實質(zhì)整合，提高行政執(zhí)法能力。

（四）建立市場監(jiān)管執(zhí)法人員管理制度

部分基層市場監(jiān)管部門內(nèi)部存在“散、亂、盲”的問題。這是源于內(nèi)部管理制度還不夠完善，需要建立一套科學(xué)完備的管理制度，嚴(yán)格管理執(zhí)法人員，激發(fā)隊伍的內(nèi)生動力，確保執(zhí)法效能穩(wěn)步提升。一是要出臺市場監(jiān)管執(zhí)法人員的行為準(zhǔn)則，規(guī)范執(zhí)法人員日常行為和執(zhí)法程序，強化執(zhí)法人員作風(fēng)紀(jì)律。制定執(zhí)法人員輪崗交流管理制度，加強對執(zhí)法人員崗位輪換力度，使執(zhí)法人員得到多崗位歷練。拓寬執(zhí)法人員晉升渠道，搭建執(zhí)法人員業(yè)務(wù)比拼、業(yè)務(wù)展示舞臺，提高年輕執(zhí)法人員的素質(zhì)，豐富其崗位經(jīng)歷。二是要充分用好執(zhí)法機關(guān)“三項機制”“要培養(yǎng)和輸送優(yōu)秀的人才，必須在基層鍛煉成長，不管是食品藥械還是特種設(shè)備監(jiān)管，只有在本崗位上實實在在做點事，認(rèn)認(rèn)真真做點事，從事監(jiān)督檢查、辦案、處理投訴舉報、寫文書寫體會，虛心討教，積累經(jīng)驗教訓(xùn)，吃過虧摔過跤，自然就會出人才。”通過建立市場監(jiān)管執(zhí)法工作激勵和能上能下機制，按“能者上，平者讓，庸者下，劣者汰”提拔干部，鼓勵執(zhí)法人員積極擔(dān)當(dāng)作為，履職盡責(zé)，提高執(zhí)法工作積極性。制定向基層傾斜的選任機制，將具有基層綜合執(zhí)法工作經(jīng)歷作為干部職務(wù)職級晉升的硬性條件，提高基層執(zhí)法人員的待遇，增強基層執(zhí)法的工作激情，讓干部愿意往基層去，讓基層留住人。三是完善績效考核機制。按照權(quán)責(zé)一致的原則，建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督制度，推行行政執(zhí)法責(zé)任制度和評議考核制度。確保績效評估體系的科學(xué)性和有效性，促使執(zhí)法人員依法行使職權(quán)，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法工作。推行行政指導(dǎo)和人性化執(zhí)法，堅持行政執(zhí)法和管理服務(wù)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合。

（五）加強提高行政執(zhí)法人員專業(yè)水平和素質(zhì)

首先，完善執(zhí)法人員培訓(xùn)制度與培養(yǎng)機制。基層市場監(jiān)管部門需要圍繞國家法律法規(guī)制定人員培訓(xùn)、職能轉(zhuǎn)變等方面措施，推進(jìn)基層市場監(jiān)管規(guī)范化建設(shè)，積極探索市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊伍職業(yè)化建設(shè)路徑，積極推進(jìn)執(zhí)法隊伍法制化工作流程，推動工作方式方法的轉(zhuǎn)變。其次，建立執(zhí)法人員問責(zé)和容錯機制。市場監(jiān)管部門應(yīng)該加強市場監(jiān)管內(nèi)部監(jiān)督機制，健全監(jiān)管人員考核機制，突出執(zhí)法人員責(zé)任落實制度，嚴(yán)格執(zhí)行行政人員問責(zé)規(guī)范，建立執(zhí)法人員獎懲措施等。為了確保市場監(jiān)管行政執(zhí)法的工作質(zhì)量和效率，建立健全市場監(jiān)督管行政執(zhí)法工作的社會監(jiān)督機制，在執(zhí)法過程中，充分保護(hù)執(zhí)法人員的案件查辦的獨立性，并積極做好公開市場監(jiān)管執(zhí)法信息的公開工作，同時對故意違法，嚴(yán)重破壞行政執(zhí)法公正性，要嚴(yán)格追究責(zé)任，切實保障和提高行政執(zhí)法工作質(zhì)量。同時，對于基層市場監(jiān)管執(zhí)法人員辦案執(zhí)法任務(wù)重等特征，政府相關(guān)部門應(yīng)積極研究建立執(zhí)法人員問責(zé)、免責(zé)工作清單等執(zhí)法辦案容錯糾錯機制，提高基層執(zhí)法人員的積極性和主動性。

四、結(jié)語

綜上所述，基層市場監(jiān)管不僅與整個市場健康有序地運轉(zhuǎn)有直接關(guān)系，同時監(jiān)管行政執(zhí)法更是保障市場健康有序發(fā)展的手段。因此，一定要對基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法改革重視起來，不斷探索執(zhí)法改革中存在的問題，并及時采取應(yīng)對措施，加強優(yōu)化執(zhí)法隊伍機構(gòu)，在行政執(zhí)法過程中遵循科學(xué)信息化建設(shè)，促進(jìn)市場行政執(zhí)法工作實施的常態(tài)化和全員化。同時，在現(xiàn)行的改革框架中，必須認(rèn)識到市場監(jiān)管本身就是一支綜合執(zhí)法隊伍，要確保市場監(jiān)管的相對獨立性，保障專業(yè)執(zhí)法，確保社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。